“城市貧困群體”現(xiàn)狀、成因及對策p9

1、“城市貧困群體”與社會保障 城市貧困已經(jīng)并越來越成為影響改革發(fā)展和社會穩(wěn)定的一個主要矛盾。如何 解決“城市貧困群體”的生活問題，保證這些人群的基本生活是維護(hù)社會穩(wěn)定的政治問題。解決問題的關(guān)鍵是要積極做好就業(yè)和再就業(yè)工作，提高貧困人員的就業(yè)質(zhì)量，加強(qiáng)就業(yè)保障，幫助其脫離貧困和貧困邊緣?？梢哉f，對城市貧困群體來講，就業(yè)是最大的社會保障。一、城市貧困群體的主體及現(xiàn)狀 當(dāng)前“城市貧困群體”的主體是下崗、失業(yè)人員和企業(yè)退休人員中家庭人均收入低于“城市居民生活最低保障線”的人員。 “城市貧困群體”現(xiàn)狀不容樂觀，主要體現(xiàn)在： 1貧困人數(shù)逐年增加。近年來，享受低保人數(shù)出現(xiàn)逐年上升趨勢。2貧富差距逐漸加大。隨著

2、改革開放的不斷深入，我們雖然建立起了城市最低生活保障的調(diào)整機(jī)制，但市場規(guī)律帶來的無情競爭、優(yōu)勝劣汰，造成經(jīng)濟(jì)體制 轉(zhuǎn)型期的貧富懸殊，差距加大。城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)增幅逐年下降與社會平均工資標(biāo)準(zhǔn)增幅的逐年提高形成反差。3多種困難類型組合造成家庭更為貧困。據(jù)調(diào)查，貧困群體中單一困難的是 少數(shù)，而大多數(shù)為多種困難類型組合造成的家庭，我們暫且稱為“多元貧困家庭 ”。他們中有的是雙下崗、雙失業(yè)或一下崗一失業(yè)，其子女未成年，正在上學(xué)； 有的本人下崗或失業(yè)，其愛人是農(nóng)村戶口，并帶有未成年子女；有的家庭有殘疾或重殘、重病人等等。二、城市貧困群體的成因 “城市貧困群體”的問題，是我國從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期

3、的社會問題之一。人們對“城市貧困群體”成因的認(rèn)識與理解，必須引起管理層的足 夠重視。一是不能陷入認(rèn)識誤區(qū)。誤區(qū)之一：有些人把城市貧困歸咎于改革和市場經(jīng) 濟(jì)體制建立，看成是改革和發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)之過，這種觀點(diǎn)是片面的。城市貧困群 體的出現(xiàn)是諸多錯綜復(fù)雜的綜合因素造成的，改革和市場經(jīng)濟(jì)，尤其是競爭機(jī)制 的引進(jìn)是出現(xiàn)城市貧困群體的原因之一，但絕非根本的、唯一的原因。恰恰相反 ，沒有改革和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，只能帶來整個國家的落后。改革發(fā)展是緩解直至逐 步縮小、消除城市貧困的必由之路和治本之舉。誤區(qū)之二：混淆相對貧困和絕對 貧困，不分貧困程度，把收入相對較低，生活水平相對不高統(tǒng)統(tǒng)視為貧困者。城 市貧困人員應(yīng)該指

4、低于城市居民最低生活保障線中的絕對貧困者。 二是應(yīng)歷史、全面、客觀地分析。從宏觀上分析：一是在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，由 計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡時期，社會保障體系不完善，法規(guī)、政策滯后，造成了 部分人群貧困。二是市場經(jīng)濟(jì)供求關(guān)系、價值規(guī)律作用，尤其是競爭規(guī)律作用的 發(fā)揮，優(yōu)勝劣汰、效率優(yōu)先、收入分配、利益調(diào)整的立足點(diǎn)向競爭機(jī)制傾斜，而 不是向平等理念傾斜。三是國家規(guī)定的工資制度、市場決定收入制度與部分企業(yè) 實(shí)際用人、分配的不合理制度的差別；以及資本收入、勞動收入的差別，成為高 收入富裕人群與低收入或困難人群差距不斷擴(kuò)大的原因。從微觀上分析：一是多年來計劃經(jīng)濟(jì)體制使長期工作在“全民”、“集體” 企業(yè)的人們

5、，固化在平均主義大鍋飯的觀念中，下崗、失業(yè)后抱著陳舊觀念，不 愿參加力所能及的再就業(yè)工作。二是這部分人員年齡大、身體弱、技能低、缺乏 競爭就業(yè)條件。三是部分人員因種種原因喪失或部分喪失再就業(yè)能力，難以取得 其它收入。四是政策的不完善，造成部分享受低保且有勞動能力人員，寧吃低保 也不愿再就業(yè)；或者隱性就業(yè)。五是低保只是收入的標(biāo)準(zhǔn)，而本人或家庭成員因 重癥、難癥或發(fā)生特殊事故造成貧困的救助制度剛剛制定或尚未提出解決辦法。 六是部分企業(yè)因不景氣拖欠在職、退休人員醫(yī)藥費(fèi)，造成退休人員名義上有退休 金，而實(shí)際用于生活上的費(fèi)用卻寥寥無幾等等。三、現(xiàn)階段城市貧困的主要原因 從就業(yè)角度看，下崗、失業(yè)或就業(yè)不充

6、分是現(xiàn)階段城市貧困的主要原因。 據(jù)社科院對6城市職工下崗情況的調(diào)查，從全部調(diào)查樣本看，下崗期間的家庭 人均收入為每月202元，占下崗前月收入以及在職職工月收入的比例分別為69.66% 和55.49。而從獲得再就業(yè)機(jī)會的下崗職工的福利狀況看，其家庭人均收入不僅 要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于下崗期間的職工，也高于原下崗企業(yè)的在職職工。再就業(yè)職工的家庭 人均收入比處于下崗期間的職工家庭人均收入高出89.1，比在職職工的收入也 高出4.95；其次，下崗直接引發(fā)了城市貧困。6城市調(diào)查還顯示，調(diào)查樣本職工 下崗前家庭人均收入均高于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€，而下崗期間的家庭人均收入有4 個城市的平均值在當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€以下，在有

7、的城市下崗職工調(diào)查樣本中， 甚至有40%的下崗職工家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€，陷入絕對貧困。 失業(yè)人員的情況也大體類似。據(jù)勞動保障部10城市抽樣調(diào)查，在失業(yè)期間， 43.9%的失業(yè)人員靠失業(yè)保險金生活，每月領(lǐng)取失業(yè)保險金在150200元的占45.8% ，42.9%的失業(yè)人員家庭收入的半數(shù)以上來自失業(yè)保險金，而失業(yè)人員家庭人均月 收入在300元以下的低收入家庭就占到54.3。由于失業(yè)保險金通常比下崗職工基 本生活保障標(biāo)準(zhǔn)還要低，因此會有更高比例的失業(yè)人員及其家庭陷入貧困。 在職人員（如國有困難企業(yè)職工、部分外資私營企業(yè)職工、農(nóng)民工等）的貧 困問題也不容忽視。自20世紀(jì)90年代以來，盡管國

8、家頒布了勞動法建立了勞 動監(jiān)察和勞動爭議仲裁制度，但勞動違法案件一路攀升的勢頭并沒有扼制住。從 1998年到2002年，勞動違法案件、群眾舉報案件數(shù)大幅上揚(yáng)，2002年勞動監(jiān)察查 處的勞動違法案件數(shù)比1998年幾乎翻了一倍，群眾舉報案件數(shù)也增加了約70。 2002年僅查處的拖欠工資額就達(dá)到了14.2億元，還有些勞動者的收入水平連最低 工資標(biāo)準(zhǔn)都達(dá)不到。勞動爭議案件的增長增況也如出一轍，在經(jīng)歷姑年代的超高 速增長之后，雖然近兩年增勢趨緩，但仍以兩位數(shù)的速率遞增。透過勞動者權(quán)益 受侵害的嚴(yán)峻事實(shí)，可以看出勞資雙方的權(quán)益不對稱狀況和勞資矛盾還在加劇， 勞動者的就業(yè)狀況不斷惡化，就業(yè)質(zhì)量下降，由此直接

9、影響勞動者的經(jīng)濟(jì)狀況， 導(dǎo)致城幣貧困蔓延。 可見，下崗、失業(yè)或就業(yè)質(zhì)量不高是勞動者陷入貧困狀況的最主要的因素。 在中國當(dāng)今社會里，勞動依然是人們基本的生存手段。從世界各國的情況看，采 取積極的促進(jìn)就業(yè)政策，減少失業(yè)人口、是消除貧困的治本之策。對貧困人口而 言，就業(yè)是實(shí)現(xiàn)其參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的有效途徑，是消除貧困的 最基本的手段。目前，我國城市貧困人口規(guī)模擴(kuò)大的一個重要原因。就是勞動者 下崗、失業(yè)或就業(yè)質(zhì)量不高，而再就業(yè)和正規(guī)就業(yè)又較為困難。國家統(tǒng)計局的統(tǒng) 計也進(jìn)一步印證了上述觀點(diǎn)：2001年全國32.1的城鎮(zhèn)居民家庭收入減少，其中 92.1的家庭是由于就業(yè)人口減少或工資及獎金等減少

10、而減收。毫無疑問，緩解 貧困的出路在于促進(jìn)就業(yè)。四、解決“城市貧困群體”對策 隨著下崗向失業(yè)并軌國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中的冗員將直接進(jìn)入勞動力市 場。可以預(yù)見，未來的城市貧困群體將主要是失業(yè)人員（尤其是長期失業(yè)人員） 和部分有工作但就業(yè)質(zhì)量不高的人員（包括從事非正規(guī)就業(yè)的靈活就業(yè)人員）。 因此，妥善解決失業(yè)人員的就業(yè)問題，再輔以就業(yè)保護(hù)措施提高已就業(yè)者的就業(yè) 質(zhì)量，是城市貧困群體就業(yè)保障的關(guān)鍵所在。 對城市貧困群體就業(yè)保障，總體思路是"個人自強(qiáng)自立，市場機(jī)制就業(yè)，社會 提供援助，國家就業(yè)保護(hù)"。總體目標(biāo)是在就業(yè)服務(wù)和職業(yè)培訓(xùn)等方面向貧困群體 傾斜，通過就業(yè)援動讓城市貧困人員獲

11、得一份有收入的工作。并通過就業(yè)保護(hù)改 善已就業(yè)者的生活狀況，從而緩解貧困。具體方法是，對年紀(jì)較輕、有一定技能 和有再就業(yè)信心的，一定要扶持、幫助，更多地發(fā)揮市場機(jī)制的作用，使他們創(chuàng) 業(yè)或通過勞動力市場就業(yè)；對信心不足的要把情況進(jìn)行必要的培訓(xùn)，多給予職業(yè) 指導(dǎo)，并不厭其煩地介紹就業(yè)；對年齡大、技能差且無再就業(yè)信心的，恐怕更多 地只能通過計劃安置手段解決其就業(yè)問題；對有工作的低收入者，主要是通過加 強(qiáng)權(quán)益保障工作，提高其就業(yè)質(zhì)量，從而改善其經(jīng)濟(jì)狀況。 具體來說，主要從以下幾個方面著手：1.建立并完善貧困群體就業(yè)保障 隨著下崗向失業(yè)并軌，在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，以長期失業(yè)人員為主體的城 市貧困群體將長

12、期存在。因此，在做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的同時，必須特 別關(guān)注城市貧困群體的就業(yè)問題，建立并逐步完善貧困群體就業(yè)保障機(jī)制，以對 貧困的失業(yè)和長期失業(yè)人員在政策上有所傾斜。要研究針對貧困群體的就業(yè)保障 或就業(yè)援助措施，把這項(xiàng)工作當(dāng)作一項(xiàng)長期工作任務(wù)來抓；要撥出專門資金用于 支持貧困群體職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)援助工作并保證所需資金供給。街道一級是就業(yè)保 障的關(guān)鍵層次，應(yīng)有專門的人員或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作，并針對每一個貧困人員的 不同情況逐-落實(shí)就業(yè)保障措施。為優(yōu)化反貧困資源，防止內(nèi)耗和浪費(fèi)，建設(shè)在城 市街道一級由同一個機(jī)構(gòu)承擔(dān)最低生活保障和失業(yè)保險、就業(yè)援助等就業(yè)保障工 作，并建議在政府機(jī)構(gòu)改革時將最低生活

13、保障職能交由勞動和社會保障部直接承 辦。 2.對城市貧困群體實(shí)行特殊的就業(yè)扶持政策 在國家現(xiàn)行有關(guān)下崗失業(yè)人員就業(yè)扶持政策的基礎(chǔ)上，對家庭貧困的下崗失 業(yè)人員，特別是貧困的長期失業(yè)人員要有更為優(yōu)惠的扶持政策。一是發(fā)放工資性 補(bǔ)助。對企業(yè)招用年齡男50歲以上、女45歲以上、持有城市居民最低生活保障 金領(lǐng)取證的下崗失業(yè)人員、并簽訂半年以上勞動合同、工資標(biāo)準(zhǔn)不低于當(dāng)?shù)刈?低工資標(biāo)準(zhǔn)的，除按國家有關(guān)下崗失業(yè)人員政策發(fā)給社會保險補(bǔ)貼外，再給予用 人單位每月一定的工資性補(bǔ)助，以充分調(diào)動單位雇傭貧困人員的積極性；二是對 再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)上述人員并成功介紹就業(yè)的。除按預(yù)定的標(biāo)準(zhǔn)支付培訓(xùn)費(fèi)用 外，按人頭發(fā)給一

14、定的就業(yè)獎勵金；三是對下崗失業(yè)人員中的貧困人員組織起來 就業(yè)或自謀職業(yè)、從事勞動密集型產(chǎn)業(yè)的，除享受有關(guān)下崗失業(yè)人員的優(yōu)惠扶持 政策外?？杀日丈鲜?項(xiàng)政策，發(fā)給每人每月一定的工資性補(bǔ)助，期限一年。對男 年滿50歲以上、女年滿45歲以上的，可延長發(fā)放期限，直至其能正常經(jīng)營并有贏 利能力為止。 3.對資困群體進(jìn)行免費(fèi)職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹 由于城市貧困群體經(jīng)濟(jì)承受能力極為脆弱，應(yīng)為其提供便捷、免費(fèi)的職業(yè)指 導(dǎo)和職業(yè)介紹服務(wù)，幫助其正確認(rèn)識和評價自己的能力，恰當(dāng)定位再就業(yè)方向， 并不厭其煩地提供職業(yè)介紹。要推廣"就業(yè)服務(wù)承諾制"，對經(jīng)過技能培訓(xùn)、職業(yè) 指導(dǎo)的人員，保證其上崗再就業(yè)。

15、4.強(qiáng)化失業(yè)保險的就業(yè)保障功能 失業(yè)保險在政策取向上從以生活保障為主轉(zhuǎn)為以就業(yè)保障為主，重點(diǎn)做好失 業(yè)人員的職業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)工作；失業(yè)保險金應(yīng)定位為求職或培訓(xùn)期間的生活補(bǔ) 貼；失業(yè)保險機(jī)構(gòu)應(yīng)著重做好培訓(xùn)和再就業(yè)工作，而不僅僅只是發(fā)錢；整合失業(yè) 保險與最低生活保障功能，克服功能趨同現(xiàn)象，形成功能互補(bǔ)。只有這樣，失業(yè) 保險制度才能夠健康發(fā)展。否則，在有了較為健全的社會救助-即最低生活保障 制度之后，失業(yè)保險很可能被人們認(rèn)為是可有可無的制度，甚至有被撤并的可能 。 強(qiáng)化失業(yè)保險就業(yè)保障功能的具體政策建設(shè)；一是待遇給付期限縮短到不超 過6個月，在此期間養(yǎng)老和醫(yī)療保險視同繳費(fèi)。增強(qiáng)失業(yè)人員再就業(yè)緊迫感；

16、二是 待遇給付標(biāo)準(zhǔn)與本人繳費(fèi)工資掛鉤，可考慮為繳費(fèi)工資的50，最少不低于最低 工資的7080（達(dá)到現(xiàn)水平）；三是大部分失業(yè)保險繳費(fèi)應(yīng)當(dāng)用于轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)和 再就業(yè)方面的支出；四是由失業(yè)保險管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)失業(yè)人員的再就業(yè)援助，就業(yè) 援助的目標(biāo)是對每一位失業(yè)人員負(fù)責(zé)到底，直至就業(yè)脫貧；五是逐步將非正規(guī)就 業(yè)的靈活就業(yè)人員納入失業(yè)保險范圍，首先將在正規(guī)部門就業(yè)的非正視就業(yè)人員 覆蓋進(jìn)來。 5.開展多種形式的再就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)援助服務(wù) 首先要通過失業(yè)保險和國家財政提供充足的培訓(xùn)資金；其次要運(yùn)用市場機(jī)制 辦培訓(xùn)，鼓勵民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參與培訓(xùn)，通過招標(biāo)由社會各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)競辦再就業(yè) 培訓(xùn)，并實(shí)行由培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)、介

17、紹就業(yè)一條龍服務(wù)，培訓(xùn)內(nèi)容由受訓(xùn) 者和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)協(xié)商確定，培訓(xùn)后實(shí)現(xiàn)再就業(yè)或自謀職業(yè)的，由政府支付相應(yīng)的費(fèi) 用；至于哪些下崗失業(yè)人員接受培訓(xùn)，則由培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)根據(jù)下崗失 業(yè)人員的接受能力和再就業(yè)潛力等具體狀況進(jìn)行挑選；第三，對文化程度較低、 接受新技術(shù)能力較差、不適合參加正規(guī)就業(yè)培訓(xùn)的，可由失業(yè)保險機(jī)構(gòu)直接聯(lián)系 用人單位進(jìn)行試工，試工人員由用人單位進(jìn)行崗前培訓(xùn)或在崗培訓(xùn)，試工期為3 6個月。在此期間，不簽訂勞動合同，試工人員領(lǐng)取失業(yè)保險金或工資補(bǔ)助。試工 期滿符合錄用條件的，由用人單位正式辦理錄用手續(xù)，被錄用的失業(yè)人員還可繼 續(xù)享受有關(guān)社會保險繳費(fèi)等優(yōu)惠政策；第四，對上述幾種方式都難以

18、理解決再就 業(yè)的長期失業(yè)者，由政府資助、單位或個人經(jīng)辦的就業(yè)安置項(xiàng)目安置失業(yè)人員， 除享受國家規(guī)定的社會保險費(fèi)補(bǔ)貼外，對這些單位發(fā)給本人工資50的工資性補(bǔ) 貼，期限一年；第五，對接近退休年齡或家庭極為貧困、上述措施都難以奏效的 ，由政府購買就業(yè)崗位直接安置。政府購買就業(yè)崗位的工資報酬可控制在一個合 理的限度內(nèi)，標(biāo)準(zhǔn)一定要稍低一些，以免影響失業(yè)人員通過市場機(jī)制自主就業(yè)的積極性。 6.千方百計擴(kuò)大就業(yè)、鼓勵用人 一是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)；二是通過大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)開辟就業(yè)崗位 ；三是扶持中小企業(yè)和鼓勵下崗失業(yè)人民自謀職業(yè)；四是鼓勵非公有制企業(yè)擴(kuò)大 用人，尤其是招用下崗失業(yè)人員。當(dāng)前，針對企業(yè)的各

19、項(xiàng)管理措施很多都是按原 國有企業(yè)的管理模式設(shè)計的，有些已明顯不適應(yīng)以私營和外資企業(yè)為主體的企業(yè) 結(jié)構(gòu)，因此需要進(jìn)一步修訂有關(guān)企業(yè)管理的法律法規(guī)和政策，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 針對社會保險繳費(fèi)過高的問題，要明確國家在社會保險中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，企業(yè)過 高的社會保險激費(fèi)一定要逐步降下來，不能再讓參保企業(yè)背國有企業(yè)歷史欠賬。 對靈活就業(yè)人員實(shí)行低標(biāo)準(zhǔn)的社會保險繳費(fèi)，允許個人繳費(fèi)參保。對招用下崗失 業(yè)人員的，依法享受國家規(guī)定的稅收和社會保險繳費(fèi)優(yōu)惠政策。 7."三管齊下"，強(qiáng)化就業(yè)保護(hù)工作 一是勞動保障行政部門要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，整合監(jiān)察執(zhí)法力量，履行好勞動權(quán) 益保護(hù)職責(zé)。盡管勞動保障行政部門并不能決定自身的人員編制數(shù)量，但通過轉(zhuǎn)變職能在勞動者權(quán)益保障方面還是大有可為的。首先要充分認(rèn)識到依法保護(hù)勞動 者權(quán)益是市場經(jīng)濟(jì)條件下勞動保障行政部門最主要的職能之一；其次，要轉(zhuǎn)變觀 念，變依政策管理為嚴(yán)格依法管理，徹底改變層層轉(zhuǎn)發(fā)文件、各自為政制訂政策 的無用功做法，所有勞動保障行政部門都必須嚴(yán)格依法