第六章公共事業(yè)管理部門戰(zhàn)略管理

1、 第六章 公共事業(yè)管理部門戰(zhàn)略管理現(xiàn)代公共事業(yè)管理與傳統(tǒng)的事業(yè)管理或傳統(tǒng)的政府社會(huì)事務(wù)管理的一個(gè)最顯著的不同，就是由于日益復(fù)雜環(huán)境和公眾多元的需求，公共事業(yè)管理部門與外界環(huán)境的互動(dòng)問(wèn)題成為影響公共事業(yè)管理的主要因素之一，因而戰(zhàn)略管理在公共事業(yè)管理領(lǐng)域內(nèi)占有日益重要的地位。就公共事業(yè)管理部門而言，戰(zhàn)略是其發(fā)展總目標(biāo)的表現(xiàn)形式，它通過(guò)對(duì)帶有長(zhǎng)期性、全局性和根本性的謀劃與對(duì)策研究，決定著該部門在一定時(shí)期內(nèi)管理的方向和所要達(dá)到的目標(biāo)，涉及到組織政策的制定、組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整、資源的配置等。公共事業(yè)管理部門的戰(zhàn)略管理，涉及到公共事業(yè)管理組織的計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制等各項(xiàng)職能，是一項(xiàng)重要的管理技術(shù)或工具。公共

2、事業(yè)管理部門的戰(zhàn)略管理主要發(fā)生于較高級(jí)別的公共事業(yè)管理層，或者說(shuō)是主要由公共事業(yè)管理的高層所進(jìn)行和完成的一個(gè)公共事業(yè)管理的一個(gè)特定的管理過(guò)程。 第一節(jié) 公共事業(yè)管理部門戰(zhàn)略管理的價(jià)值和特點(diǎn) 在當(dāng)代，面對(duì)日益復(fù)雜、動(dòng)蕩和多元的公共事業(yè)管理環(huán)境，為了取得最好的管理結(jié)果，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，非公共部門中戰(zhàn)略管理技術(shù)由于自身的特點(diǎn)，受到包括公共事業(yè)管理機(jī)構(gòu)在內(nèi)的整個(gè)公共管理部門的重視并進(jìn)入了公共管理領(lǐng)域。這一管理技術(shù)在公共事業(yè)管理領(lǐng)域中具有其重要的價(jià)值，同時(shí)也具有了作為公共事業(yè)管理戰(zhàn)略管理的特點(diǎn)。 一、戰(zhàn)略管理概述 戰(zhàn)略一詞源于軍事領(lǐng)域，而戰(zhàn)略管理作為一項(xiàng)技術(shù)，則在私營(yíng)部門中得到廣泛應(yīng)用并日益成熟，具有了極

3、為鮮明的特點(diǎn)。 1、戰(zhàn)略與戰(zhàn)略管理的基本內(nèi)涵戰(zhàn)略最早是一個(gè)軍事術(shù)語(yǔ)，意指通過(guò)一定的謀劃去實(shí)現(xiàn)或贏得戰(zhàn)爭(zhēng)勝利的目標(biāo)。與戰(zhàn)略相關(guān)另一個(gè)術(shù)語(yǔ)戰(zhàn)術(shù)或策略，它也具有通過(guò)制定一定的對(duì)策去贏得戰(zhàn)爭(zhēng)勝利的含義，但兩者有層次上的區(qū)別。一般來(lái)說(shuō)，戰(zhàn)略相對(duì)的是整個(gè)戰(zhàn)爭(zhēng)，是針對(duì)整體的、總的目標(biāo)，而戰(zhàn)術(shù)相對(duì)的則是一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)的局部或一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)中的某一戰(zhàn)役，是針對(duì)較低層次的目標(biāo)。戰(zhàn)略這一概念產(chǎn)生后，相當(dāng)程度上作為一種管理程序或技術(shù)，逐步在私營(yíng)部門即企業(yè)中得到廣泛的應(yīng)用，尤其是在第二次世界大戰(zhàn)后，隨著環(huán)境的復(fù)雜和競(jìng)爭(zhēng)的激烈，企業(yè)通過(guò)制定相關(guān)的戰(zhàn)略并進(jìn)行戰(zhàn)略管理，注重長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和周邊環(huán)境，而不只是顧及眼前的內(nèi)部問(wèn)題，取得了滿意的效益

4、。因此，所謂戰(zhàn)略，是指帶有全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性和根本性的重大謀劃與對(duì)策研究，它反映了組織在一個(gè)較長(zhǎng)所要達(dá)到的主要目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的主要措施、部署、步驟和設(shè)想，并著眼于組織長(zhǎng)期目標(biāo)和宗旨的實(shí)現(xiàn)。戰(zhàn)略管理，從管理過(guò)程的角度看，它是一個(gè)以戰(zhàn)略計(jì)劃的制定為起點(diǎn)，包括了計(jì)劃的執(zhí)行、追蹤與控制等環(huán)節(jié)的完整的管理過(guò)程。而從決策的角度看，它可以被視為一種戰(zhàn)略決策的制定及其執(zhí)行，包含四個(gè)方面的內(nèi)容，即對(duì)組織未來(lái)發(fā)展產(chǎn)生沖擊的內(nèi)、外環(huán)境進(jìn)行分析的活動(dòng)、將整體組織與對(duì)其發(fā)性沖擊的議題進(jìn)行分析的活動(dòng)，關(guān)注組織目標(biāo)以及發(fā)展方向的戰(zhàn)略選擇、促進(jìn)戰(zhàn)略的有效執(zhí)行。所以，所謂戰(zhàn)略管理，是管理者有意識(shí)的政策選擇、發(fā)展能力、解釋環(huán)境，

5、以集中組織的努力，達(dá)成目標(biāo)的行為，或者說(shuō)，戰(zhàn)略管理是制定、實(shí)施和評(píng)價(jià)組織能夠達(dá)到目標(biāo)的藝術(shù)或技術(shù)。2、戰(zhàn)略管理與戰(zhàn)略規(guī)劃的關(guān)系在認(rèn)識(shí)戰(zhàn)略管理基本內(nèi)涵時(shí)，必須注意戰(zhàn)略管理與戰(zhàn)略規(guī)劃的區(qū)別與聯(lián)系。戰(zhàn)略規(guī)劃，是指從戰(zhàn)略的高度對(duì)完成組織目標(biāo)或任務(wù)進(jìn)行的計(jì)劃，但并不涉及計(jì)劃的執(zhí)行和評(píng)估問(wèn)題。從歷史發(fā)展來(lái)看，戰(zhàn)略規(guī)劃是戰(zhàn)略應(yīng)用于私營(yíng)部門的最初形式，流行于20世紀(jì)6070年 參閱張成福、黨秀云著：公共管理學(xué)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年11月版，第75頁(yè) 代，主要有兩種表現(xiàn)形式，即企業(yè)戰(zhàn)略計(jì)劃和公司戰(zhàn)略計(jì)劃。 企業(yè)戰(zhàn)略計(jì)劃主要包括確立企業(yè)任務(wù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)和確立目標(biāo)三個(gè)內(nèi)容。明確企業(yè)任務(wù)包括對(duì)現(xiàn)行與預(yù)期的企業(yè)前

6、景、產(chǎn)品、市場(chǎng)以及數(shù)年時(shí)間內(nèi)的預(yù)測(cè)做出明確的規(guī)定，它涉及了對(duì)組織所從事的業(yè)務(wù)內(nèi)容的認(rèn)定。環(huán)境監(jiān)測(cè)包括級(jí)組織內(nèi)外部的優(yōu)勢(shì)、薄弱環(huán)節(jié)、機(jī)會(huì)和威脅等進(jìn)行評(píng)價(jià)。確立目標(biāo)是任務(wù)和環(huán)境監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)之上的更加具體的指向，較高層次的戰(zhàn)略要素在較低層次上轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)。公司戰(zhàn)略計(jì)劃作為一項(xiàng)管理技術(shù)或管理過(guò)程來(lái)說(shuō)，與企業(yè)戰(zhàn)略管理有大致相同的內(nèi)容和步驟，但是，公司戰(zhàn)略計(jì)劃比企業(yè)戰(zhàn)略計(jì)劃更關(guān)心組織的高層，更關(guān)心企業(yè)各部門之間的責(zé)任分配，而且，十分重視并要求公司的主要管理人員如首席行政官能夠提出一個(gè)相當(dāng)持久的公司遠(yuǎn)景規(guī)劃。相比較之下，在取向和步驟基本一致的前提下，公司戰(zhàn)略計(jì)劃比企業(yè)戰(zhàn)略計(jì)劃在具體細(xì)節(jié)上要更為周密得多，也成熟得多

7、。但從管理過(guò)程來(lái)看，戰(zhàn)略規(guī)劃畢竟只側(cè)重于規(guī)劃，而對(duì)如何保證所制定的戰(zhàn)略規(guī)劃的落實(shí)注意不多，因而在80年代以后，隨著對(duì)戰(zhàn)略極其運(yùn)行規(guī)律的認(rèn)識(shí)的深化，人們對(duì)戰(zhàn)略的運(yùn)用不再停留于僅僅進(jìn)行規(guī)劃，還注意了根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃的要求對(duì)整個(gè)戰(zhàn)略規(guī)劃的執(zhí)行、控制和評(píng)估，也就是說(shuō)，是將戰(zhàn)略觀念貫穿于組織的所有部分，以及管理的全過(guò)程，使戰(zhàn)略的運(yùn)行構(gòu)成了一個(gè)完整的管理過(guò)程，形成了戰(zhàn)略管理。這樣，在管理領(lǐng)域內(nèi)，戰(zhàn)略管理代替了戰(zhàn)略規(guī)劃，戰(zhàn)略規(guī)劃成為了戰(zhàn)略管理的一個(gè)組成部分，它與執(zhí)行、評(píng)估合一起，構(gòu)成了一個(gè)完整的戰(zhàn)略管理過(guò)程。 3、戰(zhàn)略管理的基本特征 現(xiàn)代戰(zhàn)略管理具有如下的特征： 第一、戰(zhàn)略管理具有強(qiáng)烈的未來(lái)導(dǎo)向性。應(yīng)該說(shuō)，組織

8、的計(jì)劃都是根據(jù)組織的目標(biāo)所確定今后要實(shí)現(xiàn)或完成的任務(wù)，因而在管理領(lǐng)域內(nèi)，任何組織的計(jì)劃都具有未來(lái)性。但是相比較而言，戰(zhàn)略管理的這種未來(lái)導(dǎo)向性顯然更為強(qiáng)烈。因?yàn)?，?zhàn)略管理的出發(fā)點(diǎn)就是根據(jù)外部環(huán)境的變化來(lái)為組織確定未來(lái)的發(fā)展，規(guī)劃藍(lán)圖，而且是通過(guò)戰(zhàn)略管理，將這一指向未來(lái)的戰(zhàn)略理念貫穿于組織的所有人員和機(jī)構(gòu)，使之理解組織的環(huán)境、要求和目標(biāo)，并將這一戰(zhàn)略理念落實(shí)于整個(gè)運(yùn)行中，從而在組織的現(xiàn)在與未來(lái)的之間架起了橋梁。 第二、戰(zhàn)略管理具有長(zhǎng)期性、全局性和根本性。如上所述，就戰(zhàn)略本身來(lái)說(shuō)，它是指帶有全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性和根本性的重大謀劃，它著眼的是組織長(zhǎng)期的目標(biāo)和宗旨的實(shí)現(xiàn)。因此，整個(gè)戰(zhàn)略管理涉及的是組織發(fā)展的總

9、的格局和問(wèn)題，關(guān)注的是組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和利益。第三、戰(zhàn)略管理外向性，是外部環(huán)境的管理。所謂外向性，是指戰(zhàn)略管理是在面對(duì)復(fù)雜多變的環(huán)境時(shí)，通過(guò)制定戰(zhàn)略，利用外部機(jī)會(huì)和化解或回避外部威脅，從而促進(jìn)組織成長(zhǎng)的發(fā)展。相當(dāng)程度上，戰(zhàn)略管理就是一個(gè)組織面對(duì)組織外部世界，尋求成長(zhǎng)和發(fā)展機(jī)會(huì)及識(shí)別威脅的過(guò)程，是外部環(huán)境的管理。由于組織外部的機(jī)會(huì)和威脅往往是組織控制之外的，因而在一個(gè)既定的外部環(huán)境，即由政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、人口、技術(shù)、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)等因素構(gòu)成的系統(tǒng)中，組織所能做也是必須做的就是識(shí)別、監(jiān)視和評(píng)估外部機(jī)會(huì)與威脅，從而制定出更為切實(shí)的發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)組織的發(fā)展，完成組織目的。 第四、戰(zhàn)略管理是一個(gè)由外向內(nèi)的

10、實(shí)施過(guò)程。戰(zhàn)略管理是從注重外部環(huán)境，尋求機(jī)會(huì)與回避威脅開(kāi)始的，通過(guò)環(huán)境評(píng)估，確定戰(zhàn)略規(guī)劃，然后將這一戰(zhàn)略目標(biāo)貫穿于整個(gè)組織的結(jié)構(gòu)調(diào)整、人員安排和資源配置，進(jìn)行整個(gè)組織管理運(yùn)行的。從組織過(guò)程來(lái)看，這是一個(gè)從外在環(huán)境的觀點(diǎn)來(lái)看組織問(wèn)題，而不是從自己組織內(nèi)部的需求去解釋外在問(wèn)題。因此，戰(zhàn)略管理在相當(dāng)程度上是在由外向內(nèi)的管理哲學(xué)理念指導(dǎo)下發(fā)生的管理過(guò)程。第五、戰(zhàn)略管理是理性分析與直覺(jué)的結(jié)合。一般來(lái)說(shuō)，促成管理決策形成的人的思維因素主要是在兩種，即理性思維和直覺(jué)思維。在前者的推動(dòng)下，決策是一個(gè)理性過(guò)程，它包括一些步驟、對(duì)戰(zhàn)略管理基本特征的分析得到了張成福、黨秀云著公共管理學(xué)（中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年

11、11月版）第7677頁(yè)的相關(guān)論述的啟發(fā)，特說(shuō)明。具體分析反映的是本書作者的觀點(diǎn)。而在后者的推動(dòng)下，決策主要是一種創(chuàng)造性活動(dòng)過(guò)程，更多的表現(xiàn)為一種藝術(shù)。從決策的角度看，戰(zhàn)略管理是在對(duì)組織外部和內(nèi)部多種因素定性和定量分析的基礎(chǔ)上，作出決策的過(guò)程，相當(dāng)程度上它是一種重大決策的客觀、邏輯的方法。然而，戰(zhàn)略管理決策的制定又不僅僅由靠理性分析，因?yàn)閼?zhàn)略管理是面向未來(lái)的，是首先關(guān)注復(fù)雜多變的外部環(huán)境的，而未來(lái)是不定的，外部環(huán)境也是處于發(fā)展變化中的，因而不可能僅憑精確、明晰的邏輯分析就能制定出戰(zhàn)略規(guī)劃，經(jīng)驗(yàn)、感覺(jué)和直覺(jué)也在決策中取著極為重要的作用。 二、公共事業(yè)管理部門戰(zhàn)略管理的價(jià)值和特點(diǎn) 戰(zhàn)略管理作為一項(xiàng)管

12、理工具在公共事業(yè)管理領(lǐng)域內(nèi)的運(yùn)用具有重要的價(jià)值，但公共事業(yè)管理對(duì)這一管理技術(shù)的運(yùn)用有其特定的要求。這一要求在相當(dāng)程度上構(gòu)成了公共事業(yè)管理部門戰(zhàn)略管理的特點(diǎn)。 1、公共事業(yè)管理部門戰(zhàn)略管理的價(jià)值戰(zhàn)略管理作為一項(xiàng)管理工具是在20世紀(jì)80年代后，由于環(huán)境的變化、政府社會(huì)管理角色的改變、以及公眾需求的變化所引起的公共利益的要求特定背景下，受到公共管理部門的重視并逐步進(jìn)入包括公共事業(yè)管理在內(nèi)的整個(gè)公共管理領(lǐng)域的。具體言之，這一管理工具的使用對(duì)整個(gè)公共事業(yè)管理部門來(lái)說(shuō)，具有以下的價(jià)值：第一、使公共事業(yè)管理部門對(duì)公共事業(yè)的管理能適應(yīng)越來(lái)越復(fù)雜的環(huán)境的變化。本書第二章已指出，公共事業(yè)管理受到由政治、經(jīng)濟(jì)、文化

13、、生態(tài)等因素所構(gòu)成的公共事業(yè)管理環(huán)境的影響，而在現(xiàn)代社會(huì)，不僅政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、文化和社會(huì)都發(fā)生了巨大的變化，而且各個(gè)因素間的相互作用也更為頻繁和復(fù)雜，從而使公共事業(yè)管理面臨的環(huán)境更加動(dòng)態(tài)化和不確定，對(duì)公共事業(yè)管理提出了新的要求。從管理的角度看，從各方面降低或減少環(huán)境的不確定性是完成組織目標(biāo)的一個(gè)基本要求。在相對(duì)平衡的環(huán)境中，環(huán)境變化的不大使管理更多地體現(xiàn)為一種日常管理，即不必太多的關(guān)注環(huán)境，只要考慮組織內(nèi)部的條件和要求，通過(guò)制定具體的政策、規(guī)章、條例等，按部就班地實(shí)施日常管理就能完成管理任務(wù)。但在更為動(dòng)態(tài)化和不確定的環(huán)境中，這種注重內(nèi)部的以處理日常事務(wù)為形式的管理難以達(dá)成管理的目標(biāo)，管理部門

14、必須具備一個(gè)更有適應(yīng)性的反應(yīng)系統(tǒng)，通過(guò)相應(yīng)的管理工具對(duì)予以應(yīng)對(duì)。顯然，戰(zhàn)略管理的基本特性能使公共事業(yè)管理部門與其環(huán)境之間有一個(gè)良好的適應(yīng)，能從環(huán)境的要求制定出合理的規(guī)劃，發(fā)揮出組織的最大能力，同時(shí)通過(guò)組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)與工作程序根據(jù)戰(zhàn)略的整合，隨著戰(zhàn)略的實(shí)施發(fā)展出新的符合未來(lái)挑戰(zhàn)的能力。 第二、能促進(jìn)政府公共事業(yè)管理改革的深入。同樣，我們?cè)谇懊娴挠嘘P(guān)章節(jié)中已指出，自20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著人們對(duì)政府與社會(huì)關(guān)系的重新認(rèn)識(shí)，拋棄傳統(tǒng)的“大政府”即政府在社會(huì)管理中對(duì)公眾的生、老、病、死都直接負(fù)責(zé)管理而對(duì)“小政府”價(jià)值的追求，政府社會(huì)管理改革職能進(jìn)行了重新定位并深入進(jìn)行了政府職能輸出方式的改革，相應(yīng)的也明

15、確了公共事業(yè)管理的不同層次的管理內(nèi)容及其方式。因此，對(duì)更主要的承擔(dān)宏觀公共事業(yè)管理事務(wù)的政府部門來(lái)說(shuō)，戰(zhàn)略管理作為一種新的管理工具，對(duì)政府提出公共事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的、全局的發(fā)展規(guī)劃，具有重要的作用。 第三、使政府更好地維護(hù)和代表公共利益?，F(xiàn)代公共事業(yè)管理社會(huì)環(huán)境的更加動(dòng)態(tài)化和復(fù)雜化，其中一個(gè)重要的構(gòu)成因素就是公眾公共需求在總體上的增長(zhǎng)與質(zhì)量和規(guī)格上的多元化要求。政府進(jìn)行公共事業(yè)管理的基本目標(biāo)，是在公共事業(yè)領(lǐng)域代表和維護(hù)公共利益，而社會(huì)的公共利益是由若干區(qū)域內(nèi)或若干社會(huì)階層和團(tuán)體的在基本方面具有共同性的利益構(gòu)成的，這就決定了在整個(gè)公共利益的構(gòu)成中，存在不同區(qū)域和團(tuán)體的局部性的或質(zhì)量要求不同的共同利益。顯

16、然，在現(xiàn)代社會(huì)中，政府對(duì)公共利益的維護(hù)和代表，就存在著必須處理的總體利益與局部利益、長(zhǎng)期利益與當(dāng)前利益的關(guān)系，這也就要求政府在進(jìn)行公共事業(yè)管理中，必須要有相應(yīng)的系統(tǒng)觀念、整體觀念和長(zhǎng)期觀念，從而能從戰(zhàn)略的高度構(gòu)建國(guó)家或地區(qū)的公共事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，以更好地維護(hù)和代表公共利益?？梢哉f(shuō)，正是戰(zhàn)略管理的引入，使政府能通過(guò)這一管理工具的使用，在公共事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)最大限度地接近維護(hù)和代表公眾利益的基本目標(biāo)。 2、公共事業(yè)管理部門戰(zhàn)略管理的特點(diǎn) 戰(zhàn)略管理是作為一項(xiàng)管理技術(shù)或管理工具進(jìn)入公共事業(yè)管理部門的，公共事業(yè)管理部門的戰(zhàn)略管理與私營(yíng)部門的戰(zhàn)略管理在程序上或步驟上的基本相同，使得公共事業(yè)管理部門的戰(zhàn)略管理也具有戰(zhàn)

17、略管理的一般特征，即上述的強(qiáng)烈的導(dǎo)向性、長(zhǎng)期性和全局性、外向性、從外向內(nèi)的運(yùn)作及理性與直覺(jué)的結(jié)合等。但是，公共事業(yè)管理部門畢竟是與私營(yíng)部門在基本的組織目標(biāo)上完全不同的兩種組織，因而在運(yùn)用戰(zhàn)略管理過(guò)程中也有其特定的要求，即在整個(gè)管理過(guò)程中體現(xiàn)出公共性。 總體上看，公共事業(yè)管理部門在運(yùn)用戰(zhàn)略管理時(shí)，會(huì)受到一些私營(yíng)部門不必考慮或不必直接考慮的因素的影響和制約。這些因素主要是憲法的規(guī)定、立法和司法的規(guī)定、政府法規(guī)、管轄權(quán)限、稀缺資源、政治氣候等，因而國(guó)外學(xué)者認(rèn)為在公共部門，“戰(zhàn)略計(jì)劃是在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)，為確定政府行為性質(zhì)和方向的基本決策所進(jìn)行的專業(yè)性努力” 。因此，公共事業(yè)管理部門在運(yùn)用戰(zhàn)略管理時(shí)，

18、必須注意以下幾點(diǎn)： 第一、在開(kāi)始制定戰(zhàn)略計(jì)劃的過(guò)程中必須取得一致意見(jiàn)。這里的“取得一致意見(jiàn)”，主要是指公共事業(yè)管理部門在形成戰(zhàn)略規(guī)劃時(shí)，由于規(guī)劃涉及到公共利益，因而必須最大限度地注意公眾的要求，力求使規(guī)劃能得到公眾的普遍認(rèn)同。 第二、考慮公共事業(yè)管理部門的權(quán)限，或是關(guān)于公共組織立法的具體規(guī)定。這是公共事業(yè)管理與私營(yíng)部門在進(jìn)行戰(zhàn)略管理時(shí)的一個(gè)重要區(qū)別。一般來(lái)說(shuō)，私營(yíng)部門的授權(quán)沒(méi)有限定，如一個(gè)石油領(lǐng)域里的企業(yè)，其業(yè)務(wù)逐步拓展到鋼鐵、化工、電子等，是很正常的。但在公共事業(yè)管理中卻不能如此。因?yàn)楣彩聵I(yè)管理部門所擁有的權(quán)限是法律所賦予的，這就決定了它的管理和服務(wù)范圍。而在制定戰(zhàn)略時(shí)，權(quán)限是最重要的。公

19、共事業(yè)管理部門只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，根據(jù)法律的授權(quán)進(jìn)行戰(zhàn)略決策。 第三、努力追求組織任務(wù)的明確性。由于公共事業(yè)管理部門管理對(duì)象是公共事業(yè)，目標(biāo)是增進(jìn)公共利益，但在現(xiàn)實(shí)中，公共利益通常是一個(gè)較為抽象的概念，因而公共事業(yè)管理部門要明確的決定自己去干什么尤其是達(dá)到一個(gè)什么樣的指標(biāo)是增進(jìn)了公共利益較為困難的。加之在現(xiàn)實(shí)中，一些公共事業(yè)管理部門基于這種困難性，“目標(biāo)不明確常常是有意而為之，因?yàn)殡m然不明確的目標(biāo)不能達(dá)到，但誰(shuí)也不能說(shuō)沒(méi)有達(dá)到目標(biāo)” 。因此，較之私營(yíng)部門的戰(zhàn)略管理，公共事業(yè)管理部門必須更加注意對(duì)任務(wù)和目標(biāo)加以說(shuō)明和分析，并將戰(zhàn)略任務(wù)和目標(biāo)分解到較低的層次。 第四、注意戰(zhàn)略績(jī)效評(píng)估中的社會(huì)效

20、益指標(biāo)。戰(zhàn)略績(jī)效的評(píng)估無(wú)論是在私營(yíng)部門還是公共事業(yè)管理部門都是戰(zhàn)略管理中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，但兩者的戰(zhàn)略績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系不完全相同。對(duì)公共事業(yè)管理部門來(lái)說(shuō)，由于其組織的基本目標(biāo)和法律的規(guī)定，因而在考慮戰(zhàn)略是否與外部環(huán)境相一致時(shí)，首先必須注意公共需求的滿足，也就是對(duì)公共利益的維護(hù)和促進(jìn)。 總之，公共事業(yè)管理的戰(zhàn)略管理在技術(shù)程序或步驟上與私營(yíng)部門是基本相同的，因而公共事業(yè)管理中戰(zhàn)略管理也具有戰(zhàn)略管理的一般特性，但由于公共事業(yè)管理部門的基本性質(zhì)，決定了公共事業(yè)管理在運(yùn)用戰(zhàn)略管理這一工具時(shí)，有自己公共性的特點(diǎn)，即必須從公共利益出發(fā)對(duì)戰(zhàn)略管理的程序或步驟提出特定的規(guī)定和要求。 第二節(jié) 公共事業(yè)管理部門戰(zhàn)略管

21、理過(guò)程和原則 從管理過(guò)程來(lái)看，公共事業(yè)管理部門的戰(zhàn)略管理與私營(yíng)部門一樣，通常表現(xiàn)為一個(gè)客觀的、 參見(jiàn)歐文 休斯著，彭和平等譯：公共管理導(dǎo)論，中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年9月版，第181頁(yè)。同上書，第183頁(yè)。邏輯和系統(tǒng)的過(guò)程或步驟。雖然這一過(guò)程在一定程度上表現(xiàn)為一種管理藝術(shù)，但它是有規(guī)律可循的，進(jìn)而也是有基本的原則可依的。 一、公共事業(yè)管理部門戰(zhàn)略管理過(guò)程 目前，人們?cè)诶碚撋蠈?duì)戰(zhàn)略管理的過(guò)程的劃分是不一致的，如在對(duì)公共部門戰(zhàn)略管理過(guò)程的劃分上，管理學(xué)者布萊森設(shè)計(jì)了一個(gè)模式，將公共部門的戰(zhàn)略管理分為開(kāi)始制定戰(zhàn)略計(jì)劃過(guò)程并取得一致意見(jiàn)、明確組織權(quán)限、闡明組織任務(wù)和價(jià)值、對(duì)外界環(huán)境進(jìn)行評(píng)價(jià)、對(duì)企業(yè)內(nèi)

22、狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)、確定組織面對(duì)的戰(zhàn)略性問(wèn)題、制定戰(zhàn)略處理問(wèn)題、制定有效的未來(lái)的組織藍(lán)圖八個(gè)步驟；而美國(guó)學(xué)者奧斯本和蓋伯勒在進(jìn)一步將公共部門戰(zhàn)略管理的步驟分為內(nèi)外形勢(shì)分析、判斷鑒定組織面對(duì)的要害問(wèn)題、確定組織的基本任務(wù)、整合組織的基本目標(biāo)、繪制藍(lán)圖成功的景象、制定實(shí)現(xiàn)這個(gè)藍(lán)圖和目標(biāo)的戰(zhàn)略、排列戰(zhàn)略時(shí)間表、測(cè)量評(píng)價(jià)最終結(jié)果九個(gè)步驟。這里，我們將公共事業(yè)管理部門的戰(zhàn)略管理分為環(huán)境分析、戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略實(shí)施和戰(zhàn)略評(píng)估四個(gè)主要環(huán)節(jié)進(jìn)行分析： 1、環(huán)境分析 對(duì)所處的環(huán)境進(jìn)行分析，這是公共事業(yè)管理部門戰(zhàn)略管理的第一步。正如我們?cè)诒緯诙乱殃U述的，公共事業(yè)管理環(huán)境是一個(gè)由多種交互作用的因素構(gòu)成的系統(tǒng)，包括生態(tài)的、

23、文化的、政治的、經(jīng)濟(jì)的等方面。這些環(huán)境因素根據(jù)對(duì)公共事業(yè)管理部門決策的影響程度，實(shí)際上又可以分為一般環(huán)境和具體環(huán)境。一般環(huán)境指作為整個(gè)公共事業(yè)管理部門決策背景的環(huán)境因素，如社會(huì)文化心理、公共管理文化觀等；而具體環(huán)境則指對(duì)公共事業(yè)管理部門的決策、管理發(fā)生直接影響的因素，包括組織內(nèi)部的環(huán)境。 環(huán)境分析的基本任務(wù)是運(yùn)用系統(tǒng)思考和特定的分析模式或工具，分析影響組織的外部系統(tǒng)以及組織在這一特定外部系統(tǒng)背景下的優(yōu)勢(shì)與不足，了解外部的機(jī)會(huì)和威脅，從而奠定戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎(chǔ)。這一依靠特定工具所進(jìn)行的環(huán)境分析通常被稱為SWOT分析，我們將在本章第三節(jié)中進(jìn)行具體介紹。 2、戰(zhàn)略規(guī)劃 戰(zhàn)略規(guī)劃是在環(huán)境分析的基礎(chǔ)上形成戰(zhàn)

24、略的過(guò)程，也是將戰(zhàn)略意圖轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略決策的過(guò)程。從戰(zhàn)略管理的角度看，公共事業(yè)管理部門的戰(zhàn)略規(guī)劃主要有以下幾個(gè)方面的活動(dòng)： （1）確認(rèn)重要的環(huán)境變化及趨勢(shì)的議題。 （2）提出問(wèn)題和確認(rèn)目標(biāo)、任務(wù)。主要內(nèi)容是明確本身是什么組織并且組織將如何發(fā)展？組織的服務(wù)對(duì)象是什么？服務(wù)對(duì)象需要什么？我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)入什么樣的領(lǐng)域進(jìn)行服務(wù)？等等。 （3）決定組織在一定時(shí)期內(nèi)所注重或強(qiáng)調(diào)的主要價(jià)值。 （4）通過(guò)戰(zhàn)略分析，選擇組織應(yīng)當(dāng)進(jìn)入的領(lǐng)域，并設(shè)定基本的明確的策略方向。 （5）通過(guò)戰(zhàn)略選擇，確定組織應(yīng)當(dāng)采取的戰(zhàn)略類型。 （6）設(shè)定執(zhí)行所選擇的戰(zhàn)略的行動(dòng)方案，即將戰(zhàn)略選擇的結(jié)果進(jìn)一步體現(xiàn)在公共服務(wù)的品種規(guī)格、功能戰(zhàn)略和資源

25、分配等方面。 3、戰(zhàn)略實(shí)施所謂戰(zhàn)略實(shí)施，是通過(guò)建立和發(fā)展行動(dòng)的能力和機(jī)制，將戰(zhàn)略規(guī)劃轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)績(jī)效的過(guò)程。戰(zhàn)略實(shí)施是戰(zhàn)略規(guī)劃的延伸，兩者之間有密切的關(guān)系，且都涉及到公共事業(yè)管理的一些基本職能，參閱歐文 休斯著，彭和平等譯：公共管理導(dǎo)論，中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年9月版，第182183頁(yè)。參閱（美）奧斯本、蓋布勒著、周敦仁等譯：改革政府企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門，上海譯文出版社1994年版，第216頁(yè)。這里對(duì)公共部門戰(zhàn)略管理四個(gè)環(huán)節(jié)的論述，參閱并借鑒了張成福、黨秀云著公共管理學(xué)（中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年11月版）第7880頁(yè)中的相關(guān)分析，特此說(shuō)明并致謝。但兩者不僅涉及的職能各有偏重，而且有

26、根本的不同。一般來(lái)說(shuō)，戰(zhàn)略規(guī)劃是一個(gè)思維過(guò)程，是在行動(dòng)之間部署力量，整個(gè)規(guī)劃重在目的有效性，且在戰(zhàn)略規(guī)劃制定的過(guò)程中需要協(xié)調(diào)的是少數(shù)人，涉及了計(jì)劃、雖然涉及到了計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)等，但偏重在計(jì)劃職能；而戰(zhàn)略實(shí)施是行動(dòng)過(guò)程；是在行動(dòng)中管理和運(yùn)用力量，整個(gè)行動(dòng)實(shí)施關(guān)注效率，且在戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中需要更廣泛的行動(dòng)者之間的協(xié)調(diào)，總體上偏重于組織和協(xié)調(diào)職能的發(fā)揮。 戰(zhàn)略實(shí)施的首要問(wèn)題是組織保證。組織是手段，是實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃的手段，“戰(zhàn)略決定結(jié)構(gòu)”是戰(zhàn)略實(shí)施階段所必須依據(jù)的原則，不同的戰(zhàn)略要求不同的組織結(jié)構(gòu)與之相適應(yīng)。當(dāng)然，戰(zhàn)略實(shí)施階段的內(nèi)容是很豐富的，一般來(lái)說(shuō)，戰(zhàn)略涉及的問(wèn)題和環(huán)境很多，包括組織在內(nèi)，主要有以下

27、幾個(gè)方面的活動(dòng)： （1）確定實(shí)際目標(biāo)與實(shí)施的具體指標(biāo)。 （2）進(jìn)行功能戰(zhàn)略的選擇。所謂功能戰(zhàn)略，就是針對(duì)所確定的總體戰(zhàn)略中的關(guān)鍵因素，強(qiáng)化組織提供公共產(chǎn)品和服務(wù)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。 （3）進(jìn)行有效的資源配置。 （4）根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃的要求，建立有效的組織結(jié)構(gòu)，使組織結(jié)構(gòu)與戰(zhàn)略相匹配。 （5）建立和發(fā)展有效的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制。 （6）促進(jìn)變革，克服變革的阻力。 （7）通過(guò)政府及社會(huì)營(yíng)銷，促進(jìn)戰(zhàn)略實(shí)施。 4、戰(zhàn)略評(píng)估公共事業(yè)管理部門的戰(zhàn)略管理，是公共事業(yè)管理部門為應(yīng)付其外部及內(nèi)部環(huán)境的急劇變化而產(chǎn)生的。實(shí)際上，環(huán)境的快速而劇烈的變化是貫穿于整個(gè)戰(zhàn)略管理過(guò)程中的，即不但在戰(zhàn)略規(guī)劃制定過(guò)程中，也在戰(zhàn)略規(guī)劃的實(shí)施過(guò)

28、程中。正如一般的計(jì)劃執(zhí)行必須要有必要的反饋控制一樣，戰(zhàn)略管理過(guò)程也需要建立一種反饋機(jī)制，這就要依靠戰(zhàn)略評(píng)估。因此，所謂戰(zhàn)略評(píng)估，就是對(duì)戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)行監(jiān)控，并對(duì)戰(zhàn)略實(shí)施的績(jī)效進(jìn)行系統(tǒng)的評(píng)估的過(guò)程。從戰(zhàn)略管理的整體來(lái)看，戰(zhàn)略評(píng)估主要是建立一種反饋機(jī)制，是整個(gè)戰(zhàn)略管理的一個(gè)重要組成部分和環(huán)節(jié)。戰(zhàn)略評(píng)估主要包括以下活動(dòng)： （1）檢查戰(zhàn)略基礎(chǔ)。為了把握戰(zhàn)略基礎(chǔ)的狀況，可以通過(guò)這樣一些關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行了解：優(yōu)勢(shì)是否是優(yōu)勢(shì)，優(yōu)勢(shì)是否等到加強(qiáng)？?jī)?nèi)部弱點(diǎn)是否還是弱點(diǎn)，在實(shí)施過(guò)程中又出現(xiàn)了哪些新的弱點(diǎn)？?jī)?nèi)部機(jī)會(huì)是否變化，是否有新的機(jī)會(huì)？外部威脅是否存在，是否有新的威脅等。總之，就是要通過(guò)弄清上述關(guān)鍵性問(wèn)題，以了解構(gòu)成現(xiàn)

29、行戰(zhàn)略的機(jī)會(huì)與威脅、優(yōu)勢(shì)與弱點(diǎn)等是否發(fā)性了變化，發(fā)生了什么變化，以及發(fā)生這種變化的原因，從而為進(jìn)行戰(zhàn)略的適時(shí)調(diào)整奠定基礎(chǔ)。 （2）衡量戰(zhàn)略績(jī)效。就是將戰(zhàn)略規(guī)劃中的目標(biāo)與實(shí)際結(jié)果進(jìn)行比較，找出實(shí)施戰(zhàn)略規(guī)劃過(guò)程中已取得的成績(jī)。通常，科學(xué)地衡量戰(zhàn)略績(jī)效，有賴于確立明確的并盡可能量化的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。同時(shí)，戰(zhàn)略績(jī)效衡量還要通過(guò)對(duì)成績(jī)的評(píng)估，進(jìn)一步深入并回答這樣一些重要的問(wèn)題：組織的結(jié)構(gòu)是否與戰(zhàn)略的要求相一致？戰(zhàn)略是否與外部環(huán)境要求相一致？戰(zhàn)略規(guī)劃的制定及實(shí)施是否達(dá)到了資源的最佳配置？戰(zhàn)略涉及的風(fēng)險(xiǎn)程度是否合適？戰(zhàn)略實(shí)施的時(shí)間表是否恰當(dāng)？等等。 （3）戰(zhàn)略的修正與調(diào)整。這是一個(gè)對(duì)已有戰(zhàn)略進(jìn)行重新決策的過(guò)程

30、，即通過(guò)戰(zhàn)略基礎(chǔ)檢查和戰(zhàn)略績(jī)效評(píng)估，決定是否繼續(xù)實(shí)施戰(zhàn)略，或是調(diào)整戰(zhàn)略，或是重組戰(zhàn)略甚至終止戰(zhàn)略。 總之，公共事業(yè)管理部門的戰(zhàn)略管理是一個(gè)主要包含了環(huán)境分析、戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略實(shí)施和戰(zhàn)略評(píng)估四大環(huán)節(jié)的完整的管理過(guò)程。但是，這一過(guò)程不是形式主義的，即在實(shí)際中并不是所有戰(zhàn)略管理都必須遵循四個(gè)環(huán)節(jié)中的所有步驟。應(yīng)該說(shuō)，公共事業(yè)管理部門運(yùn)用戰(zhàn)略管理的重要的作用主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，使公共事業(yè)管理部門的管理能適應(yīng)環(huán)境的需要和變化，具有全局性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性，提高管理的針對(duì)性和效率；另一方面，對(duì)公共事業(yè)管理部門來(lái)說(shuō)，則在于促進(jìn)組織本身不斷地變革和學(xué)習(xí)，保證公共部門長(zhǎng)期和穩(wěn)定的發(fā)展。組織學(xué)習(xí)，是現(xiàn)代社會(huì)一切組織面

31、臨的一個(gè)至關(guān)重要的任務(wù)和課題。 二、公共事業(yè)管理部門戰(zhàn)略管理的基本原則 從戰(zhàn)略管理是面向未來(lái)的謀劃，是理性和直覺(jué)的結(jié)合來(lái)看，在一定意義上，制定戰(zhàn)略是一種管理藝術(shù)，但由于它又是一個(gè)客觀的由一定步驟或環(huán)節(jié)組成的客觀過(guò)程，因而是有一定規(guī)律可循的，也是有一些基本原則可依的。這些原則主要包括以下幾點(diǎn)： 1、以社會(huì)公眾的共同需要為出發(fā)點(diǎn) 制定戰(zhàn)略必須有一個(gè)基本的出發(fā)點(diǎn)或立足點(diǎn)，而這個(gè)立足點(diǎn)不能建立在主觀妄想上，應(yīng)當(dāng)建立客觀的社會(huì)需要之上。對(duì)于公共事業(yè)管理部門來(lái)說(shuō)，這個(gè)客觀需要就是社會(huì)公眾的共同需要，而公共事業(yè)管理部門也只有不斷地滿足社會(huì)公眾的共同需要，促進(jìn)社會(huì)公共利益的增長(zhǎng)，才可能存在和發(fā)展。具體到一個(gè)中

32、低層的提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的公共事業(yè)管理機(jī)構(gòu)而言，滿足社會(huì)公眾的共同需要，也就是滿足一定區(qū)域內(nèi)公眾的需要、公共產(chǎn)品市場(chǎng)的需要（現(xiàn)代公共事業(yè)所提供的產(chǎn)品基本上不是全免費(fèi)的，且由于政府公共事業(yè)管理方式的發(fā)展即通常不直接生產(chǎn)或提供這些產(chǎn)品和服務(wù)，因而客觀上存一個(gè)公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)）。根據(jù)這一原則制定公共事業(yè)管理部門的戰(zhàn)略，要求避免只把眼光局限于現(xiàn)有的產(chǎn)品和服務(wù)上，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到特定時(shí)期的公共產(chǎn)品和服務(wù)只是滿足這一時(shí)期公眾需要的一種形式，而公眾的共同需要是永存的，也是發(fā)展的，因而這些產(chǎn)品和服務(wù)形式是可以改變的且是必須改變的。因此，要根據(jù)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、社會(huì)的變遷，以及公眾偏好的變化，采用不同形式滿足公眾的

33、需要。根據(jù)這一原則制定公共事業(yè)管理部門的戰(zhàn)略，必須真正認(rèn)識(shí)公眾的需求到底是什么，以及公眾的價(jià)值準(zhǔn)則是什么。公共事業(yè)的內(nèi)容是一定時(shí)期內(nèi)公眾基本生活的共同需要。雖然現(xiàn)代社會(huì)公眾的需求已呈多樣化的趨勢(shì)，但納入公共事業(yè)管理范圍的不是少數(shù)人特殊的需求，而是多數(shù)人的與他們基本生活密切相關(guān)的需求。因此，在商業(yè)領(lǐng)域內(nèi)，制定產(chǎn)品戰(zhàn)略時(shí)雖然也強(qiáng)調(diào)社會(huì)需求問(wèn)題，而通常反映到具體企業(yè)時(shí)，往往可以針對(duì)社會(huì)某一特殊群體進(jìn)行戰(zhàn)略定位，如一個(gè)著名的例子是美國(guó)30年代汽車制造企業(yè)卡迪拉克公司將所生產(chǎn)的汽車定位于與鉆石和貂皮大衣競(jìng)爭(zhēng)，即定位于滿足特定的一少部分上層滿足“地位”的需要，結(jié)果取得了成功，但在公共事業(yè)管理領(lǐng)域內(nèi)，則是與

34、其公共性的基本要求不吻合的，也是難以成功的。 2、使戰(zhàn)略管理過(guò)程盡可能簡(jiǎn)單化和非程式化 有正確的出發(fā)點(diǎn)，制定成功的戰(zhàn)略規(guī)劃和形成一定的管理步驟是戰(zhàn)略管理取得成功的前提，但這并不能保證成功的實(shí)施。因?yàn)榄h(huán)境是變化的，任何事情總是做的比想的更為困難，并不是緊緊靠預(yù)先設(shè)定的環(huán)節(jié)按部就班的執(zhí)行就能達(dá)到目標(biāo)。一般來(lái)說(shuō)，制定計(jì)劃是要防備可能發(fā)生的變化，而制定戰(zhàn)略則是要利用可能發(fā)生的變化，因?yàn)樽兓馕吨鴻C(jī)會(huì)，一個(gè)組織正是要隨時(shí)把握機(jī)會(huì)以獲得成功。實(shí)際上，戰(zhàn)略管理正是一種促進(jìn)組織學(xué)習(xí)和行動(dòng)的過(guò)程，是讓組織在學(xué)習(xí)和行動(dòng)中不斷把握機(jī)會(huì)取得發(fā)展的過(guò)程。因此，進(jìn)行戰(zhàn)略管理時(shí)雖然必須設(shè)定管理環(huán)節(jié)，但不能僅僅將這一管理只視

35、為一個(gè)正式的控制系統(tǒng)，必須盡量避免程式化行為。 為此，公共事業(yè)管理部門在進(jìn)行戰(zhàn)略管理時(shí)，更應(yīng)該將其視為一個(gè)在進(jìn)行管理過(guò)程中可以不斷使用的分析工具、管理工具。通常，為了盡可能簡(jiǎn)單化，應(yīng)消除過(guò)于專業(yè)和神秘的計(jì)劃術(shù)語(yǔ)。為了避免程式化行為，可以對(duì)任務(wù)分配、團(tuán)隊(duì)成員、會(huì)議形式及計(jì)劃日期進(jìn)行適當(dāng)變動(dòng)，同時(shí)，過(guò)程也不應(yīng)是完全可預(yù)期的，環(huán)境也要有所變化，從而激發(fā)管理者和組織的創(chuàng)造性。要強(qiáng)調(diào)以數(shù)字支持但以文字?jǐn)⑹鰹橹鞯挠?jì)劃。要建立一種可以使戰(zhàn)略管理的作用和基本目的得到理解的文化，要注意到心理社會(huì)和政治因素，等等。 總之，這些原則是對(duì)公共事業(yè)管理部門戰(zhàn)略管理在經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的總結(jié)和提高，反映的是人們對(duì)公共事業(yè)管理部門

36、運(yùn)用戰(zhàn)略管理的一定歷史時(shí)期認(rèn)識(shí)水平，它只是公共事業(yè)管理部門進(jìn)行戰(zhàn)略管理的指南，提示必須注意的問(wèn)題，而不是教條。參閱張成福、黨秀云著公共管理學(xué)（中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年11月版）第80頁(yè)。 第三節(jié) 公共事業(yè)管理部門戰(zhàn)略規(guī)劃 在公共事業(yè)管理的整個(gè)戰(zhàn)略管理中，戰(zhàn)略規(guī)劃不僅是一個(gè)基本的內(nèi)容，也是整個(gè)管理的核心環(huán)節(jié)。因此，有必要在對(duì)整個(gè)戰(zhàn)略管理過(guò)程認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行分析。 一、公共事業(yè)管理部門戰(zhàn)略規(guī)劃的基本內(nèi)容和過(guò)程 公共事業(yè)管理部門的戰(zhàn)略規(guī)劃與私營(yíng)部門不同，而且具有不同的類別。其所具有的基本內(nèi)容構(gòu)成了對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃過(guò)程的具體要求。 1、戰(zhàn)略規(guī)劃的概念和價(jià)值公共事業(yè)管理部門的戰(zhàn)略規(guī)劃，是

37、該組織在分析環(huán)境和把握環(huán)境所存在的威脅與機(jī)會(huì)的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生組織戰(zhàn)略的過(guò)程，是一個(gè)一體化決策系統(tǒng)的形式產(chǎn)生并發(fā)出連貫協(xié)調(diào)的結(jié)果的正規(guī)化程序。戰(zhàn)略規(guī)劃是整個(gè)公共事業(yè)管理計(jì)劃的核心，為各項(xiàng)具體計(jì)劃的制定從整體上確定了基本的輪廓和依據(jù)。因?yàn)椋瑥臋M向看，戰(zhàn)略規(guī)劃的確定，有助于各項(xiàng)具體的管理工作的開(kāi)展，如公共產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)的定位、資金籌措、設(shè)備購(gòu)置、人員配置等之間的相互協(xié)調(diào)；從縱向看，戰(zhàn)略規(guī)劃的確定，有助于正確處理長(zhǎng)遠(yuǎn)需要和眼前需要、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和眼前生存的關(guān)系，減少和避免短期行為的干擾，保證組織長(zhǎng)期穩(wěn)定的發(fā)展?？傊?，公共事業(yè)管理戰(zhàn)略規(guī)劃的目的在于識(shí)別環(huán)境對(duì)公共事業(yè)管理部門的挑戰(zhàn)，并指導(dǎo)公共事業(yè)管理部門對(duì)環(huán)境

38、的變化作出適時(shí)的反應(yīng)，通過(guò)形成相應(yīng)的戰(zhàn)略決策，以獲取組織長(zhǎng)期的穩(wěn)定的發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。2、戰(zhàn)略管理的特點(diǎn)作為一個(gè)產(chǎn)生組織戰(zhàn)略的過(guò)程，戰(zhàn)略規(guī)劃也是一個(gè)決策過(guò)程。但必須注意的是，戰(zhàn)略規(guī)劃所面對(duì)和處理的決策議題和一般政策規(guī)劃的議題是存在差異的。一般來(lái)說(shuō)，戰(zhàn)略規(guī)劃的議題具有三個(gè)基本屬性：一是稀少性，即戰(zhàn)略決策所要處理的問(wèn)題通常是沒(méi)有先例的，因而這一決策是不尋常的，相當(dāng)程度上具有創(chuàng)新性，是一個(gè)通過(guò)一定程序充分發(fā)揮管理者直覺(jué)和管理藝術(shù)的過(guò)程。二是重大性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性，即戰(zhàn)略議題通常是涉及全局的和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重大問(wèn)題，就公共事業(yè)管理部門來(lái)說(shuō)，通常表現(xiàn)為科、教、文、衛(wèi)、體及公用事業(yè)等整個(gè)領(lǐng)域或行業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展的問(wèn)題。三是

39、指導(dǎo)性，即如上面所述，戰(zhàn)略規(guī)定確定，相應(yīng)的各項(xiàng)較低層次的決策的基本方向，以及管理工作的基本框架也就隨之確定。從決策結(jié)果來(lái)看，戰(zhàn)略規(guī)劃的直接結(jié)果是形成組織的戰(zhàn)略計(jì)劃。一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)科學(xué)的戰(zhàn)略計(jì)劃應(yīng)包含如下的基本內(nèi)容：（1）戰(zhàn)略范圍，即規(guī)定了組織與社會(huì)環(huán)境因素之間發(fā)生作用的范圍，這也表明了組織通過(guò)戰(zhàn)略管理所要達(dá)到的那一方面的目標(biāo)。（2）確定功能戰(zhàn)略，即針對(duì)所確定的總體戰(zhàn)略中的關(guān)鍵因素，強(qiáng)化組織提供公共產(chǎn)品和服務(wù)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。（3）資源配置，即要闡明如何部署資源。（4）形成最佳協(xié)調(diào)作用的機(jī)制，即在戰(zhàn)略范圍內(nèi)，制定出如何使資源配置與競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)相互協(xié)調(diào)的方向的措施。（5）說(shuō)明戰(zhàn)略范圍的機(jī)會(huì)與威脅，以及環(huán)境

40、變化的趨勢(shì)，同時(shí)，還要配置必須的應(yīng)急戰(zhàn)略。由于戰(zhàn)略規(guī)劃是針對(duì)未來(lái)制定的，在不確定的未來(lái)環(huán)境中貫徹的，因而必須根據(jù)預(yù)期的環(huán)境變化趨勢(shì)，形成一定的應(yīng)急戰(zhàn)略，從而能使組織在環(huán)境變化的情況下，很快地扭轉(zhuǎn)局面，避免陷入危機(jī)的困境。從戰(zhàn)略規(guī)劃的層次來(lái)看，戰(zhàn)略規(guī)劃在公共事業(yè)管理部門中的應(yīng)用與公共事業(yè)管理的層次相應(yīng)，可以大致分為三類：第一類是涉及全國(guó)的應(yīng)用。這是最高層次的應(yīng)用，通常需要廣泛的公民參與，且在戰(zhàn)略執(zhí)行過(guò)程中必須有相應(yīng)的組織之間高度的合作與協(xié)調(diào)。第三類是在地區(qū)性如省一級(jí)的應(yīng)用。這是根據(jù)最高層次的戰(zhàn)略規(guī)劃并針對(duì)本地區(qū)的實(shí)際需要，所作出的策略性的中長(zhǎng)期規(guī)劃。第三類是以部門為主的應(yīng)用，這實(shí)際上是一種戰(zhàn)略議

41、題管理，即是公共事業(yè)管理部門根據(jù)本身的性質(zhì)和法定管理范圍，從上述戰(zhàn)略計(jì)劃中選擇特定的議題，形成相應(yīng)的計(jì)劃進(jìn)行管理，而非全面性的戰(zhàn)略規(guī)劃。還必須注意戰(zhàn)略規(guī)劃中價(jià)值觀念的作用。戰(zhàn)略規(guī)劃的制定不僅取決于對(duì)未來(lái)情況的估計(jì)分析，而且也取決于戰(zhàn)略制定者的價(jià)值觀念，這對(duì)公共事業(yè)管理部門來(lái)說(shuō)尤其重要。比如，具有特定營(yíng)利性的電訊部門從其利潤(rùn)獲取來(lái)看，更愿意在發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是發(fā)達(dá)的大中城市中進(jìn)行發(fā)展，但通常，相關(guān)的公共事業(yè)管理部門從其公共價(jià)值取向以及國(guó)際通行的電訊服務(wù)公平原則，就需要制定擴(kuò)大在農(nóng)村和不發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行電訊服務(wù)的戰(zhàn)略，然后通過(guò)相應(yīng)的政策，要求和引導(dǎo)電訊部門在廣大農(nóng)村和不發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行發(fā)展。 二、公共事業(yè)管理

42、部門戰(zhàn)略規(guī)劃過(guò)程 一個(gè)科學(xué)而規(guī)范的公共事業(yè)管理部門的戰(zhàn)略規(guī)劃模式，如圖61所示。 圖61 公共事業(yè)管理部門戰(zhàn)略規(guī)劃模式圖從圖61可見(jiàn)，公共事業(yè)管理部門的戰(zhàn)略規(guī)劃過(guò)程主要包括以下步驟： 1、開(kāi)始制定戰(zhàn)略計(jì)劃過(guò)程并形成初步共識(shí)。這一步驟的目的，在于取得主要決策者與戰(zhàn)略規(guī)劃行為的共識(shí)，如對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃的價(jià)值、需要介入的單位和人員、特定的步驟以及方法等認(rèn)同。 2、明確組織權(quán)限。即明確關(guān)于公共事業(yè)管理部門立法的具體規(guī)定，這是公共事業(yè)管理部門戰(zhàn)略規(guī)劃過(guò)程中一個(gè)有特定價(jià)值的步驟。這一過(guò)程中，一方面要了解法律，知道何者是不受法律限制的，何者是受法律限制的；另一方面要確認(rèn)自己作為公共組織的使命。使命是一個(gè)組織存在的

43、目的，而戰(zhàn)略規(guī)劃主要工作就在于從總體的高度上明確組織的使命與價(jià)值。為此，規(guī)劃者要在充分分析自己的以公共性為基本要求的戰(zhàn)略將對(duì)哪些人或群體產(chǎn)生影響、產(chǎn)生何種影響的基礎(chǔ)上，通過(guò)回答以下問(wèn)題來(lái)明確本組織作為公共事業(yè)管理部門的使命： 對(duì)本問(wèn)題及下一問(wèn)題“公共事業(yè)管理部門SWOT分析”的論述，參照了張成福、黨秀云著公共管理學(xué)（中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年11月版）第8185頁(yè)，戰(zhàn)略規(guī)劃模式圖也引自該書，特此說(shuō)明并致謝。 （1）我們是什么樣的組織，我們應(yīng)該做什么，我們追求的主要價(jià)值是什么； （2）我們所要滿足的社會(huì)及政治需要是什么，或者說(shuō)，我們組織的服務(wù)對(duì)象是什么、服務(wù)對(duì)象需要什么、我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)入什么樣的領(lǐng)

44、域進(jìn)行服務(wù)； （3）我們應(yīng)該進(jìn)入什么樣的領(lǐng)域進(jìn)行服務(wù)，通過(guò)什么樣的方式和行動(dòng)去滿足這些需求； （4）我們應(yīng)如何處理與戰(zhàn)略有利益相關(guān)的對(duì)象關(guān)系； （5）我們進(jìn)行行動(dòng)時(shí)不同于其他組織的條件是什么。 3、進(jìn)行SWOT分析，即特定的環(huán)境分析。這一步驟主要目的是通過(guò)對(duì)內(nèi)外部環(huán)境進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，并將內(nèi)外環(huán)境結(jié)合起來(lái)，提供組織內(nèi)外部的優(yōu)勢(shì)與弱點(diǎn)、機(jī)會(huì)與威脅的相關(guān)信息，以便組織把握環(huán)境狀況及其走勢(shì)，作出最適宜的回應(yīng)。這是一個(gè)戰(zhàn)略規(guī)劃步驟，也是一個(gè)廣泛使用的分析工具，詳細(xì)內(nèi)容下面將作專門介紹。 4、確定組織面對(duì)的戰(zhàn)略性問(wèn)題，或說(shuō)戰(zhàn)略議題。確定戰(zhàn)略性問(wèn)題，就是確認(rèn)組織根本的政策選擇。組織的戰(zhàn)略性議題的確定，對(duì)組織的

45、法規(guī)、服務(wù)價(jià)值、產(chǎn)品或服務(wù)水準(zhǔn)與組合、顧客或使用者、成本、財(cái)政、組織資源配置和管理等發(fā)生直接的影響。這一步驟就是通過(guò)處理組織內(nèi)部所確定的任何薄弱環(huán)節(jié)，以及來(lái)自外部的威脅和未來(lái)機(jī)遇，并通過(guò)一定的方式將戰(zhàn)略問(wèn)題與平常問(wèn)題分開(kāi)來(lái)完成。對(duì)公共事業(yè)管理部門來(lái)說(shuō)，戰(zhàn)略議題可能會(huì)是一個(gè)重要的人事問(wèn)題，如有經(jīng)驗(yàn)的高級(jí)管理人員辭去公職而到與該部門所管理或生產(chǎn)的公共產(chǎn)品有關(guān)的私營(yíng)部門任職，也可能會(huì)是某一公共產(chǎn)品或服務(wù)，將按照某種管理權(quán)限，通過(guò)訂立合同轉(zhuǎn)包給私營(yíng)部門，由此杏仁會(huì)考慮將來(lái)進(jìn)行民營(yíng)化的問(wèn)題，等等。由于戰(zhàn)略性議題是將形成和貫徹的戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，所以在這一階段的主要工作，就是確認(rèn)組織面臨的這些基本政策選擇，包括

46、列舉戰(zhàn)略議題清單，并以優(yōu)先順序進(jìn)行排列。 （5）戰(zhàn)略選擇。這一步驟的主要任務(wù)，就是在綜合分析各種可能戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，作出適合組織發(fā)展的使命、具有可能性與可行性的戰(zhàn)略。實(shí)際上，這一階段也是制定“實(shí)施計(jì)劃”的過(guò)程，因?yàn)橐坏?zhàn)略議題獲得認(rèn)可，由這一戰(zhàn)略所包含的指標(biāo)及有關(guān)的重要步驟、責(zé)任、期限和所需要的資源、組織結(jié)構(gòu)等也就確定，因而實(shí)施這一戰(zhàn)略的行動(dòng)計(jì)劃就會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。 三、公共事業(yè)管理部門戰(zhàn)略規(guī)劃中的SWOT分析 1、SWOT分析的基本含義和目標(biāo) SWOT分析是目前戰(zhàn)略管理與規(guī)劃領(lǐng)域中廣泛使用的分析工具，其中的S是指優(yōu)勢(shì)（strength）、W是指弱勢(shì)（weakness）、O是指機(jī)會(huì)或機(jī)遇（opport

47、unity）、T是指威脅（thrends）。SWOT分析，就是指通過(guò)了解自己組織的優(yōu)勢(shì)與弱勢(shì)的基礎(chǔ)上，將組織內(nèi)部的資源因素與外部因素造成的機(jī)會(huì)與風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理的、有效的匹配，從而制定良好的戰(zhàn)略，以掌握外部機(jī)會(huì)，規(guī)避威脅的一種方法。 SWOT分析的目的，是通過(guò)給出一個(gè)有關(guān)組織內(nèi)外環(huán)境、問(wèn)題的有效的信息，清晰地展示出現(xiàn)有情況下組織的優(yōu)勢(shì)與不足，并激勵(lì)組織調(diào)動(dòng)其優(yōu)勢(shì)，從而最大限度地利用機(jī)會(huì)，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。 2、SWOT分析法的使用在進(jìn)行戰(zhàn)略管理與規(guī)劃中，通?？梢酝ㄟ^(guò)編制SWOT矩陣圖來(lái)進(jìn)行SWOT分析。具體來(lái)說(shuō)，SWOT矩陣由九個(gè)格子組成，構(gòu)建SWOT矩陣進(jìn)行SWOT分析的過(guò)程一般有如下8個(gè)步驟： （1）

48、列出組織的關(guān)鍵外部機(jī)會(huì)； （2）列出組織的關(guān)鍵外部威脅； （3）列出組織的關(guān)鍵內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)； （4）列出組織的關(guān)鍵內(nèi)部弱點(diǎn)； （5）將內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)與外部機(jī)會(huì)相匹配；形成SO戰(zhàn)略； （6）將內(nèi)部弱點(diǎn)與外部機(jī)會(huì)相匹配，形成WO戰(zhàn)略； （7）將內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)與外部威脅相匹配，形成ST戰(zhàn)略； （8）將內(nèi)部弱點(diǎn)與外部威脅相匹配，形成WT戰(zhàn)略。 由此構(gòu)成的SWOT矩陣如圖62所示。 圖62 SWOT分析矩陣圖 在SWOT分析過(guò)程中，最重要的就是確定什么是關(guān)鍵的內(nèi)部因素和外部因素，因?yàn)樗^內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)和弱點(diǎn)、外部機(jī)會(huì)和威脅，是由關(guān)鍵問(wèn)題構(gòu)成的或由以關(guān)鍵問(wèn)題為形式表現(xiàn)的。對(duì)關(guān)鍵問(wèn)題的確定，要求戰(zhàn)略規(guī)劃制定者要有良好的判斷力。良

49、好的判斷不僅來(lái)自知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)，也要靠理性思維能力和非理性的直覺(jué)能力。因此，這也是整個(gè)SWOT分析中最為困難的部分。 經(jīng)過(guò)SWOT分析，一個(gè)公共事業(yè)管理部門可以有如下不同的戰(zhàn)略匹配和選擇： 第一種是優(yōu)勢(shì)機(jī)會(huì)（SO）戰(zhàn)略。SO戰(zhàn)略是一種將組織內(nèi)部的優(yōu)勢(shì)與外部環(huán)境的機(jī)會(huì)相匹配，發(fā)揮組織內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)面利用外部機(jī)會(huì)以達(dá)到組織目標(biāo)的戰(zhàn)略。從制定戰(zhàn)略來(lái)說(shuō)，這是任何組織追求的目標(biāo)，從進(jìn)行戰(zhàn)略管理的過(guò)程看，任何一個(gè)組織及管理者都希望充分利用自己的優(yōu)勢(shì)并避免自己的弱點(diǎn)，抓住外部環(huán)境所提供的機(jī)遇以求得發(fā)展。但是，要充分發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)實(shí)際上與其他因素的控制和轉(zhuǎn)化有關(guān)，因而這一戰(zhàn)略的采用往往需要以其他戰(zhàn)略如WO、ST或WT戰(zhàn)略來(lái)奠定基礎(chǔ)。 第二種是弱點(diǎn)機(jī)會(huì)（WO）戰(zhàn)略。WO戰(zhàn)略的含義，是指利用外部機(jī)會(huì)來(lái)彌補(bǔ)內(nèi)部的弱點(diǎn)。通常，是在這樣一種情況下使用這一戰(zhàn)略，即組織存在著外部的機(jī)會(huì)，但內(nèi)部卻存在著弱點(diǎn)，妨礙著外部機(jī)會(huì)的實(shí)現(xiàn)。實(shí)際上，這是當(dāng)外部環(huán)境中具有的組織發(fā)展的機(jī)會(huì)時(shí)，以利用這一機(jī)會(huì)達(dá)到發(fā)展為目標(biāo)指向和契機(jī)，來(lái)進(jìn)行組織內(nèi)部的更新。 第三種是優(yōu)勢(shì)威脅（ST）戰(zhàn)略。ST戰(zhàn)略是利用優(yōu)勢(shì)回避或減輕外部威脅影響的戰(zhàn)略。 第三種是弱點(diǎn)威脅（WT）戰(zhàn)略。WT戰(zhàn)略是在減少內(nèi)部弱點(diǎn)的同時(shí)規(guī)避外部環(huán)