世貿(mào)組織與國(guó)際多邊環(huán)境協(xié)議的潛在沖突及解決方式

1、世貿(mào)組織與國(guó)際多邊環(huán)境協(xié)議的潛在沖突及解決方式    一旦環(huán)境問題跨越國(guó)界，就需要采取特殊的政策加以解決.為了有效地執(zhí)行這些政策，控制跨國(guó)污染的影響，國(guó)際行動(dòng)的協(xié)調(diào)是十分必要的。就保護(hù)全球環(huán)境而言，國(guó)際間在過去的20年里就生態(tài)保護(hù)、廢棄物、臭氧層破壞、溫室效應(yīng)等環(huán)境問題，通過合作方式締結(jié)條約，制定共同接受的環(huán)境保護(hù)規(guī)范與政策，以處理日益嚴(yán)重的全球性環(huán)境問題。但些環(huán)境政策的實(shí)施，可能同其他與環(huán)境相關(guān)的國(guó)際規(guī)范產(chǎn)生沖突，例如與環(huán)境有關(guān)的貿(mào)易措施(trade-related environ-nental measures，簡(jiǎn)稱TREMs)、

2、激勵(lì)性措施所可能導(dǎo)致的貿(mào)易歧視或不公平貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)，使得倡導(dǎo)全球自由貿(mào)易并強(qiáng)調(diào)互惠和非歧視的世貿(mào)組織對(duì)此類環(huán)境政策措施的運(yùn)用持較負(fù)面的態(tài)度，而引發(fā)貿(mào)易與環(huán)境平衡發(fā)展的爭(zhēng)議。簡(jiǎn)言之，爭(zhēng)議的中心是實(shí)施有關(guān)的環(huán)境政策措施會(huì)對(duì)自由貿(mào)易政策產(chǎn)生沖擊。如何兼顧與整合WTO所追求的貿(mào)易自由化與公平性的總目標(biāo)，與多邊環(huán)境協(xié)議(multilaternal environmental agreements，簡(jiǎn)稱MEAs)相關(guān)措施所要達(dá)到的環(huán)境保護(hù)目的，這是一個(gè)十分值得探討的問題。本文旨在分析TREMs與激勵(lì)性措施在幾個(gè)具有代表性的MEAs中運(yùn)用的原因與功能，并進(jìn)步探討在MEAs中運(yùn)用此類措施與WT

3、O所可能產(chǎn)生的沖突與貿(mào)易公平性問題。一、關(guān)貿(mào)總協(xié)定/世貿(mào)組織的自由貿(mào)易政策與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系隨著國(guó)際社會(huì)逐漸采用TREMs與激勵(lì)性措施來(lái)保護(hù)環(huán)境這一趨勢(shì)的發(fā)展，環(huán)境問題與GATT/WTO自由貿(mào)易規(guī)范之間的關(guān)聯(lián)性越來(lái)越不容忽視。但由于環(huán)境問題的多元性，大部分的MEAs只能處理某一特定類型的環(huán)境問題，因而迄今為止仍未有一個(gè)相當(dāng)于GATT/WTO那樣的國(guó)際環(huán)境組織來(lái)統(tǒng)籌管轄所有的環(huán)境問題，或整合MEAs的差異，解決涉及貿(mào)易公平議題的環(huán)境爭(zhēng)端。因此，當(dāng)MEAs不足以處理自由貿(mào)易與環(huán)境保護(hù)的沖突問題時(shí)，為追求貿(mào)易自由化的目標(biāo)，并有能力處理有關(guān)爭(zhēng)端的GATF/WTO自然就成為管轄并解決此類爭(zhēng)議的最適機(jī)構(gòu)。雖

4、然不少環(huán)境保護(hù)主義者反對(duì)這種處理方式，但GATT/WTO仍是目前國(guó)際間解決貿(mào)易與環(huán)境爭(zhēng)端最重要的場(chǎng)合。就目前國(guó)際上的TREMs和激勵(lì)性措施的性質(zhì)而言，前者多采用*性或懲罰性的貿(mào)易措施，如禁止或*特定物品的進(jìn)口、或貿(mào)易制裁等，以保護(hù)環(huán)境；后者則多采用具有激勵(lì)性質(zhì)的措施，如環(huán)境補(bǔ)貼、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等，以達(dá)到同前者相同的目的。盡管這些措施對(duì)于保護(hù)環(huán)境具有特定的功效，但對(duì)于自由貿(mào)易而言，它所可能引發(fā)的貿(mào)易歧視或可能隱含的貿(mào)易保護(hù)主義卻是GATT/WTO所不容許的。即便在環(huán)境問題日益受到重視的今天，環(huán)境保護(hù)措施在WTO體系下也未必能夠享受到絕對(duì)優(yōu)先于自由貿(mào)易規(guī)范的待遇。所以，環(huán)境保護(hù)問題即使在1947年能被G

5、ATT納入，至多會(huì)被視為一種非關(guān)稅壁壘，而不可能是一項(xiàng)凌駕于自由貿(mào)易之上的特殊制度。如上所述，因TREMs與激勵(lì)性措施可能經(jīng)由數(shù)量*等措施導(dǎo)致貿(mào)易*或貿(mào)易歧視，從而引發(fā)貿(mào)易公平性的爭(zhēng)議，所以在GATT中與環(huán)境措施關(guān)系最為直接的規(guī)范包括：最惠國(guó)待遇、國(guó)民待遇、數(shù)量*、反傾銷與反補(bǔ)貼協(xié)議，以及針對(duì)自由貿(mào)易措施設(shè)定例外規(guī)定的第20條等規(guī)定。第20條對(duì)環(huán)境措施的運(yùn)用尤為重要，首先，該條的二項(xiàng)例外措施，可能使環(huán)境保護(hù)措施的運(yùn)用正當(dāng)化，而被援引到涉及環(huán)境問題的貿(mào)易爭(zhēng)端中；其次，該條前言部分規(guī)定：“這些措施的實(shí)施，必須符合不對(duì)具有相同條件的成員間構(gòu)成武斷或不正當(dāng)?shù)钠缫?，或?qū)?guó)際貿(mào)易構(gòu)成變相*。”由此可知，該

6、規(guī)定縮小了一般例外規(guī)定的適用范圍；此種*規(guī)定，不但使得自由貿(mào)易原則凌駕于列舉的十種特殊社會(huì)目的之上，更使得未出現(xiàn)于本條(a)至(j)項(xiàng)的其他社會(huì)目的，如環(huán)境保護(hù)措施，無(wú)法享有該條所允許的特別待遇。因此，從理論上而言，MEAs采用TREMs或激勵(lì)性措施時(shí)，仍然必須嚴(yán)格遵守此一規(guī)定，否則將可能被視為與GATT/WTO的規(guī)定不符。WTO所規(guī)定的條款突出強(qiáng)調(diào)了各成員的“環(huán)境保護(hù)權(quán)”，表明該項(xiàng)權(quán)利是成員的一項(xiàng)當(dāng)然權(quán)利，各成員有權(quán)根據(jù)本國(guó)的環(huán)境狀況制定同時(shí)適用于來(lái)自其他各成員的進(jìn)口產(chǎn)品的環(huán)境貿(mào)易政策與措施，但條件僅限于是“必需的”，并“不得構(gòu)成武斷或不合理的差別待遇，或構(gòu)成對(duì)國(guó)際貿(mào)易的變相*”。這樣的規(guī)定

7、過于籠統(tǒng)和含糊，對(duì)成員行使環(huán)境保護(hù)權(quán)缺乏明確而有效的約束規(guī)范，甚至極易導(dǎo)致貿(mào)易保護(hù)主義。二、多邊環(huán)境協(xié)議中與環(huán)境有關(guān)的貿(mào)易措施同關(guān)貿(mào)總協(xié)定/世貿(mào)組織的潛在沖突根據(jù)某一多邊環(huán)境協(xié)議而采取與環(huán)境有關(guān)的貿(mào)易措施或激勵(lì)性措施來(lái)處理跨國(guó)性或全球性環(huán)境問題已成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)。這些措施不論其在性質(zhì)上具有懲罰性還是激勵(lì)性的、在實(shí)際操作中是否具有歧視性、或者對(duì)成員國(guó)有無(wú)特定要求。其被多邊環(huán)境協(xié)議所采用的原因主要是其特殊的經(jīng)濟(jì)功能足以減緩由貿(mào)易行為所直接或間接導(dǎo)致的環(huán)境問題，或者是其具有吸引國(guó)際社會(huì)加入多邊環(huán)境協(xié)議以促進(jìn)國(guó)際合作的作用。然而，正是因?yàn)檫@些TREMs與激勵(lì)性措施產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)可能對(duì)國(guó)際貿(mào)易的公平性

8、造成威脅，導(dǎo)致多邊環(huán)境協(xié)議面臨一個(gè)新的問題：它與GATT/WTO的關(guān)系如何處理?盡管截止到現(xiàn)在，這一問題仍處于“潛在沖突”階段。換言之，還沒有任何一個(gè)多邊環(huán)境協(xié)議因?yàn)椴捎肨REMs或激勵(lì)性措施而受到GATT/WTO的質(zhì)疑或挑戰(zhàn)，但只要這兩種法律體系間的潛在沖突持續(xù)下去，根據(jù)MEAs運(yùn)用TREMs或激勵(lì)性措施處理特定的跨國(guó)環(huán)境問題的功能就會(huì)受到潛在威脅。MEAs通過TREMs如*或禁止有害于環(huán)境的貿(mào)易活動(dòng)，或采取第三國(guó)待遇措施迫使有關(guān)國(guó)家加強(qiáng)合作等，以實(shí)現(xiàn)保護(hù)國(guó)際環(huán)境的目標(biāo)。這些具有貿(mào)易歧視性措施或貿(mào)易*措施極有可能引發(fā)貿(mào)易公平性的爭(zhēng)議，而受到GATT/WTO的自由貿(mào)易原則的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。盡管在華

9、盛頓公約起草與協(xié)商過程中，世界保護(hù)聯(lián)盟曾向GATT秘書處諮詢，秘書處給予華盛頓公約中的相關(guān)措施與華盛頓公約第20條相容的肯定答復(fù)；蒙特利爾議定書的制定與協(xié)商中也曾經(jīng)由GATT秘書處證實(shí)相關(guān)的貿(mào)易措施原則上符合GATT第20條(b)項(xiàng)的例外規(guī)定。然而，TREMs與GATT/WTO第11條相抵觸卻是不爭(zhēng)的事實(shí)，即使它與第20條(b)或(g)項(xiàng)的構(gòu)成要件相符，但仍可能因?qū)е沦Q(mào)易歧視而被認(rèn)定與該條前言的規(guī)定相沖突，最終被認(rèn)定與WTO相違背。與上述情況相比較，第三國(guó)待遇的濃厚歧視性色彩與最惠國(guó)待遇、國(guó)民待遇的不符，更使其難以與GATT/WTO的精神相一致。第三國(guó)待遇設(shè)立的目的是為防止第三國(guó)破壞MEAs的

10、成員國(guó)共同努力追求的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，但從GATT第20條(b)項(xiàng)的必要性規(guī)定中的窮盡法則看，這種貿(mào)易*是否就是唯一可行的必要措拖可能會(huì)引發(fā)爭(zhēng)議。在1991年“泰國(guó)香煙案”中，爭(zhēng)端解決小組曾指出：“假設(shè)還有任何不與GATT相抵觸的替代措施存在，且為該成員國(guó)在合理情況下可被期待使用時(shí)，則該項(xiàng)與GATT相抵觸的*措施即不是第20條(b)項(xiàng)認(rèn)可的必要措施?！备猩跽?，第三國(guó)待遇的效果是看受貿(mào)易*的第三國(guó)是否因此而改變其國(guó)內(nèi)環(huán)境政策。一項(xiàng)貿(mào)易措施是用來(lái)迫使其他國(guó)家改變其國(guó)內(nèi)政策，或必須改變政策才能具有保護(hù)動(dòng)物生命或健康的效力，那么這種貿(mào)易措施并不符合必要性原則，因而不能適用第20條(b)項(xiàng)的規(guī)定；同樣，這

11、種措施亦不能被視為第20條(g)項(xiàng)所規(guī)定的“主要為保護(hù)可能枯竭的天然資源的目的而設(shè)立的措施，或使得一國(guó)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)受到有效*的措施”。由此可見，要使第三國(guó)待遇不受GATT/WTO的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，似乎不太容易。除了GATT/WTO的基本義務(wù)外，MEAs的TREMs還需要與烏拉圭回合談判所達(dá)成的各個(gè)多邊協(xié)定的規(guī)定不相違背。所以，即便一項(xiàng)貿(mào)易措施符合第20條的例外規(guī)定，當(dāng)它與多邊協(xié)定不相容時(shí)，仍有可能被GATT/WTO認(rèn)定為不恰當(dāng)?shù)?。TBT協(xié)定對(duì)于MEAs采取的貿(mào)易措施就極有這種可能性。根據(jù)TBT協(xié)定，WTO成員可以采用現(xiàn)存的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)作為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。而華盛頓公約、巴塞爾公約等MEAs對(duì)產(chǎn)品的制造過程

12、和制造方法規(guī)定了若干標(biāo)準(zhǔn)，假設(shè)這些標(biāo)準(zhǔn)能被TBT協(xié)定視為國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，則MEAs成員國(guó)對(duì)此種可能導(dǎo)致貿(mào)易障礙的標(biāo)準(zhǔn)的使用不會(huì)被TBT協(xié)定所質(zhì)疑或挑戰(zhàn)；然而，由于TBT協(xié)定采納一項(xiàng)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的條件包括對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)遵守與否，須為自愿性質(zhì)，所以當(dāng)多數(shù)MEAs所制定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)成員國(guó)是一項(xiàng)義務(wù)時(shí)，MEAs的相關(guān)措施似乎仍難經(jīng)由TBT協(xié)定而取得合法地位。倘若GATT/WTO一旦認(rèn)定對(duì)第三國(guó)的歧視待遇、較嚴(yán)格的國(guó)內(nèi)措施及貿(mào)易制裁與GATT/WTO非歧視原則、最惠國(guó)待遇及國(guó)民待遇有所抵觸?；蛉A盛頓公約對(duì)特定物種的捕殺、出口限額等；蒙特利爾議定書對(duì)于ODS(耗竭臭氧層物質(zhì))的進(jìn)出口數(shù)量*等，與GATT第11條的消除數(shù)量*條

13、款相違背時(shí)，MEAs所追求的國(guó)際環(huán)境保護(hù)目標(biāo)及國(guó)際合作的效果將大打折扣。三、多邊環(huán)境協(xié)議中激勵(lì)性措施與關(guān)貿(mào)總協(xié)定/世貿(mào)組織的潛在沖突MEAs中的激勵(lì)性措施一般是指對(duì)參與國(guó)際合作處理環(huán)境問題的國(guó)家的一種補(bǔ)償機(jī)制，它采取積極和正面的鼓勵(lì)方式，以達(dá)到補(bǔ)償或幫助成員國(guó)的效果。常見的激勵(lì)性措施一般有提供特別待遇或優(yōu)惠、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、資金援助、無(wú)法遵守程序，聯(lián)合執(zhí)行計(jì)劃、市場(chǎng)開放及天然資源開放等形式。激勵(lì)性措施在處理國(guó)際環(huán)境問題中的作用一般有三個(gè)方面：第一，它具有鼓勵(lì)國(guó)際社會(huì)采取集體行動(dòng)，在盡可能大的范圍內(nèi)促進(jìn)最廣泛的國(guó)際合作以處理環(huán)境問題的正面作用。當(dāng)參與MEAs所需承擔(dān)的義務(wù)過重導(dǎo)致其成本過高，且預(yù)期利益

14、又不十分確定時(shí)，許多國(guó)家可能會(huì)因此而失去合作的積極性。而根據(jù)共同但有差別性責(zé)任原則所制定的激勵(lì)性措施，往往能將徘徊于MEAs之外的國(guó)家包括發(fā)達(dá)國(guó)和發(fā)展中國(guó)家吸引到MEAs，以使MEAs確立的目標(biāo)能在最廣泛的國(guó)際合作下實(shí)現(xiàn)。第二，幫助成員國(guó)履行其MEAs下的責(zé)任與義務(wù)。這種情況一般發(fā)生在一個(gè)國(guó)家加入MEAs后，卻因其國(guó)內(nèi)問題，如經(jīng)濟(jì)不景氣、社會(huì)不穩(wěn)定、技術(shù)落后等原因，而導(dǎo)致其無(wú)法履行條約義務(wù)時(shí)，激勵(lì)性措施在此種情況下可確保成員國(guó)有足夠能力貫徹MEAs所設(shè)立的目標(biāo)。第三，通過激勵(lì)與援助促使成員國(guó)強(qiáng)化其國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境走協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展之路，因而所產(chǎn)生的全球性福利可能會(huì)超過MEAs的原有目標(biāo)。在上述多種

15、激勵(lì)性措施中，資金援助機(jī)制為了能最有效促進(jìn)國(guó)際合作與鼓勵(lì)成員國(guó)履行其義務(wù)，但也是最有可能引發(fā)貿(mào)易公平性爭(zhēng)議的激勵(lì)性措施。就貿(mào)易自由化的觀點(diǎn)而言，資金援助措施可被視為一種國(guó)際環(huán)境補(bǔ)貼。雖然WTO的現(xiàn)行規(guī)定將基于環(huán)境因素而給予補(bǔ)貼視為不可對(duì)抗的補(bǔ)貼，但這并不能保證MEAs的資金援助措施在WTO框架內(nèi)能免于挑戰(zhàn)與對(duì)抗的威脅。換言之，只要資金援助措施損害國(guó)際貿(mào)易的自由競(jìng)爭(zhēng)，它就有可能與WTO的反補(bǔ)貼協(xié)議發(fā)生沖突。例如，當(dāng)一WTO的發(fā)展中國(guó)家成員同時(shí)又是蒙特爾利爾議定書的成員國(guó)，并接受蒙特利爾議定書多邊基金的補(bǔ)貼援助，以使其工業(yè)生產(chǎn)形態(tài)符合議定書的要求。當(dāng)這種受補(bǔ)貼的產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)，不論其為國(guó)內(nèi)市場(chǎng)還是

16、國(guó)外市場(chǎng)，都有可能被其他未受資金援助的成員國(guó)，特別是非蒙特利爾議定書成員國(guó)指控為對(duì)該類產(chǎn)品造成不公平的競(jìng)爭(zhēng)。因此，這類具有激勵(lì)性質(zhì)的資金援助首先面臨的爭(zhēng)議是它能否被視為反補(bǔ)貼協(xié)議第8條第二項(xiàng)(C)款的不可對(duì)抗的補(bǔ)貼。雖然反補(bǔ)貼協(xié)議第27條中對(duì)國(guó)民生產(chǎn)總值低于1000美元的20個(gè)發(fā)展中國(guó)家給予特別待遇而暫時(shí)可不受制于禁止或可對(duì)抗的補(bǔ)貼規(guī)定，但這些可能連基本工業(yè)都匱乏的低國(guó)民生產(chǎn)總值國(guó)家很難想像他們?nèi)绾文茉诓痪哂泄I(yè)與污染能力的情況下接受MEAs所提供的資金援助來(lái)使其工業(yè)轉(zhuǎn)型。而真正有可能對(duì)環(huán)境(如臭氧層)造成新的破環(huán)，且有能力接受國(guó)際環(huán)境補(bǔ)貼以改變生產(chǎn)型態(tài)的ODS高生產(chǎn)的發(fā)展中國(guó)家(如印度等)，

17、卻不能受惠于這一條款。因此這一規(guī)定對(duì)環(huán)境保護(hù)措施的實(shí)施十分不利。即使有一些補(bǔ)貼可以被視為不可對(duì)抗的補(bǔ)貼，其效力也可能因相關(guān)規(guī)定而受到減弱。例如，依據(jù)反補(bǔ)貼協(xié)議第8條規(guī)定的，補(bǔ)貼額度不得超過改善設(shè)施成本的20%的*，及當(dāng)它對(duì)他國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重的不利影響時(shí)，也可能受到平衡措施的對(duì)抗。這種結(jié)果，從貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)的角度看或許是公平的，但從促進(jìn)國(guó)際合作以保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)看，當(dāng)一項(xiàng)資金援助措施在WTO框架下受到平衡措施的對(duì)抗時(shí)，其代表的卻是一項(xiàng)全球性的環(huán)境福利僅僅因?yàn)橐粋€(gè)國(guó)家的貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)力所受到不利損失而被抵銷。這樣的規(guī)范是否符合比例原則，確有可爭(zhēng)議之處。四、解決潛在沖突的可能方式當(dāng)國(guó)際條約之間發(fā)生不相容時(shí)，習(xí)慣

18、條約法或維也納條約法公約中，用以處理?xiàng)l約優(yōu)先適用的原則通常可能被援引以解決這種爭(zhēng)議。因此，當(dāng)MEAs的TREMs或激勵(lì)性措施與GATT/WTO自由貿(mào)易原則發(fā)生沖突時(shí)，這些原則或許可以提供一個(gè)相對(duì)合理的解決方式。第一，特別法優(yōu)于普通法。這一法則盡管未出現(xiàn)于維也納條約法公約中，但它仍為國(guó)際間最常用于比較條約優(yōu)先適用的法則之一。據(jù)此，對(duì)于處理同一事項(xiàng)的數(shù)個(gè)條約或法規(guī)，具有相對(duì)特定性的條約或法規(guī)優(yōu)先于僅具有一般性的條約或法規(guī)的適用，即使一般性條約或法規(guī)制定的時(shí)間較晚。當(dāng)采用這一原則時(shí)，可以界定究竟是MEAs還是GATT/WTO更為特定。例如，從針對(duì)ODS與瀕臨滅絕的野生動(dòng)植物所設(shè)定的貿(mào)易措施方面看，蒙特利爾議定書與華盛頓