世貿(mào)組織與國際多邊環(huán)境協(xié)議的潛在沖突及解決方式

1、世貿(mào)組織與國際多邊環(huán)境協(xié)議的潛在沖突及解決方式    一旦環(huán)境問題跨越國界，就需要采取特殊的政策加以解決.為了有效地執(zhí)行這些政策，控制跨國污染的影響，國際行動的協(xié)調(diào)是十分必要的。就保護全球環(huán)境而言，國際間在過去的20年里就生態(tài)保護、廢棄物、臭氧層破壞、溫室效應等環(huán)境問題，通過合作方式締結(jié)條約，制定共同接受的環(huán)境保護規(guī)范與政策，以處理日益嚴重的全球性環(huán)境問題。但些環(huán)境政策的實施，可能同其他與環(huán)境相關(guān)的國際規(guī)范產(chǎn)生沖突，例如與環(huán)境有關(guān)的貿(mào)易措施(trade-related environ-nental measures，簡稱TREMs)、

2、激勵性措施所可能導致的貿(mào)易歧視或不公平貿(mào)易競爭，使得倡導全球自由貿(mào)易并強調(diào)互惠和非歧視的世貿(mào)組織對此類環(huán)境政策措施的運用持較負面的態(tài)度，而引發(fā)貿(mào)易與環(huán)境平衡發(fā)展的爭議。簡言之，爭議的中心是實施有關(guān)的環(huán)境政策措施會對自由貿(mào)易政策產(chǎn)生沖擊。如何兼顧與整合WTO所追求的貿(mào)易自由化與公平性的總目標，與多邊環(huán)境協(xié)議(multilaternal environmental agreements，簡稱MEAs)相關(guān)措施所要達到的環(huán)境保護目的，這是一個十分值得探討的問題。本文旨在分析TREMs與激勵性措施在幾個具有代表性的MEAs中運用的原因與功能，并進步探討在MEAs中運用此類措施與WT

3、O所可能產(chǎn)生的沖突與貿(mào)易公平性問題。一、關(guān)貿(mào)總協(xié)定/世貿(mào)組織的自由貿(mào)易政策與環(huán)境保護的關(guān)系隨著國際社會逐漸采用TREMs與激勵性措施來保護環(huán)境這一趨勢的發(fā)展，環(huán)境問題與GATT/WTO自由貿(mào)易規(guī)范之間的關(guān)聯(lián)性越來越不容忽視。但由于環(huán)境問題的多元性，大部分的MEAs只能處理某一特定類型的環(huán)境問題，因而迄今為止仍未有一個相當于GATT/WTO那樣的國際環(huán)境組織來統(tǒng)籌管轄所有的環(huán)境問題，或整合MEAs的差異，解決涉及貿(mào)易公平議題的環(huán)境爭端。因此，當MEAs不足以處理自由貿(mào)易與環(huán)境保護的沖突問題時，為追求貿(mào)易自由化的目標，并有能力處理有關(guān)爭端的GATF/WTO自然就成為管轄并解決此類爭議的最適機構(gòu)。雖

4、然不少環(huán)境保護主義者反對這種處理方式，但GATT/WTO仍是目前國際間解決貿(mào)易與環(huán)境爭端最重要的場合。就目前國際上的TREMs和激勵性措施的性質(zhì)而言，前者多采用*性或懲罰性的貿(mào)易措施，如禁止或*特定物品的進口、或貿(mào)易制裁等，以保護環(huán)境；后者則多采用具有激勵性質(zhì)的措施，如環(huán)境補貼、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等，以達到同前者相同的目的。盡管這些措施對于保護環(huán)境具有特定的功效，但對于自由貿(mào)易而言，它所可能引發(fā)的貿(mào)易歧視或可能隱含的貿(mào)易保護主義卻是GATT/WTO所不容許的。即便在環(huán)境問題日益受到重視的今天，環(huán)境保護措施在WTO體系下也未必能夠享受到絕對優(yōu)先于自由貿(mào)易規(guī)范的待遇。所以，環(huán)境保護問題即使在1947年能被G

5、ATT納入，至多會被視為一種非關(guān)稅壁壘，而不可能是一項凌駕于自由貿(mào)易之上的特殊制度。如上所述，因TREMs與激勵性措施可能經(jīng)由數(shù)量*等措施導致貿(mào)易*或貿(mào)易歧視，從而引發(fā)貿(mào)易公平性的爭議，所以在GATT中與環(huán)境措施關(guān)系最為直接的規(guī)范包括：最惠國待遇、國民待遇、數(shù)量*、反傾銷與反補貼協(xié)議，以及針對自由貿(mào)易措施設定例外規(guī)定的第20條等規(guī)定。第20條對環(huán)境措施的運用尤為重要，首先，該條的二項例外措施，可能使環(huán)境保護措施的運用正當化，而被援引到涉及環(huán)境問題的貿(mào)易爭端中；其次，該條前言部分規(guī)定：“這些措施的實施，必須符合不對具有相同條件的成員間構(gòu)成武斷或不正當?shù)钠缫暎驅(qū)H貿(mào)易構(gòu)成變相*。”由此可知，該

6、規(guī)定縮小了一般例外規(guī)定的適用范圍；此種*規(guī)定，不但使得自由貿(mào)易原則凌駕于列舉的十種特殊社會目的之上，更使得未出現(xiàn)于本條(a)至(j)項的其他社會目的，如環(huán)境保護措施，無法享有該條所允許的特別待遇。因此，從理論上而言，MEAs采用TREMs或激勵性措施時，仍然必須嚴格遵守此一規(guī)定，否則將可能被視為與GATT/WTO的規(guī)定不符。WTO所規(guī)定的條款突出強調(diào)了各成員的“環(huán)境保護權(quán)”，表明該項權(quán)利是成員的一項當然權(quán)利，各成員有權(quán)根據(jù)本國的環(huán)境狀況制定同時適用于來自其他各成員的進口產(chǎn)品的環(huán)境貿(mào)易政策與措施，但條件僅限于是“必需的”，并“不得構(gòu)成武斷或不合理的差別待遇，或構(gòu)成對國際貿(mào)易的變相*”。這樣的規(guī)定

7、過于籠統(tǒng)和含糊，對成員行使環(huán)境保護權(quán)缺乏明確而有效的約束規(guī)范，甚至極易導致貿(mào)易保護主義。二、多邊環(huán)境協(xié)議中與環(huán)境有關(guān)的貿(mào)易措施同關(guān)貿(mào)總協(xié)定/世貿(mào)組織的潛在沖突根據(jù)某一多邊環(huán)境協(xié)議而采取與環(huán)境有關(guān)的貿(mào)易措施或激勵性措施來處理跨國性或全球性環(huán)境問題已成為國際社會的共識。這些措施不論其在性質(zhì)上具有懲罰性還是激勵性的、在實際操作中是否具有歧視性、或者對成員國有無特定要求。其被多邊環(huán)境協(xié)議所采用的原因主要是其特殊的經(jīng)濟功能足以減緩由貿(mào)易行為所直接或間接導致的環(huán)境問題，或者是其具有吸引國際社會加入多邊環(huán)境協(xié)議以促進國際合作的作用。然而，正是因為這些TREMs與激勵性措施產(chǎn)生的經(jīng)濟效應可能對國際貿(mào)易的公平性

8、造成威脅，導致多邊環(huán)境協(xié)議面臨一個新的問題：它與GATT/WTO的關(guān)系如何處理?盡管截止到現(xiàn)在，這一問題仍處于“潛在沖突”階段。換言之，還沒有任何一個多邊環(huán)境協(xié)議因為采用TREMs或激勵性措施而受到GATT/WTO的質(zhì)疑或挑戰(zhàn)，但只要這兩種法律體系間的潛在沖突持續(xù)下去，根據(jù)MEAs運用TREMs或激勵性措施處理特定的跨國環(huán)境問題的功能就會受到潛在威脅。MEAs通過TREMs如*或禁止有害于環(huán)境的貿(mào)易活動，或采取第三國待遇措施迫使有關(guān)國家加強合作等，以實現(xiàn)保護國際環(huán)境的目標。這些具有貿(mào)易歧視性措施或貿(mào)易*措施極有可能引發(fā)貿(mào)易公平性的爭議，而受到GATT/WTO的自由貿(mào)易原則的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。盡管在華

9、盛頓公約起草與協(xié)商過程中，世界保護聯(lián)盟曾向GATT秘書處諮詢，秘書處給予華盛頓公約中的相關(guān)措施與華盛頓公約第20條相容的肯定答復；蒙特利爾議定書的制定與協(xié)商中也曾經(jīng)由GATT秘書處證實相關(guān)的貿(mào)易措施原則上符合GATT第20條(b)項的例外規(guī)定。然而，TREMs與GATT/WTO第11條相抵觸卻是不爭的事實，即使它與第20條(b)或(g)項的構(gòu)成要件相符，但仍可能因?qū)е沦Q(mào)易歧視而被認定與該條前言的規(guī)定相沖突，最終被認定與WTO相違背。與上述情況相比較，第三國待遇的濃厚歧視性色彩與最惠國待遇、國民待遇的不符，更使其難以與GATT/WTO的精神相一致。第三國待遇設立的目的是為防止第三國破壞MEAs的

10、成員國共同努力追求的環(huán)境保護目標，但從GATT第20條(b)項的必要性規(guī)定中的窮盡法則看，這種貿(mào)易*是否就是唯一可行的必要措拖可能會引發(fā)爭議。在1991年“泰國香煙案”中，爭端解決小組曾指出：“假設還有任何不與GATT相抵觸的替代措施存在，且為該成員國在合理情況下可被期待使用時，則該項與GATT相抵觸的*措施即不是第20條(b)項認可的必要措施?！备猩跽?，第三國待遇的效果是看受貿(mào)易*的第三國是否因此而改變其國內(nèi)環(huán)境政策。一項貿(mào)易措施是用來迫使其他國家改變其國內(nèi)政策，或必須改變政策才能具有保護動物生命或健康的效力，那么這種貿(mào)易措施并不符合必要性原則，因而不能適用第20條(b)項的規(guī)定；同樣，這

11、種措施亦不能被視為第20條(g)項所規(guī)定的“主要為保護可能枯竭的天然資源的目的而設立的措施，或使得一國的國內(nèi)生產(chǎn)或消費受到有效*的措施”。由此可見，要使第三國待遇不受GATT/WTO的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，似乎不太容易。除了GATT/WTO的基本義務外，MEAs的TREMs還需要與烏拉圭回合談判所達成的各個多邊協(xié)定的規(guī)定不相違背。所以，即便一項貿(mào)易措施符合第20條的例外規(guī)定，當它與多邊協(xié)定不相容時，仍有可能被GATT/WTO認定為不恰當?shù)?。TBT協(xié)定對于MEAs采取的貿(mào)易措施就極有這種可能性。根據(jù)TBT協(xié)定，WTO成員可以采用現(xiàn)存的國際標準作為技術(shù)標準。而華盛頓公約、巴塞爾公約等MEAs對產(chǎn)品的制造過程

12、和制造方法規(guī)定了若干標準，假設這些標準能被TBT協(xié)定視為國際標準，則MEAs成員國對此種可能導致貿(mào)易障礙的標準的使用不會被TBT協(xié)定所質(zhì)疑或挑戰(zhàn)；然而，由于TBT協(xié)定采納一項國際標準的條件包括對該標準遵守與否，須為自愿性質(zhì)，所以當多數(shù)MEAs所制定的標準對成員國是一項義務時，MEAs的相關(guān)措施似乎仍難經(jīng)由TBT協(xié)定而取得合法地位。倘若GATT/WTO一旦認定對第三國的歧視待遇、較嚴格的國內(nèi)措施及貿(mào)易制裁與GATT/WTO非歧視原則、最惠國待遇及國民待遇有所抵觸?；蛉A盛頓公約對特定物種的捕殺、出口限額等；蒙特利爾議定書對于ODS(耗竭臭氧層物質(zhì))的進出口數(shù)量*等，與GATT第11條的消除數(shù)量*條

13、款相違背時，MEAs所追求的國際環(huán)境保護目標及國際合作的效果將大打折扣。三、多邊環(huán)境協(xié)議中激勵性措施與關(guān)貿(mào)總協(xié)定/世貿(mào)組織的潛在沖突MEAs中的激勵性措施一般是指對參與國際合作處理環(huán)境問題的國家的一種補償機制，它采取積極和正面的鼓勵方式，以達到補償或幫助成員國的效果。常見的激勵性措施一般有提供特別待遇或優(yōu)惠、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、資金援助、無法遵守程序，聯(lián)合執(zhí)行計劃、市場開放及天然資源開放等形式。激勵性措施在處理國際環(huán)境問題中的作用一般有三個方面：第一，它具有鼓勵國際社會采取集體行動，在盡可能大的范圍內(nèi)促進最廣泛的國際合作以處理環(huán)境問題的正面作用。當參與MEAs所需承擔的義務過重導致其成本過高，且預期利益

14、又不十分確定時，許多國家可能會因此而失去合作的積極性。而根據(jù)共同但有差別性責任原則所制定的激勵性措施，往往能將徘徊于MEAs之外的國家包括發(fā)達國和發(fā)展中國家吸引到MEAs，以使MEAs確立的目標能在最廣泛的國際合作下實現(xiàn)。第二，幫助成員國履行其MEAs下的責任與義務。這種情況一般發(fā)生在一個國家加入MEAs后，卻因其國內(nèi)問題，如經(jīng)濟不景氣、社會不穩(wěn)定、技術(shù)落后等原因，而導致其無法履行條約義務時，激勵性措施在此種情況下可確保成員國有足夠能力貫徹MEAs所設立的目標。第三，通過激勵與援助促使成員國強化其國內(nèi)經(jīng)濟與環(huán)境走協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展之路，因而所產(chǎn)生的全球性福利可能會超過MEAs的原有目標。在上述多種

15、激勵性措施中，資金援助機制為了能最有效促進國際合作與鼓勵成員國履行其義務，但也是最有可能引發(fā)貿(mào)易公平性爭議的激勵性措施。就貿(mào)易自由化的觀點而言，資金援助措施可被視為一種國際環(huán)境補貼。雖然WTO的現(xiàn)行規(guī)定將基于環(huán)境因素而給予補貼視為不可對抗的補貼，但這并不能保證MEAs的資金援助措施在WTO框架內(nèi)能免于挑戰(zhàn)與對抗的威脅。換言之，只要資金援助措施損害國際貿(mào)易的自由競爭，它就有可能與WTO的反補貼協(xié)議發(fā)生沖突。例如，當一WTO的發(fā)展中國家成員同時又是蒙特爾利爾議定書的成員國，并接受蒙特利爾議定書多邊基金的補貼援助，以使其工業(yè)生產(chǎn)形態(tài)符合議定書的要求。當這種受補貼的產(chǎn)品進入市場時，不論其為國內(nèi)市場還是

16、國外市場，都有可能被其他未受資金援助的成員國，特別是非蒙特利爾議定書成員國指控為對該類產(chǎn)品造成不公平的競爭。因此，這類具有激勵性質(zhì)的資金援助首先面臨的爭議是它能否被視為反補貼協(xié)議第8條第二項(C)款的不可對抗的補貼。雖然反補貼協(xié)議第27條中對國民生產(chǎn)總值低于1000美元的20個發(fā)展中國家給予特別待遇而暫時可不受制于禁止或可對抗的補貼規(guī)定，但這些可能連基本工業(yè)都匱乏的低國民生產(chǎn)總值國家很難想像他們?nèi)绾文茉诓痪哂泄I(yè)與污染能力的情況下接受MEAs所提供的資金援助來使其工業(yè)轉(zhuǎn)型。而真正有可能對環(huán)境(如臭氧層)造成新的破環(huán)，且有能力接受國際環(huán)境補貼以改變生產(chǎn)型態(tài)的ODS高生產(chǎn)的發(fā)展中國家(如印度等)，

17、卻不能受惠于這一條款。因此這一規(guī)定對環(huán)境保護措施的實施十分不利。即使有一些補貼可以被視為不可對抗的補貼，其效力也可能因相關(guān)規(guī)定而受到減弱。例如，依據(jù)反補貼協(xié)議第8條規(guī)定的，補貼額度不得超過改善設施成本的20%的*，及當它對他國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴重的不利影響時，也可能受到平衡措施的對抗。這種結(jié)果，從貿(mào)易競爭的角度看或許是公平的，但從促進國際合作以保護環(huán)境的目標看，當一項資金援助措施在WTO框架下受到平衡措施的對抗時，其代表的卻是一項全球性的環(huán)境福利僅僅因為一個國家的貿(mào)易競爭力所受到不利損失而被抵銷。這樣的規(guī)范是否符合比例原則，確有可爭議之處。四、解決潛在沖突的可能方式當國際條約之間發(fā)生不相容時，習慣

18、條約法或維也納條約法公約中，用以處理條約優(yōu)先適用的原則通?？赡鼙辉越鉀Q這種爭議。因此，當MEAs的TREMs或激勵性措施與GATT/WTO自由貿(mào)易原則發(fā)生沖突時，這些原則或許可以提供一個相對合理的解決方式。第一，特別法優(yōu)于普通法。這一法則盡管未出現(xiàn)于維也納條約法公約中，但它仍為國際間最常用于比較條約優(yōu)先適用的法則之一。據(jù)此，對于處理同一事項的數(shù)個條約或法規(guī)，具有相對特定性的條約或法規(guī)優(yōu)先于僅具有一般性的條約或法規(guī)的適用，即使一般性條約或法規(guī)制定的時間較晚。當采用這一原則時，可以界定究竟是MEAs還是GATT/WTO更為特定。例如，從針對ODS與瀕臨滅絕的野生動植物所設定的貿(mào)易措施方面看，蒙特利爾議定書與華盛頓