上海城市空間轉(zhuǎn)型發(fā)展格局分析與情景探討_王偉_圖文

1、上海城市空間轉(zhuǎn)型發(fā)展格局分析與情景探討*The Development Pattern Analysis and Scenario Forecast on Shanghai Urban Space Transformation王 偉 高 岳 文章編號1673-8985(201205-0025-04 中圖分類號TU984 文獻標識碼A 作者簡介王 偉上海市政府發(fā)展研究中心戰(zhàn)略研究所助理研究員,博士,中央財經(jīng)大學博士后高 岳上海市規(guī)劃和國土資源管理局碩士城市規(guī)劃的本質(zhì)是對人地關(guān)系的時空合理調(diào)控?！笆濉逼陂g,圍繞“創(chuàng)新驅(qū)動,轉(zhuǎn)型發(fā)展”主線,上海城市空間發(fā)展如何對全市經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型做出有效響應與支撐

2、,需要對其內(nèi)在特征與變量給出科學判斷。為此,基于上海第六次人口普查數(shù)據(jù),從上海全域人地關(guān)系格局與分布慣性、空間轉(zhuǎn)型面臨矛盾與時機、未來空間發(fā)展情景與策略3個層面進行簡要分析,以期進行一種思路探討與交流。The nature of urban planning is a reasonable regulation of the relationship between human and land considering the space change as time changes. During the "Twelfth Five-Year" period, guide

3、d by its "innovation-driven and transformed development main line, the challenge of Shanghai urban space development main line is how to effectively support the city's economic and social transformation. So it is necessary to give a scientific judgment of its inherent characteristics and va

4、riables. To this end, based on the sixth population census data, the author brief analyzes the pattern and distribution of human-land relationship and spatial inertial, space transformation facing contradictions and challenges, space development scenarios and strategies at three levels, in order to

5、carry out the kind of thinking to explore and exchanges.空間轉(zhuǎn)型 | 人地關(guān)系 | 情景 | 上海Spatial transformation | Human-land relationship | Scenarios | Shanghai摘 要Abstract 關(guān) 鍵 詞Keywords上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃第六章明確提出“構(gòu)筑城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的發(fā)展格局”,而人口的分布格局與用地、交通、環(huán)保、城市管理等問題息息相關(guān),對這一目標的實現(xiàn)具有決定性影響。為此,筆者基于上海第六次人口普查公布數(shù)據(jù),結(jié)合參與上海市“十二五”規(guī)劃前期研究、

6、后世博上海研究以及上海區(qū)縣年度調(diào)研等相關(guān)工作的思考,在此對上海城市空間發(fā)展格局進行簡要分析與情景探討。1 上海全域人地關(guān)系格局與分布慣性城市規(guī)劃本質(zhì)是對人地關(guān)系的時空合理調(diào)控,推動上海城市空間規(guī)劃與管理的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型,必須做好兩個把握,一是對“兩大核心要素人口與土地”的統(tǒng)籌把握,二是對“一個基本共識可持續(xù)空間形態(tài)”的總體把握。在此,通過對相關(guān)數(shù)據(jù)分析,獲得以下基本認識。1.1 市域人口密度快速增長, 人地供需矛盾日益緊迫人口密度是刻畫人地關(guān)系強度的重要指標。作為國家中心城市中市域面積最小的城市,上海始終保持著對外來人口的強勁吸引力,從圖1可以看出,改革開放30年,上海市域人口密度翻了一番,這使得有

7、限發(fā)展空間面臨的人地供需矛盾不斷增大。而新世紀10年,上海人口集聚密度增加更為迅猛,根據(jù)六普人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計,2010*基金項目:中國博士后科學基金立項課題(資助編號 20110490640:全球化視角下中國大都市發(fā)展關(guān)鍵績效指標(KPI 體系研究基于京滬實證;上海市哲學社會科學規(guī)劃青年課題(2010ECK002:區(qū)域性交通設施建設與上海都市圈功能布局優(yōu)化研究;上海市政府決策咨詢研究青年專項課題(2012-R-29-B :上海培育強鎮(zhèn)問題研究支持的部分研究成果。11 1978-2010年上海市域人口密度變化(資料來源:2011年上海統(tǒng)計年鑒年末全市常住人口為2302.66萬人,同2000年五普的1

8、673.77萬人相比,10年間共增加628.14萬人,增長37.53%;平均每年增加62.81萬人,年平均增長率為3.24%,全市平均人口密度為3632人/平方公里,較五普2537人/平方公里,每平方公里增加1095人,增幅達43%。與此同時,根據(jù)全市各區(qū)縣區(qū)鎮(zhèn)兩級土地利用總體規(guī)劃,2020年全市建設用地總規(guī)模3226平方公里,較現(xiàn)狀全市僅剩余約390平方公里可用土地,如此有限的土地資源面對上海這種非常規(guī)非線性的城市人口增長態(tài)勢,壓力可想而知。1.2 新增人口呈內(nèi)緩外快的圈層梯度, 中心城集聚壓力尚未有效疏解都市人口密度高是一個典型特征,高密度的人口使得城市規(guī)劃、土地利用都面臨極大的挑戰(zhàn),而高

9、密度情形下,人口空間分布是否合理反映了國際大都市的成熟度。從表1中,可看出10年間上海人口的分布變化:中心城核心區(qū)人口數(shù)量與密度都處于下降階段,邊緣區(qū)人口數(shù)量與密度增長平緩;近郊區(qū)有大幅增長,遠郊區(qū)也有較大增長。根據(jù)圖2顯示,近10年上海常住人口密度狀況還是呈現(xiàn)出在中心城區(qū)為峰值,向外圍逐漸遞減的分布態(tài)勢。人口變化在空間分布上呈現(xiàn)內(nèi)減外增、由內(nèi)向外逐層遷移的規(guī)律。中心區(qū)人口雖得到部分疏解,內(nèi)外環(huán)中間區(qū)、近郊區(qū)、浦東新區(qū)是近10年人口的重要導入?yún)^(qū),但“疏解與集聚”并行,人口空間分布呈現(xiàn)連綿蔓延式,單中心的城市格局沒有發(fā)生根本改變,外圍新城引導的跳躍式多中心增長模式未能出現(xiàn)。1.3 人口分布、新增

10、就業(yè)崗位與配套服務空間遷移呈非同步性, 空間失配引發(fā)問題凸顯新世紀10年,上海經(jīng)濟快速增長以及世博會的成功舉辦,導致外來勞動力需求的快速增加,并由此吸引了大量外來常住人口,城市人口總量相應急劇增加。城市空間響應主要表現(xiàn)為,一方面是中心城區(qū)的疏解,另一方面是外圍新居民點的建設,但中心區(qū)居民的拆遷搬遷、外圍新城的建設或者工業(yè)園區(qū)的發(fā)展,基本屬于單一空間功能的移動,缺乏綜合配套,引發(fā)一系列空間失配問題。正如在人口、崗位由內(nèi)向外、逐層遷移的過程中,交通需求的空間分布也由中心區(qū)向外圍區(qū)、郊區(qū)逐漸擴散,但由于人口、崗位遷移的不同步,導致了職住分離的進一步加劇,中心區(qū)崗位的高度聚集使得中心區(qū)交通需求一直居高

11、不下,并引發(fā)大量早晚潮汐式進出中心城區(qū)的長距離交通。遠距離交通需求有繼續(xù)增加的趨勢,交通擁擠逐漸由中心區(qū)向外蔓延(圖3。2 推動上海城市空間轉(zhuǎn)型面臨矛盾與時機上述特征與問題成為上?？臻g轉(zhuǎn)型必須地 區(qū)2000年末常住人口(萬人2010年末常住人口(萬人增長率(%2000年人口密度(人/平方公里2010年人口密度(人/平方公里增長率(%中心城核心區(qū)206.95177.74-14.114013834472-14.12中心城邊緣區(qū)486.09520.807.1420434218937.14近郊區(qū)638.581085.6170.002757468770.00遠郊區(qū)309.15518.5367.73828

12、138867.63表1 2000年五普與2010年六普上海人口圈層分布格局變化 2資料來源:2011年上海統(tǒng)計年鑒2 2000年與2010年上海區(qū)縣人口密度格局對比(數(shù)據(jù)來源:2011年上海統(tǒng)計年鑒3 上海人口-空間匹配關(guān)系分析 上海四類地區(qū)的劃分:上海城市的行政范圍,包括17個區(qū)縣。中心城核心區(qū):包括黃浦、靜安、盧灣、虹口4個區(qū),各區(qū)全部或大部分位于內(nèi)環(huán)線以內(nèi)的地區(qū),多為解放前建的老城區(qū)。中心城邊緣區(qū):包括徐匯、長寧、普陀、閘北、楊浦5個區(qū)。各區(qū)全部或大部分位于內(nèi)外環(huán)線之間的地區(qū),多為解放后建設的城區(qū)。近郊區(qū):包括浦東、閔行、寶山、嘉定4個區(qū)。遠郊區(qū):包括松江、金山、青浦和奉賢4個區(qū)和崇明縣

13、。其中中心城核心區(qū)和中心城邊緣區(qū)統(tǒng)稱中心城,近郊區(qū)和遠郊區(qū)統(tǒng)稱郊區(qū)。注釋3立足的現(xiàn)實基礎(chǔ),而推動上海城市空間轉(zhuǎn)型還受發(fā)展階段和內(nèi)外部約束條件的影響,挑戰(zhàn)與機遇并存。2.1 上海城市空間轉(zhuǎn)型面臨矛盾上海市政府發(fā)展研究中心提出“十二五”時期,上海推動城市轉(zhuǎn)型發(fā)展主要面臨五大矛盾:(1舊的增長動力明顯減弱與新的增長動力形成不足、低端傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)被調(diào)整與高端新興產(chǎn)業(yè)培育過程化之間的矛盾;(2公共服務需求日益增長以及產(chǎn)業(yè)財政扶持需求上升與經(jīng)濟增長減速、財政收入增速放緩之間的矛盾;(3服務經(jīng)濟發(fā)展以及城市功能提升與現(xiàn)有制度環(huán)境不完善之間的矛盾;(4日益增強的引入外來人口調(diào)整上海人口結(jié)構(gòu)的迫切要求與城市資源環(huán)境

14、和公共服務承載力不足之間的矛盾;(5城市轉(zhuǎn)型發(fā)展對勞動者文化素質(zhì)和技能提出更高要求與勞動者總體素質(zhì)仍然較低之間的矛盾。2.2 上海城市空間轉(zhuǎn)型的時機在面對這些矛盾與挑戰(zhàn)的同時,我們必須看到推動空間轉(zhuǎn)型已經(jīng)出現(xiàn)的難得機遇。2.2.1 中心城區(qū)投資的邊際效益逐年遞減,后世博城市建設主戰(zhàn)場轉(zhuǎn)向郊區(qū)自2003年以來,為全面配合世博會的籌辦,中心城區(qū)的樞紐性、功能性設施和舊區(qū)改造任務比正常計劃提前了5-10年。當前,上海中心城區(qū)聚集了全市近2/3的人口,要素成本高企,發(fā)展空間有限,中心城區(qū)投資的邊際效益逐年遞減,而中心城區(qū)以外廣闊的郊區(qū)則尚待進一步開掘和發(fā)展。世博會后,中心城區(qū)的重大基礎(chǔ)設施建設將基本告

15、一段落,城市建設的重心必將逐步轉(zhuǎn)移至城郊地區(qū)。2.2.2 有限資源全域配置的戰(zhàn)略性亟需加強,破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的時機已到面對17個區(qū)縣的發(fā)展訴求,如何平衡協(xié)調(diào)資源是個難題,但更難是能否有勇氣有智慧從全局與長遠出發(fā),打破帶有大鍋飯色彩的指標分配,將資源更為集中地投入戰(zhàn)略性區(qū)域與戰(zhàn)略性項目上,避免因為平均而分散的投入帶來資源更大的浪費。同時上?？傮w上已經(jīng)進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段,因為有較小的農(nóng)村面積、有較強的經(jīng)濟實力、有較好的組織基礎(chǔ),應該而且可能在破除二元結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面走在全國前列。2.2.3 國家戰(zhàn)略承載與長三角同城化應對,“1966”城鎮(zhèn)體系抓手價值凸顯從“四個中心”國家

16、戰(zhàn)略來看,“1966”已不再是傳統(tǒng)意義上的城鎮(zhèn)等級體系,而具有更多內(nèi)涵,每個層級的城鎮(zhèn)都具有特定的國家使命,共同組成國家戰(zhàn)略職能分工梯隊;從長三角同城化來看,“1966”每一個成員都是上海參與全球分工價值鏈中的重要單元,更是打造長三角全球城市區(qū)域的流量經(jīng)濟節(jié)點。為此,當前“1966”城鎮(zhèn)體系應該盡快被重新審視、定位并注入新的理念與戰(zhàn)略內(nèi)涵,將成為真正推動上海城市空間轉(zhuǎn)型最重要的抓手。3 上海全域空間發(fā)展情景推演筆者認為常住人口超越2000萬后的上海城市空間轉(zhuǎn)型已進入一種非常迫切的狀態(tài)。近期,眾多專家學者對上海城市空間轉(zhuǎn)型發(fā)展給出不同思考,鄭時齡從世博會后續(xù)利用、宜居城市建設和上海的再城市化、城

17、市的文化與建筑等方面切入。駱悰認為上海仍應秉持“多層多核”的都市圈空間形態(tài)與“多心開敞”都市區(qū)空間形態(tài)布局理念。姚凱則指出資源緊約束階段上海城市空間集約發(fā)展戰(zhàn)略的主要路徑:強化市域空間布局結(jié)構(gòu),落實國家戰(zhàn)略;多中心格局;強化綠色生態(tài)空間體系。維護城市生態(tài)安全;多層面的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間布局;多層面的分區(qū)發(fā)展導向。然而就本質(zhì)而言,高密度集聚是特定國情、市情下上海城市空間必然的結(jié)果,差別是形成連綿式的高密度集聚還是開敞式的高密度集聚,“十二五”正處于這樣一個城市形態(tài)固化的拐點期。在此,基于上文對上海城市人地分布現(xiàn)狀分析、空間轉(zhuǎn)型面臨的矛盾與時機的相關(guān)結(jié)論,筆者借鑒倫敦2030與香港2030戰(zhàn)略規(guī)劃中所采

18、用的城市多情景發(fā)展分析方法對上海未來城市布局形態(tài)多情景發(fā)展進行推演分析,尋求一種可持續(xù)的空間形態(tài)。3.1 城市空間對戰(zhàn)略目標的響應根據(jù)上海所提出的國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運中心的城市發(fā)展目標,有4個因素與發(fā)展目標密切相關(guān)并對上海城市整體空間格局產(chǎn)生影響,其中對外軸向因素:包括情景(A臨港新城外拓軸與滬蘇、滬浙兩條內(nèi)聯(lián)軸均衡發(fā)展,情景(B滬蘇、滬浙兩條內(nèi)聯(lián)軸重點發(fā)展,臨港新城外拓軸相對獨立發(fā)展;中心城與外圍新城關(guān)系因素:包括情景(A中心城與部分外圍新城密切聯(lián)系,帶狀連綿發(fā)展,情景(B中心城僅與現(xiàn)狀已呈連綿態(tài)勢的新城連綿發(fā)展,其余大多新城獨立發(fā)展;產(chǎn)業(yè)分工因素:包括情景(A中心城與部分外圍新城產(chǎn)業(yè)

19、鏈密切聯(lián)系,外圍新城對中心城依賴性強,情景(B外圍新城基本自給自足獨立發(fā)展;生態(tài)空間因素:基于上海規(guī)劃環(huán)城綠帶已基本喪失的現(xiàn)狀,必須保證預留相當生態(tài)開敞空間,包括情景(A綠楔型模式,形成佘山-淀山湖方向與南部杭州灣兩個大型生態(tài)綠廊,情景(B變綠帶環(huán)繞中心城市,防止過度連綿發(fā)展為綠環(huán)包圍隔離外圍新城模式。3.2 城市空間對關(guān)鍵要素的需求根據(jù)上海建設國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運中心的城市功能需求,緊抓就業(yè)、居住、服務配套與交通聯(lián)系4個影響人口分布的關(guān)鍵因素,預測其未來高概率性發(fā)展情景(圖4。就業(yè):制造業(yè)比重下降,高端服務業(yè)比重上升,帶來就業(yè)需求人口數(shù)量與結(jié)構(gòu)的變化;居住:優(yōu)化改善中心城已有居住空間,

20、并在外圍大量新建居住房屋;配套服務:城市內(nèi)部功能空間進一步置換優(yōu)化,發(fā)展生產(chǎn)性服務業(yè),生產(chǎn)性產(chǎn)業(yè)與企業(yè)向遠郊搬遷,在未來新一輪的產(chǎn)業(yè)遷移中,必須做好配套空間的跟進,實現(xiàn)空間功能的復合化外遷,實現(xiàn)真正的中心減壓,外圍發(fā)展的效果;交通:充分采用TOD發(fā)展模式,大力發(fā)展運載量大、快速便捷的市域輕軌系統(tǒng),保障重要功能組團間高效聯(lián)系,同時進一步加大上海對整個長三角的輻射拉動作用,結(jié)合國家交通部有關(guān)長三角2020區(qū)域交通規(guī)劃,加強上海與外圍城市的對接,特別是蘇、滬浙兩條內(nèi)聯(lián)軸方向的拓展。在完成基于上海核心目標與功能需求對空間結(jié)構(gòu)的大致需求分析后,第三步是對上?？傮w人口的空間配置,而其中最重要的兩類人群為上

21、海市內(nèi)人口遷移與上海市外人口遷入,即對可發(fā)生空間移動的人群進行規(guī)劃引導,逐步實現(xiàn)人口布局的科學合理化,引導遷入目的地主要為3.1與3.2分析中具有增長潛力的可建設空間,具體空間示意見圖5。3.3 城市空間的兩類可能形態(tài)在完成上述三步多因子多情景分析后,最后完成人口-空間的組合分析,得到未來上海整體可能形成兩種空間分布形態(tài):情景(A:Y型空間布局形態(tài)。主要特征:城市功能輻射表現(xiàn)為內(nèi)外三軸,中心城市與外圍主要新城呈相對連綿發(fā)展,外圍新城對中心城保持功能的分解但依賴的角色;中心市域的生態(tài)空間采用綠楔模式;情景(B:V型空間布局形態(tài)。主要特征:城市功能輻射重點發(fā)展南北兩軸,中心城與外圍新城各自相對獨立

22、,外圍新城基本具有自循環(huán)自滿足功能,基本可獨立發(fā)展,采用小型綠環(huán)將外圍新城與中心城予以隔離,保障生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。4 結(jié)論與討論通過上文研究與推演,筆者認為上?？臻g轉(zhuǎn)型比較現(xiàn)實的選擇是立足強干預情景,一方面控制中心城人口的動態(tài)發(fā)展,另一方面聚焦具有突破性強大導向力的郊區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展軸線與重點,從而擴大了城市的容納能力,實現(xiàn)上海城市發(fā)展與人口導向的戰(zhàn)略目標。然而我們必須認識到,當前外來人口快速集聚給上海帶來多重壓力中另一核心問題是城市外部公共服務成本的內(nèi)部化,使得上海面臨既要發(fā)展本地經(jīng)濟,又要服務全國民生,這種外部區(qū)域民生義務的轉(zhuǎn)嫁將使政府不得不從有限的財政資源中進行調(diào)節(jié)。然而當前房地產(chǎn)調(diào)控,大型居住社

23、區(qū)建設, 使得上?？赊D(zhuǎn)化的土地收益大幅縮水,而上海同時還面臨轉(zhuǎn)型帶來的經(jīng)濟發(fā)展放緩陣痛,產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出一段時期內(nèi)無大的提升,財政必然面臨窘境。為此,土地一面作為資源要素,另一面作為資本要素,所具有的作用將更加重要,而規(guī)劃所需與所能發(fā)揮的作用也更加重要。筆者認為在扎實的技術(shù)優(yōu)勢上,強化“一種政治家戰(zhàn)略思維的導入”與“規(guī)劃類政策的體系化配套及彼此之間的統(tǒng)籌聯(lián)動(如對雙增雙減、三集中、1966等”,這將有助于上海城市空間轉(zhuǎn)型的推進,也將有助于規(guī)劃部門話語45-14 上海城市空間轉(zhuǎn)型情景分析邏輯示意5 上海城市空間轉(zhuǎn)型發(fā)展的兩種可能形態(tài)參考文獻 References12345上海市統(tǒng)計局. 2011年上海統(tǒng)計年鑒M.北京:中國統(tǒng)計出版社,2011.Shanghai Bureau of Statistics. 2011 Shanghai Statistics YearbookM. Beijin