淺論行政復(fù)議之釋明權(quán)

1、淺論行政復(fù)議之釋明權(quán)摘要：行政復(fù)議中的釋明權(quán)是指行政復(fù)議申請人在申請事項(xiàng)、申請對象、 復(fù)議請求以及證據(jù)提供等方面存在瑕疵，不符合行政復(fù)議法的規(guī)定，以及申請 人提出一些與行政復(fù)議機(jī)構(gòu)職權(quán)相矛盾的要求時，行政復(fù)議人員做出必要的解釋 的權(quán)利。行政復(fù)議機(jī)關(guān)既要完成對行政機(jī)關(guān)行政行為的監(jiān)督職能，還要維護(hù)公民的合法權(quán)益,在實(shí)踐中應(yīng)正確行使復(fù)議權(quán)。關(guān)鍵詞:行政復(fù)議;釋明權(quán)一、釋明權(quán)概述釋明權(quán)是民事訴訟的一個概念 ，來源于大陸法系，其本意 是指在當(dāng)事人的主張不明確、有矛盾,或者不清楚、不充分,而當(dāng)事人認(rèn)為自己提 出的證據(jù)已經(jīng)足夠時，法官依據(jù)職權(quán)向當(dāng)事人提出關(guān)于事實(shí)及法律上的質(zhì)問或指 示,讓當(dāng)事人排除有矛盾的主

2、張，澄清不清楚的主張，補(bǔ)充不充分的證據(jù)的權(quán)能。 可以看出，法官行使這一權(quán)利，主要是向當(dāng)事人提出關(guān)于主張和證據(jù)兩個方面的 問題。我國民事訴訟領(lǐng)域也借鑒了這一大陸法系的傳統(tǒng)，在訴訟活動中，不僅僅是 民事訴訟,行政訴訟中也存在著釋明權(quán)的問題，而將釋明權(quán)引入行政復(fù)議，是由復(fù) 議的性質(zhì)以及復(fù)議實(shí)踐決定的，復(fù)議法有些規(guī)定也對復(fù)議人員課以釋明權(quán)。從復(fù)議性質(zhì)來說，行政復(fù)議雖然不是訴訟活動，但是具有一定的司法性， 復(fù)議中的申請人和被申請人類似于訴訟活動中的原告和被告，而復(fù)議機(jī)關(guān)則具有司法機(jī)關(guān)的某些職能，在對被復(fù)議的具體行政行為的審查方面 ，以及整個復(fù)議程 序中,包括對證據(jù)的認(rèn)定、復(fù)議決定的做出，都與行政訴訟有類

3、似之處。在復(fù)議過 程中,會比訴訟過程中更多地面臨著申請人在申請事實(shí)、申請對象、復(fù)議請求等 方面的模糊不清的問題，當(dāng)然作為被申請人的行政機(jī)關(guān)以及其他機(jī)關(guān)一方，也存在著一些需要解釋、說明的問題，但是,行使釋明權(quán)主要是針對申請人。正確行使 釋明權(quán)是行政復(fù)議人員在行政復(fù)議活動中的一項(xiàng)重要義務(wù)。當(dāng)然，雖然都稱為釋 明權(quán)，但是因?yàn)樾姓?fù)議和訴訟活動有著本質(zhì)的區(qū)別，所以復(fù)議中的釋明權(quán)和訴訟中的釋明權(quán)有差距，復(fù)議中的釋明權(quán)是指行政復(fù)議申請人在申請事項(xiàng)、申請對 象、復(fù)議請求以及證據(jù)提供等方面存在瑕疵，不符合行政復(fù)議法的規(guī)定時， 以及申請人提出一些與行政復(fù)議機(jī)構(gòu)職權(quán)相矛盾的要求時，行政復(fù)議人員做出必 要的解釋的權(quán)

4、利，這種解釋可以允許存有微小瑕疵的復(fù)議申請順利進(jìn)入復(fù)議程序 也可以拒絕一些與復(fù)議機(jī)構(gòu)職權(quán)相背離的行為進(jìn)入復(fù)議程序。復(fù)議中的釋明權(quán)以申請人行為存在瑕疵為前提。從實(shí)踐方面來看，申請與一些法人、其他組織相比，公民提起行政復(fù)議大 多考慮到了復(fù)議不收費(fèi)，節(jié)約解決糾紛成本的特點(diǎn)，因此，他們很少委托代理人代 為提起復(fù)議，而大多是本人申請復(fù)議，由于復(fù)議法律知識的欠缺，他們很少有帶著 格式標(biāo)準(zhǔn)、申請內(nèi)容符合復(fù)議法規(guī)定的書面申請材料參加復(fù)議申請的，往往是到復(fù)議機(jī)構(gòu)就自己需要解決的問題進(jìn)行口頭陳述，而且表述重點(diǎn)并不明顯，有時候沒有被申請人、有時候沒有完整、準(zhǔn)確的復(fù)議請求，有些帶著情緒而來，情緒 激動,把復(fù)議機(jī)構(gòu)作為

5、發(fā)泄的地方，有些根本不懂復(fù)議機(jī)構(gòu)的職能，把復(fù)議機(jī)構(gòu)當(dāng) 作政府，以為自己的一切問題，這個機(jī)構(gòu)都應(yīng)該予以處理。復(fù)議實(shí)踐當(dāng)中的這些問 題,迫使復(fù)議人員必須行使釋明權(quán)，以應(yīng)對我國當(dāng)下人民群眾法律知識欠缺的問 題。二、復(fù)議法中有關(guān)釋明權(quán)的規(guī)定釋明權(quán)的內(nèi)容主要是復(fù)議機(jī)關(guān)人員在復(fù)議過程中就受理?xiàng)l件、復(fù)議被申請人、復(fù)議請求等方面對申請人所做的引導(dǎo)和 提示,這些引導(dǎo)和提示是以申請人對這些方面的認(rèn)識不足或者錯誤引起的，是實(shí)體方面的內(nèi)容，筆者以為對于復(fù)議程序的提醒，例如,通知申請人到復(fù)議機(jī)關(guān)參加 聽證,受理申請之后，對申請人所進(jìn)行的程序上的說明，不在釋明權(quán)之列，因?yàn)槌?序上面的規(guī)定是不以申請人的行為存在瑕疵為前提的

6、。按照這個標(biāo)準(zhǔn)我國復(fù)議 法以及復(fù)議實(shí)施條例中對釋明權(quán)的規(guī)定有以下幾項(xiàng)：復(fù)議法第十七條規(guī)定：“ 。對不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請 ，決定不予受理，并書面告知申 請人；對符合本法規(guī)定，但是不屬于本機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請，應(yīng)當(dāng)告知申請人 向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出?！睆?fù)議實(shí)施條例第二十二條規(guī)定：“申請人提出行政復(fù)議申請時錯列被 申請人的，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)告知申請人變更被申請人。”第二十九條規(guī)定：“行 政復(fù)議申請材料不齊全或者表述不清楚的，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)可以自收到該行政復(fù)議 申請之日起5日內(nèi)書面通知申請人補(bǔ)正。補(bǔ)正通知應(yīng)當(dāng)載明需要補(bǔ)正的事項(xiàng)和合 理的補(bǔ)正期限。”三、實(shí)踐中需要行使釋明權(quán)的幾種情形在實(shí)踐中，法

7、人、其他組織作為申 請人的,往往委托代理人代為辦理，對復(fù)議的流程要求比較清楚，材料的提交較為 齊全、準(zhǔn)確,需要復(fù)議機(jī)構(gòu)做出釋明的地方并不多。 而公民作為申請人的，則存在 很多問題，筆者結(jié)合實(shí)踐，歸納了以下幾點(diǎn)六種情形，這些情形的一個共同特點(diǎn)是 大多以口頭陳述事實(shí)為主，以一定數(shù)量的書面材料為輔的申請模式。1、所口頭陳述的事項(xiàng)以及提交的材料，該事項(xiàng)要么不在復(fù)議范圍，要么超 過復(fù)議期限。例如申請人就村委會的行為提出復(fù)議 ，顯然不在復(fù)議范圍。2、所口頭陳述的事項(xiàng)以及提交的材料，雜亂無章，含糊不清，不能理出事 項(xiàng)的條理。3、所口頭陳述的事項(xiàng)以及提交的材料，判定屬于具體行政行為，但是沒有 被申請人以及復(fù)議

8、請求。4、所口頭陳述的事實(shí)基本清楚，復(fù)議請求正確，但是錯列被申請人或者少 列被申請人。5、所口頭陳述的事實(shí)基本清楚，復(fù)議請求正確，被申請人正確，沒有足夠 的證據(jù)予以證明。6、所口頭陳述的事實(shí)基本清楚，證據(jù)比較充分，被申請人以及復(fù)議請求正 確,但是沒有形成書面文字。四、復(fù)議釋明權(quán)的行使行政復(fù)議作為一種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯機(jī)制和對公 民權(quán)利保護(hù)機(jī)制相結(jié)合的產(chǎn)物，一要完成對行政機(jī)關(guān)行政行為的監(jiān)督職能，二要 維護(hù)公民的合法權(quán)益,兩者應(yīng)該平衡發(fā)展，要保證在合法的范圍內(nèi)，公民的權(quán)利得 以實(shí)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)的職能也得以實(shí)現(xiàn)。在這種職能認(rèn)知和角色定位的前提下，要正 確行使釋明權(quán)，不能因?yàn)樯暾埲说膹?fù)議行為存在微小瑕疵就

9、將其拒之門外，也不能越俎代庖充當(dāng)了申請人的代理人，針對以上所述的幾種實(shí)踐情況，復(fù)議機(jī)關(guān)在 行使釋明權(quán)中，應(yīng)該把握以下幾點(diǎn)。第一、立足于我國法治現(xiàn)狀，特別是市縣政府法治現(xiàn)狀，認(rèn)真對待口頭申 請復(fù)議。我國市縣政府法治工作還存在很多問題 ，這些問題的一個很大因素就是 人民群眾的法律意識較低，法律知識欠缺，經(jīng)濟(jì)還不算寬裕，選擇行政復(fù)議，很多 是考慮到了復(fù)議不收取費(fèi)用這一因素。至于復(fù)議申請的合法程度，則不可苛求，據(jù)筆者觀察，統(tǒng)計(jì),在公民申請行政復(fù)議的情形中，幾乎沒有一個是完全按照復(fù)議 法的規(guī)定，完整、準(zhǔn)確地提供申請復(fù)議的材料的，大多是口頭陳述復(fù)議事項(xiàng)。所以, 針對以口頭陳述申請復(fù)議的情況，應(yīng)該結(jié)合我國的

10、國情，將其作為一種申請復(fù)議 的常態(tài)。我國復(fù)議法第十一條也規(guī)定了口頭申請的情況 ，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的義務(wù)。 對于那些愿意口頭陳述的，一定要聽其陳述，對于陳述的不同情形，要區(qū)別對待， 正確行使釋明權(quán)。第二、做好角色定位，正確行使釋明權(quán)。在行政復(fù)議過程中，要做好角色定位，行政復(fù)議人員的角色就是監(jiān)督權(quán)力 與維護(hù)權(quán)利，兩方面不可偏廢，要像法官一樣中立。行使必要的釋明權(quán)，正確行使 釋明權(quán)。1、對于在口頭陳述中發(fā)現(xiàn)，行政復(fù)議申請不在復(fù)議范圍的，要明確告知不予受理，并解釋理由，做到 有依據(jù),使申請人明白不予受理的原因。2、在口頭陳述中，初步斷定所述事項(xiàng)屬于受案范圍的，但是申請人未提出 具體的被申請人以及復(fù)議請求的

11、，應(yīng)該提醒其提出被申請人和復(fù)議申請。申請人 如果不能提出，但是要求服役人員幫其提出的，復(fù)議人員應(yīng)該予以拒絕，這種情況 下復(fù)議人員如果代為提出，那么就與代理人的角色毫無二致，背離了角色定位，違 背了法律,這種情況下，復(fù)議人員需要告知申請人委托代理人代為提出申請。3、在口頭陳述中（或者書面）,申請人錯列被申請人的，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng) 告知申請人變更被申請人，這種情況下，復(fù)議機(jī)構(gòu)也不宜明確告知正確的被申請 人。僅告知其變更。申請人的復(fù)議請求存在問題的，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)該以沒有明確的復(fù)議請 求為由,不予受理。申請人錯列被申請人與申請人復(fù)議請求瑕疵是兩種不同的情 形，個人作為自己利益的最大維護(hù)者，能最真切地感受到自己利益受損，也最能提 出符合自己利益訴求的復(fù)議請求，別人不得干涉之，即使其提出存在錯誤。而對于 錯列被申請人的情形，要求復(fù)議機(jī)構(gòu)行使告知權(quán)，則是復(fù)議機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督權(quán)應(yīng)有 之義。行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為行政復(fù)議程序的重要推動者，