和諧社會(huì)戶籍制度構(gòu)建的模式淺析

1、和諧社會(huì)戶籍制度構(gòu)建的模式淺析    摘要：戶籍制度作為一項(xiàng)基本的國家行政制度在確立之初發(fā)揮了積極而重要的作用，隨著社會(huì)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中國現(xiàn)行的戶籍制度已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的桎梏。著力破除城鄉(xiāng)二元割裂、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局則迫切需要深化戶籍改革、統(tǒng)籌結(jié)合、穩(wěn)步發(fā)展、立法保障制度公平，打破城鄉(xiāng)界限、逐步消除城鄉(xiāng)壁壘，達(dá)到真正的和諧統(tǒng)籌。          關(guān)鍵詞：戶籍制度；城鄉(xiāng)二元管理；制度構(gòu)建    &

2、#160;       中國現(xiàn)行的戶籍制度，以舊時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制為背景，具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下社會(huì)公共管理和社會(huì)控制制度的一切基本特征。實(shí)踐中，它已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了治安管理和人口統(tǒng)計(jì)的職能范圍，與糧油供應(yīng)、勞動(dòng)就業(yè)、福利保障、義務(wù)教育等制度緊密地結(jié)合在一起，形成了二元戶籍制度模式。在當(dāng)時(shí)社會(huì)主義制度初步確立、財(cái)富尚不充裕的歷史條件下，這種戶籍制度在分配社會(huì)資源、維護(hù)社會(huì)秩序等方面起到了積極作用。但隨著改革開放的深化，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立并逐步完善，植根于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的現(xiàn)行戶籍制度已經(jīng)越來越不適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的要求，其所體現(xiàn)的

3、城鄉(xiāng)居民二元管理、區(qū)別對待的模式，與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下勞動(dòng)力資源合理有序流動(dòng)的要求相脫節(jié)，與我國當(dāng)前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展道路背道而馳，人為制造了公民在法律地位和現(xiàn)實(shí)利益方面的不平等，違背了人人平等的憲政精神，成為我國實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展、社會(huì)和諧有序的制度性障礙。黨的十六屆三中全會(huì)也明確提出了深化戶籍制度改革的要求，為此，探索新的戶籍模式，構(gòu)建和諧制度，既是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必要舉措，更是對逐步改變我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。          一、當(dāng)前

4、戶籍制度的弊端          （一）制造不平等身份          根據(jù)戶籍制度規(guī)定，個(gè)人在出生伊始就有了戶口身份。戶口登記功能在國際上是普遍存在的，而中國戶口登記制度的“獨(dú)特性”在于劃分農(nóng)村戶口和城市戶口的戶籍管理體制確認(rèn)和固定了中國社會(huì)業(yè)已形成的城鄉(xiāng)二元化體制。作為一種固定身份的中國農(nóng)民在諸如糧食和副食品供應(yīng)、燃料供給、教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、婚姻等許多方面受到社會(huì)的不平等待遇，戶籍

5、政策造就了不平等身份，違背了公平正義的自然法則。中國還有占總?cè)丝诘?0%以上的9億農(nóng)民，農(nóng)民仍占中國人口的絕大多數(shù)，擁有農(nóng)民身份的人仍占中國人口的絕大多數(shù)。盡管在正常情況下對人口的統(tǒng)計(jì)應(yīng)根據(jù)職業(yè)、居住地等來劃分，但在中國按照戶籍的區(qū)分有著特定分離的含義，對農(nóng)民的差別待遇或歧視問題的本質(zhì)就是一種身份歧視?，F(xiàn)行制度不但沒有克服歧視與不公反而強(qiáng)化了這種趨向，根據(jù)身份來配置資源和約束農(nóng)民，不利于增加農(nóng)民的收入，既固化了個(gè)人身份的不平等，又合法性的異化了這種不平等的分配。          （二）產(chǎn)生籍地

6、特權(quán)      &        nbsp;   戶口地通常指個(gè)人出生時(shí)初始登記的地方，它是個(gè)人享有權(quán)利和利益分配的重要客觀依據(jù)。戶籍制度規(guī)定按照出生地域來確定個(gè)人權(quán)利和配置資源，與公平的正義和分配的正義原則相去甚遠(yuǎn)。公平正義要求個(gè)人間的自然權(quán)利、初始機(jī)會(huì)應(yīng)該是平等的。出生地對個(gè)人而言難以選擇的，但以此來確立權(quán)利、利益分配顯然是不合公平正義的基本要求。戶口所承載的權(quán)利和附加性的福利待遇都簡單地以戶籍性質(zhì)為依據(jù)進(jìn)行差別性

7、的分配，導(dǎo)致了籍地特權(quán)和地域間的歧視，形成籍地權(quán)利高于公民權(quán)利的狀況，甚至在同一起交通事故中，戶籍性質(zhì)不同的受害人得到的賠償數(shù)額都有極大差別。籍地規(guī)則與正義制度存在一定的距離。而戶籍制度則給個(gè)人選擇設(shè)置了重重障礙，加劇了城鄉(xiāng)割裂，阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加劇了社會(huì)分化。          （三）限制公民遷徙自由          人口流動(dòng)包括戶口、教育、醫(yī)療和人事關(guān)系在內(nèi)的“人口”全部外延和內(nèi)涵都可以流動(dòng)

8、。遷徙自由是現(xiàn)代社會(huì)公民應(yīng)當(dāng)享有的一項(xiàng)基本權(quán)利。當(dāng)今世界多數(shù)國家的憲法都有公民遷徙自由的規(guī)定，遷徙自由也是聯(lián)合國確認(rèn)和保護(hù)的基本人權(quán)之一，公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約就規(guī)定了公民有遷徙和選擇住所的自由。遷徙自由權(quán)在當(dāng)代中國經(jīng)歷了一個(gè)由肯定到否定再到一定程度默認(rèn)的曲折歷程。1954年憲法曾規(guī)定：“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”。后來，以1958年頒布的中華人民共和國戶口登記條例為標(biāo)志，開始對人口自由流動(dòng)實(shí)行嚴(yán)格限制和政府管制，將城鄉(xiāng)居民分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍。這在事實(shí)上以一般法律否定了具有最高法律效力的憲法關(guān)于遷徙自由的規(guī)定。1975年憲法取消了有關(guān)遷徙自由的規(guī)定，此

9、后一直沒有恢復(fù)。這種二元結(jié)構(gòu)的封閉式的戶籍管理模式嚴(yán)格限制人口流動(dòng)其結(jié)果造成了中國勞動(dòng)力流動(dòng)過程中的畸形現(xiàn)象：有人口流動(dòng)而無人口遷徙；有城市流動(dòng)人口而無城市新遷移民。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革開放的大力推行，因務(wù)工經(jīng)商、求職應(yīng)聘等誘發(fā)的人口遷徙現(xiàn)象日趨突出，用傳統(tǒng)的戶籍制度鉗制人口的遷徙已難以奏效?，F(xiàn)行戶籍制度的改革依然顯得相當(dāng)被動(dòng)和滯后，與市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在要求相距甚遠(yuǎn)。          （四）鉗制生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，阻礙經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展    

10、60;     市場化改革的深入持續(xù)和多種經(jīng)濟(jì)成分的并存發(fā)展，雖然削弱了戶口屏障，城市勞動(dòng)力市場的戶口門檻正在被市場門檻替代，勞動(dòng)力市場按戶口等制度性因素的分層正在轉(zhuǎn)變?yōu)榘词袌鰴C(jī)會(huì)、人力資本（包括受教育程度、非農(nóng)就業(yè)的經(jīng)歷等）的分層。但這些變化，并沒有從深層消除基于戶籍制度一系列差別待遇政策對勞動(dòng)力市場的影響。市場經(jīng)濟(jì)的最基本要求是市場要素的自由流動(dòng)，自由競爭。經(jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論告訴我們，農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移會(huì)提高農(nóng)民收入，拉近工資差別，從而減少收入不平等，林毅夫指出要長期增加農(nóng)民收入，最重要的是把農(nóng)業(yè)人口向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，向城市轉(zhuǎn)移。如果沒有對

11、勞動(dòng)力和人口流動(dòng)的限制，城鄉(xiāng)間人均收入最終應(yīng)改是比較接近的。在我國現(xiàn)行的戶籍制度下，對人口的遷徙進(jìn)行限制，人為的劃分城市和農(nóng)村兩個(gè)人力資源市場，從而使得價(jià)格調(diào)整人力資源配置方        面的作用弱化，降低了經(jīng)濟(jì)的效率。人口不能自由流動(dòng)，實(shí)際上是提高了勞動(dòng)力的使用成本。從結(jié)構(gòu)優(yōu)化的角度看，戶籍制度限制人口自由流動(dòng)也不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，阻礙經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。          二、和諧社會(huì)戶籍模式的制度構(gòu)建 

12、;         （一）立法保障，制度公平          應(yīng)該盡快把“遷徙自由”重新寫入憲法，作為基本權(quán)利加以權(quán)威的保護(hù)，當(dāng)其受到其他法律侵犯時(shí)，通過違憲審查制度，可裁定該法律失效。積極開展戶籍法立法調(diào)研工作，在廣泛征求各方意見的基礎(chǔ)上，抓緊做好戶籍法草案的起草、修改和報(bào)批工作，力爭戶籍法早日出臺(tái)。以法律作為保障，構(gòu)建制度公平。如果分配不公，出現(xiàn)了一方侵占它方應(yīng)得的利益，或者一方向它方轉(zhuǎn)嫁成本，基于人

13、追求效益最大化的本性，被侵害者必然反對，從而引發(fā)沖突，長期下去甚至?xí)购献鞅罎⒍鐣?huì)陷于混亂，效益自然無從談起。反過來，利益和負(fù)擔(dān)分配越公平，就越能調(diào)動(dòng)合作者創(chuàng)造收益的積極性，越能夠提高合作效率。          1、利益分配：從背離到統(tǒng)一          由于社會(huì)生產(chǎn)和再生產(chǎn)是一個(gè)“起點(diǎn)-過程-終點(diǎn)-新起點(diǎn)(再生產(chǎn))”的不斷循環(huán)過程，所以社會(huì)合作和交易也可以分為“起點(diǎn)-過程-結(jié)果-新起點(diǎn)(再

14、合作)”的循環(huán)過程。在這一過程中，公平應(yīng)該貫徹始終，而效率應(yīng)該與不同的公平分配原則相匹配，才能相互促進(jìn)。          （1）起點(diǎn)公平：機(jī)會(huì)的無差別分配          我國現(xiàn)存的問題是對應(yīng)該進(jìn)行無差別分配的機(jī)會(huì)，反而做了按地域分配或按身份分配。從機(jī)會(huì)公平意義上，在與城鄉(xiāng)二元戶籍制度相關(guān)的制度中(如就業(yè)制度、教育制度、選舉制度等)，農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會(huì)、受教育機(jī)會(huì)、參政機(jī)會(huì)都與城鎮(zhèn)居民存在巨大差距

15、，農(nóng)民改變自己身份的渠道極其有限，戶籍制度改革正是從改變這種身份歧視入手，改革的過程就是消除身份差別的過程。          （2）過程公平：資源按績效分配          以城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度為基礎(chǔ)的人才流動(dòng)模式和勞動(dòng)用工制度，從源頭上剝奪了農(nóng)民進(jìn)行平等競爭的機(jī)會(huì)，使得許多有才能的農(nóng)民不能人盡其才，造成了人力資源的巨大浪費(fèi)。反過來，對于生產(chǎn)過程中的資源分配仍然適用了無差別分配的原則，造成

16、在人事制度中的平均主義和論資排輩，嚴(yán)重挫傷生產(chǎn)積極性。          （3）結(jié)果公平：收益按貢獻(xiàn)分配    &nb        sp;     廣大農(nóng)民為工業(yè)化和城市化做出巨大貢獻(xiàn)和犧牲，卻由于戶籍制度的存在無法享受到工業(yè)化和城市化帶來的好處，明顯使貢獻(xiàn)與收益背離。從長期看，形成城市居民對農(nóng)民(尤其是農(nóng)民工)的歧視

17、，同時(shí)又形成農(nóng)民工對城市社會(huì)的敵視，有的演變?yōu)樯鐣?huì)治安問題，埋下社會(huì)沖突的隱患。          （4）再生產(chǎn)公平：救助按需要分配          救助體現(xiàn)在法律上就是社會(huì)保障制度。社會(huì)保障制度必須向弱勢群體傾斜 ，因?yàn)閷τ谒麄儊碇v救助的邊際效用才是最高的。我國的二元戶籍制度在城鄉(xiāng)之間分配社會(huì)保障資源時(shí)，恰恰違背了按需要分配、向弱勢群體傾斜的原則。農(nóng)民根本無法享受到城市居民的社會(huì)保障

18、，生老病死的負(fù)擔(dān)只能靠自己，弱化了農(nóng)民社會(huì)合作的參與能力和參與機(jī)會(huì)。          2、負(fù)擔(dān)分配：從失衡到均衡          社會(huì)合作中 ，不僅有利益的分配 ，也必然會(huì)有負(fù)擔(dān)的分配。負(fù)擔(dān)分配與制度效率也是相輔相成的負(fù)擔(dān)分配的變化也是法律變遷的基本動(dòng)力。          

19、（1）成本負(fù)擔(dān)：貢獻(xiàn)與收益均衡          按照獲得收益與支付成本的先后順序，可以分為兩類。在通常情況下，人們總是先支付成本后才能獲得收益，或者支付了成本但由于失敗而未獲得收益。特殊情況下，先獲取收益，然后從收益中付出一部分作為成本。無論何種情況，成本均應(yīng)該由獲得或者預(yù)期獲得收益的人支付，而且支付的比例應(yīng)該與其獲取收益的比例相當(dāng)，這才符合公平原則。          （2）損害負(fù)擔(dān)：損害與責(zé)

20、任均衡          城鄉(xiāng)二元戶籍制度的不合理影響到損害責(zé)任的承擔(dān)上。目前的人身損害賠償制度，由于二元戶籍的存在，導(dǎo)致公開規(guī)定生命的不平等。近年來輿論關(guān)注的在人身損害賠償中“同命不同價(jià)”問題，集中反映出損害承擔(dān)分配原則的錯(cuò)位。人的出生是一個(gè)自然事實(shí)，并非自身努力和貢獻(xiàn)付出的結(jié)果。因此，在同一時(shí)空范圍內(nèi)，生命應(yīng)該是等價(jià)的，其損害賠償應(yīng)該遵循無差別原則。按照城鄉(xiāng)不同而進(jìn)行賠償，實(shí)際上是用身份等級(jí)置換了生命的平等，表現(xiàn)出一種強(qiáng)烈的身份歧視。     

21、;       （二）改革戶籍制度，推進(jìn)戶籍改革          1、建立全國統(tǒng)一的戶口登記制度，以居住地登記戶口、人戶一致為原則，在        城鄉(xiāng)全面建立健全出生、死亡、遷出、遷入、變更五項(xiàng)戶口登記制度。通過國家統(tǒng)一立法，規(guī)范戶口管理，讓隱藏在戶口背后的勞動(dòng)、人事、工資、教育、衛(wèi)生、物價(jià)等附加制度與戶籍制度脫鉤，避免各地自行其事形成地方保

22、護(hù)主義，使中國公民在中國境內(nèi)都能享受同等待遇。戶口管理辦法也應(yīng)由“事前準(zhǔn)入制”向“事后登記制”改革，公民只要在某地居住、生活、工作等達(dá)到一段時(shí)間，就可自愿申請加入當(dāng)?shù)貞艨?，使人才在全國范圍?nèi)自由流動(dòng)。          2、取消進(jìn)城人口計(jì)劃指標(biāo)管理。取消“農(nóng)轉(zhuǎn)非”制度，廢止非農(nóng)業(yè)人口遷入許可證，實(shí)行戶口遷移條件準(zhǔn)入制。戶口準(zhǔn)入的基本條件是，有合法固定住所或穩(wěn)定職業(yè)(生活來源)?？h級(jí)市市區(qū)、縣城鎮(zhèn)及其以下地區(qū)，憑合法固定住所或穩(wěn)定職業(yè)(生活來源)進(jìn)行戶口準(zhǔn)入，不得附加任何其他條件。特大城市、大城市

23、的具體準(zhǔn)入條件由各省轄市人民政府研究確定，報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)備案。          3、積極調(diào)整戶口遷移政策，改變戶口管理方式。取消城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間遷徙的行政限制，戶口管理機(jī)關(guān)僅以申請人所提供的住所證據(jù)來登記戶口。即農(nóng)民可以進(jìn)城，市民也應(yīng)可以下鄉(xiāng)，人口流動(dòng)是雙向的。實(shí)行有利于吸引資金和人才的城市戶口遷移政策。進(jìn)一步放寬城市在引進(jìn)人才、投資、購房落戶等方面的條件限制，鼓勵(lì)智力移民、投資移民，降低進(jìn)入城市的門檻。具有大學(xué)本科以上學(xué)歷或中級(jí)以上技術(shù)職稱的，可在城市先落戶后就業(yè)，大、中專院校和技校畢業(yè)

24、生在城市工作滿2年的，以及進(jìn)入城市投資興業(yè)的，可在城市落戶。          4、取消對申請遷入城市投靠親屬的條件限制。屬投靠配偶的，不受年齡、婚齡限制；屬父母投靠子女的，不受身邊有無子女的限制；屬子女投靠父母的，未婚子女不受年齡限制，均可辦理戶口遷移手續(xù)。為簡化戶口遷移審批程序和手續(xù)，今后戶口遷移中需要審批的事項(xiàng)，進(jìn)一步下放戶口審批權(quán)限由縣級(jí)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審批。轄市公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)對各類戶口審批辦理情況的監(jiān)督管理和檢查指導(dǎo)。積極推行網(wǎng)上辦理省轄市市區(qū)戶口遷移，不再使用戶口遷移證。 

25、60;        5、加快人口信息計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)建設(shè)。通過積極運(yùn)用人口信息計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)人口信息統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的共享，并盡快建立全國公民身份證號(hào)碼查詢服務(wù)中心，以更好地適應(yīng)戶籍管理社會(huì)化服務(wù)的需要。信息化管理為主要手段，建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新型戶籍管理制度。采用身份證管理制度，由身份證承擔(dān)所有與戶籍有關(guān)的管理。          （三）完善配套政策和制度設(shè)計(jì)   &

26、#160;      1、逐步建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)制度。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場，形成城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)的制度，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)、在不同地區(qū)間的有序流動(dòng)。          2、積極推動(dòng)城鄉(xiāng)教育事業(yè)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，最大限度地滿足城        鄉(xiāng)居民多樣化的教育需求、就業(yè)需求和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移需求。    &#

27、160;     3、積極探索城鄉(xiāng)一體化征兵、優(yōu)撫安置新機(jī)制。其他與戶籍改革有關(guān)的土地、選舉等制度和政策，也應(yīng)積極開展調(diào)查研究，密切配合，及時(shí)作出相應(yīng)的改革和調(diào)整。認(rèn)真做好戶籍管理制度改革后的計(jì)劃生育工作銜接。          4、建立健全社會(huì)保障制度。戶籍制度的改革，難點(diǎn)在于社會(huì)保障制度的銜接。為此，擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育等保險(xiǎn)制度的覆蓋面，建立適合農(nóng)村地區(qū)，并與城鎮(zhèn)銜接的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；完善適合城鎮(zhèn)靈活就業(yè)群體（包括外來工、

28、農(nóng)民工、離鄉(xiāng)又離土的農(nóng)民）的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)制度，以及對城鎮(zhèn)困難群眾的醫(yī)療救助制度；抓緊健全覆蓋城鄉(xiāng)的多層次醫(yī)療服務(wù)體系，保障農(nóng)村人口遷移與就業(yè)的安全有序。         參考文獻(xiàn)：         1陸益龍.戶籍制度控制與社會(huì)差別M.中國社會(huì)科學(xué)出版社,2004(/).         2陸益龍.超越戶口解讀中國

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