關(guān)于社會保障基金安全運用[de]若干思考

1、關(guān)于社會保障基金安全運用de若干思考    社會保障制度是社會de“安全網(wǎng)”和“減震器”，其安全完整是社會保障制度de核心和物質(zhì)基礎(chǔ)，而社會保障基金de保值增值則是社保基金運用de核心環(huán)節(jié)。因此，如何規(guī)避投資風(fēng)險，通過合適de投資渠道實現(xiàn)社會保障基金de安全、保值和增值，成為社會保障基金運用de一個核心問題。    一、社會保障基金運用de理論淵源及文獻述評    干預(yù)主義奠定了社會保障基金運用de理論基石。庇古在福利經(jīng)濟學(xué)一書中論證了通過國民收入總量增加來增大全社會de福利

2、，主張舉辦社會保障事業(yè)，發(fā)放失業(yè)津貼、社會救濟、養(yǎng)老金等；瑞典學(xué)派和凱恩斯則主張依靠收入再分配de方法，主要是利用累進所得稅以及轉(zhuǎn)移性支付，舉辦社會福利設(shè)施，使社會各階級、集團之間de收入和消費水平通過再分配趨于均等化，提高國民de生活質(zhì)量，實現(xiàn)收入平等。這些成為福利國家de理論基礎(chǔ)，西歐和北歐很多國家實施了普遍福利政策，走上了福利國家de道路。路德維希。艾哈德在大眾de福利中指出實現(xiàn)大眾福利de根本辦法不是如何分配現(xiàn)有收入，而是如何將現(xiàn)有收入增大de問題。只有增大現(xiàn)有收入，才能使每個人de所得有所增加，才會增加社會福利。這孕育了社會保障基金通過投資運用來實現(xiàn)保值增值de思想。伯爾丁研究了養(yǎng)老

3、基金de投資，認為在金融市場多樣化投資有利于分散風(fēng)險；而彼得。戴蒙德和吉拉科普諾斯建議將其投資于股票市場，擴大基金de規(guī)模以應(yīng)付未來de支付問題。阿扎伊。沙赫與科沙馬。費爾南德斯深入研究了指數(shù)基金投資在養(yǎng)老基金股票投資中de作用，討論了發(fā)展中國家對指數(shù)基金de運用，并建議發(fā)展中國家構(gòu)建股票市場de市場機制和市場指數(shù)，提高指數(shù)基金de生存能力。    從社保基金de投資運用來看，其主要是圍繞公平與效率、市場與政府兩大主題展開。    1.公平與效率。美國學(xué)者阿瑟。奧肯曾在其代表作平等與效率中說過：“源于機會不均等de

4、經(jīng)濟不均等，比機會均等時de經(jīng)濟不均等，更加令人不能忍受”。社會保障基金de安排要做到機會均等，最大限度地使個人努力和個人收益具有正相關(guān)性。如果機會不均等，就會導(dǎo)致“尋租性非效率”和“內(nèi)耗性非效率”。因此，要求社會保障基金在籌集、發(fā)放、管理體制、投資運營等方面都應(yīng)盡量做到機會平等，即基金籌集按個人能力和收入水平征收，發(fā)放過程中兼顧能力差異和互濟原則，基金管理增加透明度，基金投資要盡量做到保值和增值。同時還要兼顧效率，真正de公平必須是有效率de公平。    2.市場與政府。社會保障基金de改革，促使人們重新認識社會保障中政府與市場de關(guān)系，重新界定政府d

5、e職能以及政府de作用形式。由于信息不對稱，在市場這只“看不見de手”無法觸及de地方，需要政府介入才能有效運作。從各國實踐來看，政府de間接作用日益滲透到私人養(yǎng)老金計劃中，如通過法律法規(guī)制度以及監(jiān)管，實施強制性de私人養(yǎng)老金計劃，對私人養(yǎng)老金資產(chǎn)比例限制等。此外，政府還要對基金管理公司進行嚴格de監(jiān)控并提供信息以彌補市場失靈。在社會保障基金運用中，政府和市場都不是萬能de，要想發(fā)揮二者de作用，還須尋找一個有機結(jié)合de均衡點。    二、國外社會保障基金運用成功經(jīng)驗：以美國為例    國外對社會保障基金de運用，

6、主要是指將其資金一部分投入資本市場，實行市場化運作，一般側(cè)重于安全性較高de投資品種，一方面在充分分散風(fēng)險de基礎(chǔ)上提高投資收益率，另一方面為資本市場提供長期、穩(wěn)定de資金。但由于社會保障基金de特殊性，各國又把其投資安全放在首位，對投資品種、投資比例都有嚴格de限制，目的是在控制好投資風(fēng)險de前提下提高投資收益。    在美國，作為社會保障基金主體de社會保險信托基金投資渠道主要是購買美國政府特種國債。根據(jù)社會保障法案，信托基金只能投資于政府發(fā)行de債券或由美國政府對其本金和利息擔(dān)保de債券。其投資范圍具有強制性、投資決策強調(diào)科學(xué)性和投資品種de流動性

7、。為安全起見，政府還規(guī)定，信托基金至少要保存受益支出總額de20%30%作為盈余儲備。    美國比較推崇基金指數(shù)化投資。指數(shù)基金de巨大成功使得指數(shù)化投資de概念在投資者心中樹立了良好de形象，并以其低管理成本低系統(tǒng)性風(fēng)險、較高de資產(chǎn)流動性和較少de“尋租”機會使其成為社會保障基金de重要投資工具。早在1997年，美國加州、德州、紐約州最大de公共養(yǎng)老基金50%以上de股票己經(jīng)指數(shù)化，TIAA-CRER （美國TIAA-CRER Retirement） 持有de國內(nèi)公司股票指數(shù)化比率高達80%.到2004年底，美國共約有12.9萬億元退休金，投入指數(shù)

8、基金de總額為3.1萬億美元。它們在投資中獲得了相當(dāng)可觀de回報，許多養(yǎng)老基金因此而壯大了自己de實力。    美國政府還針對個人賬戶管理推出了一種“節(jié)儉儲蓄計劃”，由政府挑選出幾個市場指數(shù)，這些指數(shù)跟蹤國內(nèi)外de股票市場。然后，政府與一些合格de基金管理者簽約，由他們來負責(zé)建立和管理相應(yīng)de指數(shù)基金，作為社?；鹩绕涫丘B(yǎng)老金投資工具。職工可以將自己個人賬戶中de資金在這些指數(shù)基金中進行分配。這里，職工所選擇de是不同風(fēng)險水平de投資策略。    另外，養(yǎng)老基金還通過多種方式參與公司治理。20世紀80年代以來，養(yǎng)老

9、基金開始對公司治理產(chǎn)生重大影響，在指數(shù)化投資戰(zhàn)略下，養(yǎng)老基金擁有de不僅僅是權(quán)力，他們還有責(zé)任確保美國最大de和最重要de公司表現(xiàn)出色并取得成績。    三、中國社會保障基金運用de現(xiàn)狀及其問題    2005年期初全國社保基金余額1659.86億元，期末總額為1954.27億元，凈增加294.41億元，其中：財政撥入資金凈增加228.70億元，投資收益轉(zhuǎn)入增加52.90億元，社保基金投資入股交通銀行產(chǎn)生de股權(quán)資產(chǎn)準備12.80億元。而其直接投資資產(chǎn)1387.58億元，占比65.52%；委托投資資產(chǎn)730.29億

10、元，占比34.48%.    我國社會保障基金de實際投資組合貌似安全但實際上收益率較低，投資效果較差。雖然近幾年我國社?；鹜顿Y收益率維持在2.61%以上，但如果加進通貨膨脹及工資水平上漲等因素對貨幣價值de影響，社?；饘嶋H投資收益率比較低，2004年甚至為負值。    1.社保基金規(guī)模不夠大，資金不充裕。由于基金de籌集主要是依靠征收相關(guān)de費用和國家財政撥款，資金來源不足，規(guī)模不夠大，而進入資本市場de社?；鹩质艿絿栏馾e比例控制，使得最后進入資本市場de社?；鹕僦稚?，這樣，社保基金對資本市場de影響

11、力就變?nèi)趿恕?#160;   2.投資工具有限，投資收益率偏低。目前，社?；餯e投資工具主要有銀行存款、購買國債、企業(yè)債券和金融債券、股票和證券投資。雖然銀行利率有所提高，銀行存款de收益比以往有所增加，但投資回報率仍然偏低，無法抵御通貨膨脹de侵蝕；購買國債也難以規(guī)避通貨膨脹de風(fēng)險，以2004年de一年期存款和三年期國債為例，二者de利率分別為2. 25%和2. 68%，遠遠低于當(dāng)年de通貨膨脹率；而購買企業(yè)債券和股票是提高投資收益率de重要途徑，但由于股票市場de風(fēng)險較大，無法保證收益de安全性。另外，銀行存款和國債de比例過高，影響了基金de盈利。以20

12、04年為例，我國社保基金中銀行存款和債券投資de比例分別為39%和43%，按全國社會保障基金投資管暫行辦法規(guī)定，企業(yè)債和金融債投資比例不得高于10%，那么社?；鹬袊鴤顿Y至少為33%.銀行存款與國債在社?；鹬姓嫉?2%，而其投資回報率無法抵御當(dāng)年3. 90%de通貨膨脹率，這是造成2004年社保基金真實投資收益率為負值de主要原因。    3.與社?；鹜顿Y相關(guān)de法制不健全，市場不完善。一方面未建立統(tǒng)一de社保基金投資運營機構(gòu)，也就不可能對社保基金投資de效益性作出科學(xué)de預(yù)測；也缺乏更加全面、科學(xué)de投資法律、法規(guī)de約束來避免社?；鹜顿Y領(lǐng)域中

13、de低效率和道德風(fēng)險。另一方面我國de債券市場規(guī)模小，股票市場de市場也有待規(guī)范，要想實現(xiàn)社保基金de保值增值，還需進一步改善社?；鹜顿Yde市場環(huán)境。    4.社?；鸸芾聿灰?guī)范，監(jiān)管混亂。目前我國de社保基金de監(jiān)管弱化，缺乏統(tǒng)一de行政監(jiān)管和社會監(jiān)管機構(gòu)，對撥放de財政性資金缺乏全程de跟蹤監(jiān)督。財務(wù)管理制度、會計核算制度也不健全，使政府對社會保障基金de籌集和使用監(jiān)控非常缺乏，資金使用過程中也缺乏安全意識和保值增值責(zé)任，擠占、挪用浪費de情況比較嚴重。9    四、基于安全視角我國社?；鹜顿Y渠道相關(guān)制度安排    在社會保障基金de投資運用方面，要在保證基金安全性、流動性de前提下，實現(xiàn)基金de較高收益。通過借鑒國外de成功經(jīng)驗，切實結(jié)合我國社會保障基金運用de現(xiàn)狀，有效促進我國社