南通市行政區(qū)劃調(diào)整之規(guī)劃整合與管理體制創(chuàng)新探討_圖文

1、南通市行政區(qū)劃調(diào)整之規(guī)劃整合與管理體制創(chuàng)新探討趙小艷摘要:行政區(qū)劃調(diào)整對城市的發(fā)展具有重大的影響,其帶來的城市資源重新整合、管理制度創(chuàng)新以及如何加速城市的融合和發(fā)展等問題成為現(xiàn)實環(huán)境下新的議題。正值南通市城市總體規(guī)劃(2008-2030年上報審批過程中,通州“撤市設(shè)區(qū) ”的行政區(qū)劃調(diào)整方案得到國務(wù)院的批復,這無疑對南通的發(fā)展具有非常重要的意義。本文從分析行政區(qū)劃調(diào)整即將為南通帶來的積極效應(yīng)分析入手,指出應(yīng)整合優(yōu)勢資源,發(fā)揮區(qū)劃調(diào)整的積極效應(yīng),并從整合城市空間布局結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等方面進行了研究。并借鑒國內(nèi)其它地區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整管理機制改革的成功經(jīng)驗,對南通行政區(qū)劃調(diào)整后管理機制的創(chuàng)新提

2、出幾點建議。關(guān)鍵詞:行政區(qū)劃調(diào)整,空間整合,規(guī)劃管理,南通1、行政區(qū)劃調(diào)整與城市發(fā)展的關(guān)系研究城市發(fā)展與行政區(qū)劃演變的相互關(guān)系不難發(fā)現(xiàn),城市就是公共權(quán)力集聚的空間8,由于權(quán)力的集聚,引起其它要素的集聚,也由于權(quán)力的消失,引起其它要素的離散,從而導致城市出現(xiàn)、生長、繁盛、衰敗以致消亡。行政區(qū)劃調(diào)整是在現(xiàn)有城鎮(zhèn)體系的基礎(chǔ)上,按照城鎮(zhèn)未來的發(fā)展方向?qū)π姓吔邕M行調(diào)整,撤并用地和人口規(guī)模過小,達不到發(fā)展效益門檻的城鎮(zhèn),重點發(fā)展中心城市,擇優(yōu)培育小城鎮(zhèn),使新的城鎮(zhèn)等級規(guī)模結(jié)構(gòu)滿足區(qū)域整體發(fā)展要求。行政區(qū)劃調(diào)整對城市發(fā)展具有重大的影響和作用,通過行政區(qū)劃的調(diào)整,可以從上層建筑的角度打破城市化的障礙,進行強

3、制變遷,強行推進城市化向良性發(fā)展,推動城市管理體制的創(chuàng)新和變遷。2、南通市行政區(qū)劃調(diào)整2.1、南通市行政區(qū)劃調(diào)整歷程從2000年以來,通州市先后進行了兩次重大行政區(qū)劃調(diào)整:第一次是2001年,經(jīng)省人民政府批準,將通州市的觀音山鎮(zhèn)、小海鎮(zhèn)、竹行鎮(zhèn)、通州市良種場劃歸南通市崇川區(qū)管轄;將通州市行政區(qū)域范圍內(nèi)的南通農(nóng)場(隸屬省農(nóng)墾集團公司、東方紅農(nóng)場(隸屬省軍區(qū)劃入南通市崇川區(qū)行政區(qū)域。 其中:小海鎮(zhèn)、竹行鎮(zhèn)、良種場、種畜場整建制劃進市區(qū)并委托富民港辦事處管轄,南通農(nóng)場(省屬和東方紅農(nóng)場(省屬劃入富民港辦事處行政區(qū)劃范圍內(nèi)。行政區(qū)劃調(diào)整后南通市區(qū)總面積由調(diào)整前的237平方公里增加為355平方公里。第二

4、次就是2009年4月,國務(wù)院作出關(guān)于同意江蘇省調(diào)整南通市部分行政區(qū)劃的批復,江蘇省人民政府下發(fā)了關(guān)于撤銷通州市設(shè)立南通市通州區(qū)的通知,撤銷通州市,設(shè)立南通市通州區(qū),這是2004年,國務(wù)院在全國停止撤縣改市(區(qū)之后的首次解禁。南通市區(qū)從355平方公里擴大至1706平方公里,人口規(guī)模超過200萬,并成為國內(nèi)少有的一個真正有江有海的大城市。因行政區(qū)劃調(diào)整涉及多方利益,為了理順相關(guān)機制,目前,通州區(qū)暫時保持原有行政區(qū)劃、財政體制、管理權(quán)限不變,因此現(xiàn)階段南通市財政政策體制、城市管理體系、基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)布局還存在不完全一致的情況,全市一體化管理模式很難實現(xiàn)。面對經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化進程的加快,如何處理不

5、同區(qū)域之間的利益分配關(guān)系,如何有效整合區(qū)域資源,如何協(xié)調(diào)好經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境、資源保護之間的矛盾,如何理順民主政治建設(shè)的需要等等,仍然在行政區(qū)劃方面存在諸多重大矛盾和問題,亟待解決。如日益增長的對資源、環(huán)境、生態(tài)和歷史文化遺產(chǎn)等的重視和保護,對行政區(qū)劃發(fā)展趨勢的影響,如對生態(tài)脆弱區(qū)、環(huán)境敏感區(qū)和歷史文化城鎮(zhèn)、社區(qū)等是否應(yīng)從政區(qū)體制上加以保證,即限制大規(guī)模、實體層面的城市化;一些重大交通設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)空間等的建設(shè)對行政區(qū)劃的影響。南通行政區(qū)劃調(diào)整的批復公布之際,正值南通城市總體規(guī)劃(20082030年向省政府上報審批過程中。城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定的五種可修改城市總體規(guī)劃的情形中,行政區(qū)劃調(diào)整就是其中之

6、一,屬重大調(diào)整。因此,江蘇省政府及時要求南通市人民政府對已經(jīng)論證的城市總體規(guī)劃進行修改,重新組織論證、報批。2.2、行政區(qū)劃調(diào)整即將帶來的積極效應(yīng)新的行政區(qū)劃調(diào)整,通州市的融入,對南通主城區(qū)以及通州城區(qū)的發(fā)展都將產(chǎn)生巨大的促進作用。2.2.1、有利于資源要素的優(yōu)化配置,增強區(qū)域整體競爭力伴隨著全球化進程的競爭越來越集中的體現(xiàn)為以大城市為主體的區(qū)域性競爭,這就意味著人們不得不更加重視城市與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的研究,打破“行政區(qū)劃壁壘”,通過區(qū)域內(nèi)部各種資源要素的優(yōu)化配置和重組整合來增強區(qū)域的整體競爭力。因此,行政區(qū)劃調(diào)整成為許多地區(qū)謀求更大發(fā)展共同采用的手段,如浙江省大部分地級市都進行了行政區(qū)劃調(diào)整,

7、珠三角的深圳、廣州、佛山等都先后進行了行政區(qū)劃調(diào)整。行政區(qū)劃調(diào)整可以減少不必要的資源浪費和無謂的區(qū)域間的內(nèi)耗,擴大市場運作空間,減少管理層級,促進生產(chǎn)要素合理流動與有效集聚。通州撤市設(shè)區(qū),并入南通大市區(qū),將有利于南通區(qū)域內(nèi)江、海資源的統(tǒng)一整合,發(fā)展具有國際競爭能力的新興產(chǎn)業(yè),打造江蘇與長三角經(jīng)濟增長的新空間,建設(shè)長三角北翼區(qū)域的中心城市。2.2.2、為南通中心城市的發(fā)展贏得了空間,推進南通大市區(qū)的發(fā)展在通州并入南通大市區(qū)之前,南通市區(qū)面積只有355平方公里,在長三角核心區(qū)的15個城市中排名最末,總?cè)丝诘慕^對值也僅高于舟山、泰州、紹興和嘉興(見圖1。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)升級的推動下,南通中心城市的城

8、市建設(shè)仍然保持著加速發(fā)展的態(tài)勢,對發(fā)展空間的需求還在繼續(xù)擴大,中心城的人地矛盾會繼續(xù)增加,很多項目已經(jīng)難以在市區(qū)范圍內(nèi)安排。行政區(qū)劃的調(diào)整,不僅緩解了中心城市的空間短缺矛盾,也為中心城市從“團塊狀”結(jié)構(gòu)形態(tài)向“組團狀”空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變奠定了基礎(chǔ),南通城市空間的發(fā)展即將進入一個嶄新的階段;同時,空間資源的豐富,也將為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實現(xiàn)重組提供寶貴契機,產(chǎn)業(yè)布局有望在南通大市區(qū)范圍內(nèi)實現(xiàn)戰(zhàn)略性調(diào)整。主城區(qū)將重點發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè),成為集聚、輻射、創(chuàng)新中心,增強經(jīng)濟國際化及中心城市綜合服務(wù)功能。第二產(chǎn)業(yè)逐步向港閘、開發(fā)區(qū)、通州及外圍組團轉(zhuǎn)移;生態(tài)環(huán)境保護問題也將得到一定程度解決,南通主城區(qū)沿江的中遠川崎船舶企業(yè)占

9、用了寶貴的岸線資源,但因土地資源的Array緊缺等多種因素,無法實施搬遷,使得主城區(qū)“臨江”而不“濱江”,缺乏生活岸線,整體環(huán)境較差。行政區(qū)劃的調(diào)整,使得主城區(qū)二產(chǎn)空間的轉(zhuǎn)移有望加速進行,岸線的調(diào)整也有望實現(xiàn),主城區(qū)的環(huán)境也將得到較大的改善。2.2.3、將促進通州的發(fā)展和地位的提升發(fā)展層次地位的提升:借助區(qū)劃調(diào)整提供的契機,通州將實現(xiàn)經(jīng)濟模式的轉(zhuǎn)型,城市化進程將大大加快,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸消失,快速的從鎮(zhèn)域、縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型為都市經(jīng)濟。經(jīng)濟模式的轉(zhuǎn)型,以為著發(fā)展層次的整體提升,將作為南通大市區(qū)的重要組成部分,參與更高層面的競爭,而這同時也意味著巨大的發(fā)展機遇,以及更為廣闊的上升空間。2.2.4、基礎(chǔ)

10、設(shè)施建設(shè)進程將加快大型基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施有望與南通中心城區(qū)實現(xiàn)共建共享,從而提高資源的利用效率。撤市設(shè)區(qū)后,通州應(yīng)積極開展道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以接軌南通中心城區(qū)。由于行政區(qū)劃調(diào)整,南通市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也得以從大市區(qū)的層面進行考慮,如軌道交通的建設(shè)等。3、南通大市區(qū)的空間整合規(guī)劃3.1、空間整合的基本原則(1樹立大南通觀念,整合原南通、通州優(yōu)勢,實施組團狀發(fā)展。大力疏解主城區(qū)功能與人口;積極發(fā)揮大橋效應(yīng),強化火車東站作為綜合交通樞紐的作用,抓住江蘇沿海開發(fā)戰(zhàn)略,積極主動融入上海國際航運中心,成為上海北翼港口的組成部分。(2實施開發(fā)空間管制,基于生態(tài)、可持續(xù)理念,采用增長管理與精明增長方式,構(gòu)筑城市生

11、態(tài)網(wǎng)絡(luò),營造一流的人居環(huán)境。控制老城區(qū)、唐閘片和天生港片、狼山片的歷史文化街區(qū)的開發(fā)強度;在大規(guī)模工業(yè)開發(fā)時機尚未成熟前,控制通海港區(qū)工業(yè)開發(fā)的時序與規(guī)模。(3運用TOD、SOD等模式,構(gòu)筑大市區(qū)交通等基礎(chǔ)設(shè)施與社會設(shè)施一體化體系,引導大市區(qū)空間發(fā)展的主導方向和實現(xiàn)結(jié)構(gòu)的開敞化。運用政策與經(jīng)濟杠桿積極引導市場力量,為火車東站綜合樞紐的開發(fā)預留空間、創(chuàng)造先期環(huán)境。3.2、工業(yè)布局的調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要求是區(qū)劃調(diào)整最大的動因,同時行政區(qū)劃調(diào)整后首先對全市的工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局將會產(chǎn)生顯著變化。區(qū)劃調(diào)整后,南通大市區(qū)在產(chǎn)業(yè)空間布局上有較多的選擇余地,中心城區(qū)將不宜再大規(guī)模發(fā)展工業(yè),對現(xiàn)存有污染、影響主城功能

12、發(fā)揮的傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)要加速外遷的步伐。主城區(qū)要加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè),發(fā)展以港口為依托的現(xiàn)代物流業(yè)和商貿(mào)服務(wù)業(yè),同時可以在適當?shù)囟伟l(fā)展軟件業(yè)等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè),以及為了保持就業(yè)平衡與城市活力的無污染的都市型工業(yè)。通州、港閘兩個區(qū)的產(chǎn)業(yè),一方面是自我的更新與增長,一方面是承接老城區(qū)的某些產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,主要以制造業(yè)、新興房地產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)類型為主。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)重點在開發(fā)區(qū)發(fā)展,部分管理與營銷功能可分布于老城區(qū)及火車東站綜合樞紐地區(qū)。協(xié)調(diào)好開發(fā)區(qū)與原通州市南部城鎮(zhèn)之間的關(guān)系,將其作為一個整體考慮,形成統(tǒng)一的空間圖2 南通中心城區(qū)用地規(guī)劃組織。蘇通大橋的建成通車,使得原通州市南部城鎮(zhèn)的土地成為大家關(guān)注的焦點,如張芝山已規(guī)

13、劃了大橋工業(yè)園,在發(fā)展定位與實質(zhì)進駐內(nèi)容上與開發(fā)區(qū)有相錯位的問題。因此,既要在城市總體規(guī)劃層面進一步明確高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的空間集聚引導,制定明確的入園準則,更要在具體實施過程中,打破行政區(qū)劃的制約,避免無序競爭的現(xiàn)象。3.3、物流園區(qū)的布局調(diào)整發(fā)展公路、鐵路、空港及港口(江海港口的立體化的物流網(wǎng)絡(luò)。區(qū)劃調(diào)整后,南通成為國內(nèi)唯一的濱江臨海的大城市,具備建立江海聯(lián)動的優(yōu)勢,成為長江中上游地區(qū)內(nèi)外貿(mào)物資江海轉(zhuǎn)運的重要港口。鐵路樞紐的建設(shè)中,應(yīng)實現(xiàn)區(qū)域鐵路、城際鐵路、城市軌道、常規(guī)公交等多交通方式之間的無縫對接。擴大興東機場建設(shè)規(guī)模,機場交通組織樞紐化,使興東機場成為上海國際航空樞紐港的組成部分。此外,在

14、硬性儲運條件不斷完善的基礎(chǔ)上,南通現(xiàn)代物流業(yè)應(yīng)加大對物流信息服務(wù)和管理水平的提高,依托電子網(wǎng)絡(luò),在中心城區(qū)及未來的火車站樞紐地區(qū)建設(shè)物流供應(yīng)鏈管理中心和信息服務(wù)平臺,發(fā)展高端物流、第三方物流和電子商務(wù)。3.4、規(guī)劃區(qū)范圍的調(diào)整規(guī)劃區(qū)是城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、管理與有關(guān)部門職能分工的重要依據(jù)之一,按照“一級政府、一級事權(quán)”的行政管理要求,規(guī)劃區(qū)的劃定范圍不能超過政府行政管轄范圍。事實上,原南通市區(qū)只有355平方公里,現(xiàn)狀建設(shè)用地已經(jīng)超出其行政管轄范圍,面臨著很多矛盾的問題,直接導致行政管理的成本加大,因為不在其行政管轄范圍內(nèi)作出行政許可,是要承擔違法的風險。在這種情況下,只能要求市政府出面進行協(xié)調(diào)。而在

15、總體規(guī)劃中,劃定的超出市區(qū)行政管轄的規(guī)劃區(qū)范圍(797平方公里可操 作性不強,規(guī)劃實施管理中也會出現(xiàn)很多問題。行政區(qū)劃的調(diào)整,很大程度上緩解了規(guī)劃區(qū)范圍劃定的困難。按照江蘇省2030年城市總體規(guī)劃修編要點中,設(shè)區(qū)市的城市規(guī)劃宜覆蓋市所轄區(qū)的行政區(qū)域,因此,本次規(guī)劃調(diào)整中將規(guī)劃區(qū)從原來的797平方公里擴大到南通大市區(qū)范圍(1706平方公里4、南通大市區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)規(guī)劃4.1、城市道路交通4.1.2、城市快速路系統(tǒng) 在南通中心城區(qū)原有的“一軸一環(huán)八射”的快速路布局基礎(chǔ)上，增加外環(huán)西路、青年路 東延至通州區(qū)。 4.1.3、城市軌道交通 在原有中心城區(qū) 1 號線（由鐵路客運站樞紐出發(fā)，向南沿長華路穿

16、過通呂運河，沿濠西 路-躍龍路、洪江路、工農(nóng)路-長江南路-星湖大道到達開發(fā)區(qū)樞紐） 號線（由港閘區(qū)樞紐 、2 出發(fā)沿城港路、外環(huán)西路、青年路穿過城市中心區(qū)，沿東快速路太平路、通盛大道穿過老洪 港風景區(qū)到達南通農(nóng)場）基礎(chǔ)上，向通州延伸 2 號線（并考慮未來海門行政區(qū)劃的可能，1 號線延伸至海門） ，并新增機場-火車東站-開發(fā)區(qū)-海門、通州-川姜-開發(fā)區(qū)的 2 條軌道線， 形成高效的綜合交通體系。 4.1.3、城市主要道路的銜接 南通主城區(qū)與通州的道路銜接主要通過鐘秀路東延與通州的南緯二路銜接， 人民路東延 與南緯七路銜接，青年路東延與通甲路銜接，世紀大道東延與川姜鎮(zhèn)銜接，實現(xiàn)通州與中心 城區(qū)的無

17、縫銜接。 4.2、重大市政基礎(chǔ)設(shè)施 重大基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)是南通大市區(qū)的主要骨架， 是經(jīng)濟社會發(fā)展的主要載體。 按照組 團式空間布局，同步實施市政公用設(shè)施和重大基礎(chǔ)設(shè)施項目。主要是供水和污水設(shè)施。 4.2.1、供水工程設(shè)施 擴建狼山水廠； 新建狼山水廠分廠， 擬選址在小海立交接線與通順大道交叉口西北角附 近； 擴建洪港水廠； 新建李港水廠，規(guī)劃應(yīng)加強李港水廠取水口及水廠用地范圍的控制和 保護，確保水廠按規(guī)劃順利實施；建設(shè)南通西北片引江供水凈水廠；保留通州金沙水廠。 4.2.2、排水工程設(shè)施 原南通市區(qū)規(guī)劃擴建 5 座現(xiàn)狀污水處理廠。 通州市規(guī)劃擴建現(xiàn)狀城市污水處理廠， 服務(wù) 范圍為通州市區(qū)，處理

18、規(guī)模 10.0 萬立方米/日。 5、南通大市區(qū)規(guī)劃管理機制的創(chuàng)新 行政區(qū)劃是國家行政管理的重要手段， 從新制度經(jīng)濟學的角度來說， 行政區(qū)劃調(diào)整所帶 動的行政管理制度創(chuàng)新可以降低經(jīng)濟社會要素流動的門檻， 促進要素合理流動與集聚， 實現(xiàn) 集聚發(fā)展和規(guī)模效益的最大化，南通新的行政架構(gòu)必須面對新的城市發(fā)展格局帶來的新問 題，以靈活的機制促進各類經(jīng)濟要素在南通的集聚、成長，通過規(guī)劃管理來保證經(jīng)濟與社會 239 的協(xié)調(diào)發(fā)展、 效率優(yōu)先與社會公平之間的平衡， 處理好經(jīng)濟的短期利益和城市的長久發(fā)展之 間的關(guān)系，最終促進可持續(xù)發(fā)展和社會的全面進步，這也是南通“撤市設(shè)區(qū)“的規(guī)劃管理體 制面臨的挑戰(zhàn)。 長三角、 珠

19、三角各大城市行政區(qū)劃調(diào)整中， 在規(guī)劃管理的創(chuàng)新中不乏有行之有效的方法， 如佛山的“兩級政府、三級管理”的城市規(guī)劃管理行政架構(gòu)，進行科學合理的事權(quán)劃分等都 是對剛剛行政區(qū)劃調(diào)整的南通大市區(qū)非常有借鑒意義。 “兩級政府、三級管理”是指由市政府和區(qū)政府領(lǐng)導， “三級管理”是指由市規(guī)劃局、 區(qū)規(guī)劃分局由所在區(qū)人民 區(qū)規(guī)劃分局和鎮(zhèn)規(guī)劃管理部門進行覆蓋全市域的規(guī)劃管理工作 。 政府和規(guī)劃局雙重領(lǐng)導，即區(qū)人民政府實行行政領(lǐng)導，市規(guī)劃局實行業(yè)務(wù)領(lǐng)導。各區(qū)設(shè)立規(guī) 劃分局，各分局日常的人、財、物由區(qū)政府管理，市規(guī)劃局保留成立初期和一定時期的人員 調(diào)配權(quán)。在統(tǒng)一規(guī)劃審批、統(tǒng)一管理法規(guī)、統(tǒng)一業(yè)務(wù)領(lǐng)導的原則下，明確市、

20、區(qū)兩級城市規(guī) 劃的管理權(quán)限和責任。 佛山市任命區(qū)級規(guī)劃管理結(jié)構(gòu)負責人的做法， 是由市規(guī)劃局與區(qū)政府 雙重任命，這樣在保證“塊塊”管理的同時，加強了“條條”的垂直管理。 城市規(guī)劃管理事權(quán)的劃分是城市規(guī)劃管理體制的重要組成部分。 科學合理的事權(quán)劃分可 以提高效率，減少矛盾。既要有有利的集權(quán)管理又要有有效的分權(quán)激勵機制，還要有統(tǒng)一和 嚴格的區(qū)域管理措施。 如佛山市在行政區(qū)劃調(diào)整后， 強化規(guī)劃建設(shè)的 “四個集中統(tǒng)一” 管理， 即規(guī)劃編制審批權(quán)集中統(tǒng)一、 土地出讓集中統(tǒng)一、 重大項目建設(shè)和跨區(qū)城市建設(shè)項目資金集 中統(tǒng)一、 重大項目建設(shè)和跨區(qū)項目投資決策的集中統(tǒng)一， 其中規(guī)劃編制審批權(quán)集中統(tǒng)一及多 種措施保證各利益主體按規(guī)劃實施是最重要的 。在事權(quán)劃分中，市規(guī)劃局的主要職責是負 責統(tǒng)一規(guī)劃、決策咨詢、評估監(jiān)督、宏觀協(xié)調(diào)，負責市域宏觀層面的規(guī)劃編制及控規(guī)以上層 面的規(guī)劃審批工作，區(qū)規(guī)劃分局的主要職責是規(guī)劃管理、實施執(zhí)行、項目管理、行政服務(wù)， 負責微觀層面的規(guī)劃組織編制，面向社會的“一書兩證”的行政許可，除市政府特別指明 9 9 的項目或區(qū)域外，市規(guī)劃局一般委托分局執(zhí)行。 6、結(jié)語 南通行