行政法與訴訟法的形考法治難題與行政法的任務.doc

1、行政法與訴訟法的形考法治難題與行政法的任務法治難題與行政法的任務法治難題與行政法的任務當前中國法治面臨的最大難題是什么？我認為是法律實施問題。改革開放20多年來，我們制定了大量的法律和法規(guī)，立法成果有目共睹，但執(zhí)法問題令人擔憂。很多法律仍然停留在書本上，尚未轉(zhuǎn)化為我們共同的生活準則，有法不依、執(zhí)法不嚴的問題尤為突出。執(zhí)法難題是我國由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，由人治走向法治過程中產(chǎn)生的，有著復雜的社會背景和歷史原因。各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，有些地方的極度貧困是造成經(jīng)濟秩序混亂的主要原因；中央和地方經(jīng)濟利益不一致也造成了法律實施不統(tǒng)一、執(zhí)法不力。地方為了發(fā)展經(jīng)濟、顯示政績，往往置國家法律和法規(guī)于不顧，對違

2、法行為采取放任自流、包庇縱容甚至袒護的態(tài)度，結(jié)果造成了中央的法律法規(guī)在地方執(zhí)行不暢、政令不通。由于不同行政機關(guān)之間在維護經(jīng)濟秩序方面職權(quán)不清、責任不明，特別是對于執(zhí)法機關(guān)的越權(quán)和不作為行為缺乏有效的監(jiān)督和責任追究制度，極易導致“有利的大家爭著管，不利的大家推一邊”的結(jié)果。加之我們?nèi)鄙俳y(tǒng)一周詳?shù)男姓M織法和程序法，關(guān)于行政機關(guān)權(quán)力和責任、行使權(quán)力的方式、步驟、時限等都沒有明確詳細的規(guī)定，給行政機關(guān)濫用自由裁量權(quán)創(chuàng)造了可乘之機，影響了行政執(zhí)法的效果。而對于普遍存在的各種違法行為，由于司法機關(guān)本身存在地方化和行政化傾向，所以也很難發(fā)揮應有的監(jiān)督和制裁作用。此外，對于行政機關(guān)作出的有些處理決定，缺乏相

3、應的執(zhí)行手段和執(zhí)行措施，特別是缺乏追究刑事責任的規(guī)定，造成很多違法行為屢禁不止，反復出現(xiàn)。必須看到，解決法治難題，保證法律實施是全體法律人共同肩負的一項責任。立法者謹慎立法、執(zhí)法者嚴格執(zhí)法、司法者公正司法是確保法律實施的基礎。作為規(guī)范和監(jiān)督執(zhí)法者權(quán)力的最重要手段，行政法至少可以從以下兩個方面發(fā)揮作用。首先是重塑行政理念。法治的真諦在于良法得到一體遵行，政府的所有行為必須依據(jù)法律，符合法律規(guī)定既是依法行政的根本要求，也是政府最重要的執(zhí)政理念。如果我們的意識仍然停留在工具主義法律觀階段，仍然拒絕法律的平等適用，那么，我們的法治理想就永遠遙不可及。除了法治觀念外，還應當強調(diào)政府守信的觀念。我們不能想

4、象一個不守信用的政府機關(guān)或反復無常的行政人員能夠公正合法地履行自己的職責，我們也不能設想朝令夕改的法律法規(guī)能夠維護正常的社會秩序和公民利益。政府行使權(quán)力不僅應該公正合法，而且應該恪守信用，失信于民、隨意行政、濫用權(quán)力的應該承擔法律責任。此外，為了控制日益膨脹的行政自由裁量權(quán)，應當引入行政法上的比例原則。只有依法行政、信賴保護、比例行政等行政法原則成為政府行為的基本準則和尺度時，人們頭腦中的法觀念才能逐漸形成，法律的真正實施才有可能。其次是建構(gòu)完善的行政法制度。在行政組織制度方面，由于長期以來行政機關(guān)內(nèi)部職權(quán)劃分不清，執(zhí)法機構(gòu)林立、多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉重疊、機構(gòu)和人員膨脹的現(xiàn)象十分突出，社會管理的

5、空白點也依然存在。因此，建立健全各個行政機關(guān)的組織法律制度，劃分清楚各機關(guān)的職責和權(quán)限，是保證行政機關(guān)公正、高效、充分地行使權(quán)力的前提。同時還必須重視對行使公權(quán)力的其他事業(yè)、企業(yè)單位和社會團體的授權(quán)和規(guī)范，特別要研究界定事業(yè)單位、社會團體等公務法人與其內(nèi)部組成人員之間發(fā)生糾紛的性質(zhì)，盡快建立起有效的爭議解決機制，消除權(quán)利救濟的真空。在行政管理體制方面，要運用法律手段明確各級行政機關(guān)的責任和權(quán)力，落實行政執(zhí)法責任制，重點加強對行政不作為行為的監(jiān)督，綜合運用多種手段解決執(zhí)法問題。各級政府應當克制行使權(quán)力，減少對市場和社會的過度干預，避免錯誤行政決策帶來的執(zhí)法阻力。地方政府不宜對當?shù)氐慕?jīng)濟增長承擔直

6、接的責任，應該把工作的重點放在城市管理上，力戒對執(zhí)法活動的非法干預。對于執(zhí)法不力，違法行為長期得不到遏制的地方和部門，首先要追究行政首長的法律責任。同時還要綜合運用財政、獎勵、指導和政府合同等多種手段，疏導違法行為，支持地方經(jīng)濟發(fā)展。尤其要保證地方執(zhí)法機關(guān)的行政經(jīng)費，形成對執(zhí)法者有效的激勵和監(jiān)督機制，切斷執(zhí)法部門與非法者的利益聯(lián)系，鏟除腐敗滋生的土壤，打掉違法行為的“保護傘”。獨立公正的司法制度是救濟受害人、監(jiān)督執(zhí)法者的最重要保障。因此，改革現(xiàn)行司法體制，建立一套獨立于行政權(quán)力，免受地方干預的實行垂直管理的法院體系，對于保障法律的實施具有十分特別的意義。我們不能只滿足于每年將近10萬起訴訟案件

7、這樣一個數(shù)字概念，而應當看到真正的官民爭議遠不止10萬起，大量的爭議被堵在法院大門之外，即使受理的爭議其審理難度大大超過我們的想象。原告經(jīng)過千辛萬苦贏得的勝訴判決往往得不到執(zhí)行。行政訴訟法已生效十二年之久，但深入人心的行政訴訟制度尚離我們很遠。司法本身的中立和獨立訴求與現(xiàn)實生活對訴訟的法外干預形成明顯的反差，這已經(jīng)成為制約行政訴訟發(fā)展的最大障礙。更令人擔憂的是國家賠償制度，由于立法本身存在歸責原則界定不清、含義不明、賠償范圍優(yōu)先、程序不公等問題，使得一部人們信賴的人權(quán)保護法被束之高閣，很少適用，加之賠償經(jīng)費與行政經(jīng)費掛鉤、賠償責任與領導人政績掛鉤等做法，更是這部法律舉步維艱。因此，適時修改行政訴訟法和國家賠償法、擴大訴訟范圍、消滅權(quán)力救濟真空、改革司法體制、完善行政救濟制度是當前行政法面臨的重要任務。面對法律實施的難題，我們應當時刻提醒自己，立法的數(shù)量猛增、執(zhí)法運動和專項治理接連不斷、訴訟官司成倍增長、法學著作汗牛充棟等都不意味著法治，也不能證明法治時代已經(jīng)來臨。只有依法、守信、忠誠于法律的觀念深深地扎根于我們的頭腦時，只有法治社會必備的制度日益完善時，只有當良好的法律被多數(shù)人自覺遵守、成為人們處理相互之間