紀委廉潔性評估調(diào)研報告

1、紀委廉潔性評估調(diào)研報告去年#月份以來，市按照省紀委關(guān)于開展制度廉潔性評估試 點工作的要求，緊密結(jié)合實際，在試點中探索、在試點中研究、 在試點中不斷創(chuàng)新和提高，取得明顯成效。一、理性思考，準確把握制度廉潔性評估的科學內(nèi)涵制度廉潔性評估，是從源頭上預防和治理腐敗的創(chuàng)新之舉、 治本之策。從試點工作一開始，市就注重學習、研究各地的情況， 并認真對照上級要求和本地實際，作了一些思考探討， 逐步把握和弄清了作為無立法權(quán)的市，開展制度廉潔性評估工作的一些關(guān) 鍵性問題。（一）制度廉潔性評估的對象需要延伸。評估對象，即要評誰。中央紀委關(guān)于開展制度廉潔性評估試點工作的指導意見、省紀委關(guān)于開展制度廉潔性評估試點工作

2、的意見，都將制度廉潔性評估對象明確界定為： 地方性法規(guī)、政府規(guī)章和其他規(guī)范 性文件。像這樣無立法權(quán)的地市及以下層面，評估的對象只能是“其他規(guī)范性文件”。一般理解，規(guī)范性文件是指由行政機關(guān)發(fā) 布的對某一領(lǐng)域范圍內(nèi)具有普遍約束力的準立法行為。但從實踐看，這類文件的制定多以法律、法規(guī)和上級政策、制度為依據(jù)， 并經(jīng)法制機構(gòu)進行合法性審查，廉潔性問題并不是特別突出。即 便有問題，無立法權(quán)的地市對其修訂和廢止也無權(quán)限。因此，這類文件的分量較小，評估意義不大。對基層而言，問題較突出、 損害群眾利益較嚴重的， 多是那些短期有效或一次性適用的、具有特定目的的文件，如招聘、 招標和政府采購公告等。 從嚴格意 義上

3、講，這類文件不屬于長效的可反復適用的制度性文件，但卻在一定事項和一定時限內(nèi)具有法律效力，從這個意義上講，也屬于規(guī)范性文件。有的政府職能部門在制定過程中，沒有經(jīng)過較為嚴格的程序運轉(zhuǎn)，往往具有明顯的傾向性， 任意設(shè)置門檻，選擇 性設(shè)置條件，存在制度漏洞較多。比如，近年來頻頻出現(xiàn)的各類招考中“量身定制”、“蘿卜招聘”的問題；政府采購中“選擇性” 確認中標人、采購價格遠高于市場價格的問題；建設(shè)工程招投標中限條件、限資質(zhì)、限門檻，甚至“明標暗定”的問題，等等。 諸如此類，群眾意見大，輿論批評多，社會關(guān)注度高，理應(yīng)作為 制度廉潔性評估的重點對象。（二）制度廉潔性評估的內(nèi)容需要拓展。評估內(nèi)容，即評什么。加強

4、制度廉潔性評估工作，需要對廉潔性作出明確界定。 但制度廉潔性的概念還不甚明確，評估的內(nèi)容非常廣泛。 中央紀委關(guān)于開展制度廉潔性評估試點工作的指導意見、省紀委關(guān)于開展制度廉潔性評估試點工作的意見，將制度廉潔性評估內(nèi)容確定為，制度的廉潔性、 制度的合法性、制度是否存在利益沖 突以及制度的科學性， 這也是各地普遍采用的評估框架。從廣義上講，制度評估應(yīng)包括廉潔性、科學性、合法性等，廉潔性不是 其他內(nèi)容的上位概念。但從各地實踐看，有的上下位內(nèi)容并列， 概念外延和內(nèi)涵含混不清， 給評估工作造成一些障礙，需要進一步厘清概念，科學界定評估內(nèi)容。市認為，基層廉潔性評估定位 不宜過于宏觀，內(nèi)容不宜過于寬泛， 不應(yīng)

5、超出嚴格意義上的廉潔 范疇。另外，除科學性評估、合法性評估、廉潔性評估等內(nèi)容外， 還應(yīng)增加民主性評估和效能性評估。所謂民主性，是指是否體現(xiàn)民主和民意，是否體現(xiàn)群眾的意愿和利益要求，涉及群眾利益的重大事項是否征求和聽取群眾意見?；鶎诱安块T，處于直接面對群眾的“第一線”，文件內(nèi)容與群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)，針 對性更強、更具體。因此，必須廣泛征求群眾意見，充分尊重群 眾意愿。只有這樣，才能減少執(zhí)行中的困難和阻力，將各項規(guī)定落到實處，這是制度廉潔性評估的一個重要標準。所謂效能性， 是指是否體現(xiàn)高效率、高質(zhì)量，是否違規(guī)違法增加或變相增加工 作環(huán)節(jié)和程序，是否違規(guī)延長辦事時限等。當前，政府部門單位不同程

6、度地存在推諉扯皮、 效率低下問題，如在行政審批工作中， 有的部門從自身利益出發(fā)， 私自增加前置審批條件； 有的審批時 限設(shè)置過長，等等。因此，效能性評估也應(yīng)是廉潔性評估的應(yīng)有 之義。（三）制度廉潔性評估的重點需要細化。制度廉潔性評估的重點是什么，各級普遍確定為利益沖突。 但對基層來講，市認為， 更核心的應(yīng)是利益輸送。利益沖突，是指在公共行政過程中， 發(fā)生私人、部門利益與公共責任相沖突的情境和行為，主要是部門與部門之間的沖突、個人與公共利益的沖突、群體之間的沖突三 種形式。具體表現(xiàn)為，隱藏著地方或部門利益； 存在部門權(quán)力重 疊；存在權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的明顯傾斜，即利益輸送；存在模糊職責和減免公共職責

7、，謀取權(quán)力便利；存在不正當?shù)纳鐣鎯A向 和不合理的社會利益安排等。 在實踐中，部門單位或系統(tǒng)之間的 利益沖突，大多來源于上層的制度設(shè)計，如部門單位出臺的一些規(guī)章制度，本身就是按照上級文件部署要求執(zhí)行的，作為地市及以下層面評估機構(gòu)，受審查的權(quán)限限制，難以糾正和防止這類利 益沖突。在基層，利益沖突的主要問題是個人與公共利益的沖突， 突出表現(xiàn)為權(quán)力尋租和利益輸送。女口，備受社會關(guān)注的選人用人工作，政府主管部門在職位設(shè)置、專業(yè)要求等方面，擁有較大的自主權(quán)，為權(quán)力尋租和利益輸送留下了空間，容易產(chǎn)生不公平、 不公正。招標、招考中，任意圈定范圍、量身定制等不良現(xiàn)象， 層出不窮，“十級古箏”、“八級英語”、

8、“籃球特長”等不一而足。 對此，群眾反感，社會影響惡劣，嚴重損害了黨和政府的形象。 再如，群眾反映強烈的“看病貴”問題，現(xiàn)在藥品普遍經(jīng)過招標 采購，藥價卻居高不下，因為藥品的生產(chǎn)、銷售、采購、招標、開單等環(huán)節(jié)，隱藏著一條巨大的利益輸送鏈條。正如其業(yè)內(nèi)人士所說，給藥品定個高價很簡單， 只要公關(guān)一下物價主管部門就可 以。這里“公關(guān)”就是明顯的利益輸送。類似這樣的一些簡章、 公告、招標文件堂而皇之出臺， 不僅對社會造成極大的不公，也最容易滋生腐敗。因此，需要把審查權(quán)力尋租和利益輸送，作為制度廉潔性評估的重中之重，認真審查和堵塞制度設(shè)置上的漏 洞，壓縮權(quán)力尋租的空間， 切斷非法利益輸送鏈條， 最大限度

9、地 降低權(quán)力濫用的可能性。（四）制度廉潔性評估的機制需要健全。加強制度廉潔性評估工作，需要建立科學、合理、權(quán)威、高效的制度廉潔性評估機 制，解決誰來評、怎么評的問題。誰來評，即評估的主體，主要 包括三部分：一是部門自評，即按照“誰制定、誰審查”的原則， 由文件制定部門進行自查自糾和全面廉評，把好“自查關(guān)”。二是專門機構(gòu)評審，即監(jiān)察、法制等部門組成專門審查機構(gòu)，研究解決評估工作中的疑難問題。三是社會評審，包括專家、群眾和中介組織評審。制度廉潔性評估是一項系統(tǒng)工程，任何單一的評估主體，都難以保證評估結(jié)果的客觀、全面、科學，需要整合各 方面力量，進一步擴充評估主體，形成嚴密的評估鏈條，逐級進 行評審

10、，最大限度地減少偏差。怎么評，即評估方式，主要包括 備案審查和前置審查兩種方式。 目前，多采取備案審查，即對“出爐”后的規(guī)范性文件進行審查。 這種方式的不足之處是，一旦文 件有廉潔問題，不易糾正， 且已造成的社會影響不可挽回。對于基層來講，應(yīng)注重前置審查，對正在起草或即將出臺的規(guī)范性文 件提前介入，將評估結(jié)果作為能否出臺的重要依據(jù)，未經(jīng)審查或存在問題較多的一律不得出臺，力求把廉政風險消除在文件起草制定過程中。二、市開展制度廉潔性評估試點工作的基本做法及成效基于以上思考，市在制度廉潔性評估試點工作中， 始終堅持 緊密結(jié)合本地實際，積極探索創(chuàng)新。 截止目前，共梳理審查各類 規(guī)范性文件#萬件，確定納

11、入集中評估范圍 #件，經(jīng)組織法 制機構(gòu)、專家、群眾代表評估審查，建議保留 #件，修訂#件， 廢止#件。（一）擴大評估范圍。界定評估對象，明確評估范圍，是開 展好制度廉潔性評估工作的前提。市在確定評估對象時，一方面，按照上級要求，將政府及其部門已公布實施現(xiàn)行有效和起草制定 中的規(guī)范性文件全部納入評估范圍，主要對#年以來政府及其部門公布實施現(xiàn)行有效和起草制定中的規(guī)范性文件，以及#年以前制定實施、現(xiàn)行有效但公民、法人或者其他組織認為存在 廉潔性問題的規(guī)范性文件進行評估。另一方面，結(jié)合實際，積極創(chuàng)新，增加了評估對象，拓展了評估范圍，將短期有效或一次性適用的、具有特定目的的文件，如招聘、招標和政府采購公

12、告等， 一并納入評估范圍，進行重點評估。（二）增加評估內(nèi)容。在對廉潔性、合法性、利益沖突、科學性等常規(guī)內(nèi)容進行評估的基礎(chǔ)上，結(jié)合實際，增加了效能性、 民主性兩項評估內(nèi)容。其中，效能性評估，主要評估文件是否違規(guī)違法增加行政審批、 行政處罰、行政收費等事項；是否以備案、 登記、核準、增加限制條件等形式變相增加審批或者其他事項； 是否違規(guī)違法增加或變相增加工作程序、辦事時限；是否存在其他影響效率的情形。民主性評估，主要評估文件在制定過程中，是否經(jīng)過前期調(diào)研、廣泛討論、集中研究等必備的程序和環(huán)節(jié)， 對涉及群眾利益以及社會關(guān)注的重大事項，是否經(jīng)過科學論證和公開征求意見等，是否真正體現(xiàn)群眾的意愿和利益要求

13、。另外， 在對利益沖突進行評估的同時， 將權(quán)力尋租和利益輸送作為評估 的重點，認真查找制度上的漏洞，從根本上切斷利益輸送鏈條， 最大限度地降低權(quán)力尋租空間。（三）創(chuàng)新評估模式?？茖W的評估方式，嚴格的評估程序，是提高制度廉潔性評估效果的保證。市在評估工作中，探索實行了部門單位自審、派駐機構(gòu)初審、相關(guān)部門聯(lián)審、專門機構(gòu)審查、 專家和群眾代表評審、社會聽證“五審一聽證”評估模式。一是 部門單位自審。由部門單位或牽頭部門單位按照評估要求，對照梳理，逐件自查自審，提出自審意見。二是派駐機構(gòu)初審。發(fā)揮 各統(tǒng)管派駐紀檢組監(jiān)督職能作用，對部門單位上報的評估文件嚴 格審核把關(guān)，初審初評，防止漏報、瞞報或應(yīng)付了事

14、。三是部門 單位聯(lián)審。多部門單位聯(lián)合行文或者涉及多部門單位業(yè)務(wù)的，由制度廉潔性評估辦公室負責組織相關(guān)部門單位進行聯(lián)審。四是專門機構(gòu)審查。對專業(yè)性、政策性較強的規(guī)范性文件，由制度廉潔性評估辦公室進行梳理分類， 會同政府法制辦、紀委政策法規(guī)室 組成專門機構(gòu)進行審查。 五是專家和群眾代表評審。注重發(fā)揮專家學者的作用，從人大、法制辦、公檢法司、黨校、職業(yè)學院等 部門單位遴選#名專業(yè)人士，組建了制度廉潔性評估專家?guī)欤?為試點工作開展提供有力智力支持。注重發(fā)揮基層群眾作用， 從人大代表、政協(xié)委員、 社會各界人士、基層群眾中遴選#人組 建了群眾代表庫，廣泛組織群眾參與，充分尊重群眾意愿。 對與群眾利益息息相

15、關(guān)，社會關(guān)注較高或爭議較大、專業(yè)性較強、難以把握的規(guī)范性文件， 組織專家評審或群眾代表評審，拓展公眾參與度，提高評估質(zhì)量。六是社會聽證。根據(jù)評估工作的需要， 適時召開社會聽證會， 邀請有關(guān)方面代表參加會議，廣泛聽取群眾意見，聽證結(jié)果及時向社會公布，提高評估結(jié)果的公信力。（四）規(guī)范工作運行。開展制度廉潔性評估是一項全新工作， 政策性強、標準要求高，工作中，市注重督查指導，規(guī)范評估運行，保證了工作質(zhì)量。一是注重工作指導。根據(jù)各環(huán)節(jié)、步驟工作開展需求，制定制度廉潔性評估自查自評指導方案、制度廉潔性評估各統(tǒng)管派駐紀檢組初審初評指導方案等配套指導方案，制作制度廉潔性評估工作流程圖，明確規(guī)程，嚴格標準，統(tǒng)

16、 一程序，保證了工作規(guī)范運行，有序推進。二是注重工作督導。制定制度廉潔性評估試點工作督導方案，對評估工作實現(xiàn)全程跟蹤督查，及時糾偏釋疑， 對評估方法措施不當、 政策把握不 準、工作推進緩慢的，提供操作范例，規(guī)范工作運行；對工作不 積極、不徹底、不全面的，提出意見建議，督促整改落實；對存 在漏洞或缺陷的，要求按照法定程序“廢、改、立”，確保了整個評估工作有序高效開展。充分發(fā)揮市紀委各統(tǒng)管派駐紀檢組職 能作用，制定制度廉潔性評估各統(tǒng)管派駐紀檢組分工方案，針對不同部門、不同領(lǐng)域、不同階段特點，采取日常督導、專項 督導、重點督導相結(jié)合的方式，提前介入，全程監(jiān)督。三是注重 工作評價。將制度廉潔性評估工作

17、細化分解為#大項#小項，逐一提出具體標準要求，明確完成時限，嚴格進行督查考核。同時， 將制度廉潔性評估試點工作作為黨風廉政建設(shè)的一項重要工作， 納入黨風廉政建設(shè)責任制考核，作為市委、市政府專項督查考核 的重要內(nèi)容。三、市制度廉潔性工作面臨的問題和下步工作重點市開展制度廉潔性評估工作面臨的困難和問題，主要表現(xiàn)在四個方面：一是對制度廉潔性評估的尺度還難以準確把握。對于“規(guī)范性文件”，目前學術(shù)界尚沒有給出統(tǒng)一的概念，導致在評估對象 的界定上存在爭執(zhí)和分歧，給試點工作的開展帶來了一定困難。 特別是就某個具體的評估對象而言，風險點究竟有多少？風險的等級有多大？如何定性？沒有既定的標準可參考，尺度上難以準

18、確把握。二是對制度合法性的評估還缺少必要的法律依據(jù)。目前，我國的法律體系還不夠完備， 在某些行業(yè)、某些領(lǐng)域仍存在法律的 空白；地方性法規(guī)建設(shè)相對滯后，配套法規(guī)制度體系不夠完善。 上位法的缺失，導致在制度合法性審查上缺少必要的法律依據(jù)， 難以深入開展。三是既得利益者的消極態(tài)度阻礙了制度廉潔性評估工作的 順利開展。制度廉潔性評估涉及面廣，需要清理的制度比較多， 不可避免地會觸及到一些部門利益甚至個人私利。受既得利益的驅(qū)使，個別部門單位存在抵觸情緒， 對制度廉潔性評估工作不支 持、不配合，重視不夠，推進不力，影響了工作效果。四是制度廉潔性評估的力量需進一步加強。制度廉潔性評估工作不僅工作量大、程序復雜，而且涉及多個領(lǐng)域、涉及很多專業(yè)問題