教育公平與制度保障

1、教育公平與制度保障伴隨著中國城市化進(jìn)程的加快，越來越多的農(nóng)村剩余勞動力流入城市。由此產(chǎn)生的進(jìn)城務(wù)工人員子女義務(wù)教育公平問題已成為中國社會轉(zhuǎn)型期一個(gè)獨(dú)特的社會問題，引起了社會的廣泛關(guān)注。保證進(jìn)城務(wù)工人員子女公平接受義務(wù)教育，不僅有助于九年制義務(wù)教育的真正普及和質(zhì)量提高，而且有助于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展， 促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。 從制度層面分析進(jìn)城務(wù)工人員子女的義務(wù)教育公平問題及其原因，并在此基礎(chǔ)上提出進(jìn)城務(wù)工人員子女公平接受義務(wù)教育的對策思路。一、進(jìn)城務(wù)工人員子女的義務(wù)教育公平問題進(jìn)城務(wù)工人員子女是伴隨農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移所出現(xiàn)的一個(gè)特殊群體，對于保障這一特殊群體公平接受義務(wù)教育的問題，各級政府及

2、其教育主管部門已做了大量工作，陸續(xù)出臺了一系列做好進(jìn)城務(wù)工人員子女公平接受教育的法規(guī)、政策性文件。但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距和歷史形成的體制、機(jī)制原因，進(jìn)城務(wù)工人員子女的義務(wù)教育面臨的公平問題，必須引起高度重視。1進(jìn)城務(wù)工人員子女上不了學(xué)。隨著年齡的增大進(jìn)城務(wù)工人員子女超齡現(xiàn)象也比較嚴(yán)重。父母的流動不同程度地延誤了兒童的學(xué)業(yè)。這表明進(jìn)城務(wù)工人員子女存在著接受義務(wù)教育機(jī)會不均等的問題，并且女童較之男童機(jī)會更加不均等。2.大部分進(jìn)城務(wù)工人員子女上不了好學(xué)校。這意味著進(jìn)城務(wù)工人員子女即使成績優(yōu)異，僅僅因?yàn)樯鐣矸莸牟町悾o城市戶口），就不能享受優(yōu)質(zhì)的學(xué)校教育資源。從社會學(xué)的角度看，進(jìn)城務(wù)工人員子女的發(fā)展很

3、大程度上受到戶籍制度的牽掣。3.一部分進(jìn)城務(wù)工人員子女上不起學(xué)。進(jìn)城務(wù)工人員因受教育程度低等原因，主要就業(yè)領(lǐng)域是加工制造、低端的服務(wù)行業(yè)以及技術(shù)含量不高的生產(chǎn)性單位，工資普遍不高，并且常常不能按時(shí)足額發(fā)放和被拖欠。但多年來，城市公辦學(xué)校在招收進(jìn)城務(wù)工人員子女時(shí)都要收取較高的借讀費(fèi)、贊助費(fèi)。這種不合理的收費(fèi)成為進(jìn)城務(wù)工人員子女進(jìn)入公辦學(xué)校的一道壁壘，也是影響進(jìn)城務(wù)工人員子女公平接受義務(wù)教育的主要問題和進(jìn)城務(wù)工人員反應(yīng)最強(qiáng)烈的問題之一。近年來，幾乎都在取消或降低借讀費(fèi)和贊助費(fèi)，但教育費(fèi)用仍然是進(jìn)城務(wù)工人員家庭的最大負(fù)擔(dān)。進(jìn)城務(wù)工人員從總體上看是一批經(jīng)濟(jì)收入比較低下的群體，過高的“借讀費(fèi)” 、“贊助

4、費(fèi)” 及其他教育支出， 常常使他們難以承受并使其子女對進(jìn)城上學(xué)望而卻步。 對“為什么不將孩子帶到城里上學(xué)”的詢問，進(jìn)城務(wù)工人員最經(jīng)常的回答是“費(fèi)用太高，讀不起”、“在家里省錢”。城市的生活費(fèi)用相對較高， 尤其是過高的學(xué)校收費(fèi)迫使不少進(jìn)城務(wù)工人員放棄子女進(jìn)城上學(xué)的選擇，而將子女留在家鄉(xiāng)上學(xué)，更為重要的是，這種面向進(jìn)城務(wù)工人員子女所收取的過高的“借讀費(fèi)”、“贊助費(fèi)”本身就是一種歧視性的做法，違背了教育公平的原則，剝奪了進(jìn)城務(wù)工人員子女公平接受義務(wù)教育的權(quán)利，所以在對進(jìn)城務(wù)工人員的需求調(diào)查中， 反應(yīng)最強(qiáng)烈的是要求 “禁止對進(jìn)城務(wù)工人員子女收取借讀費(fèi)” 、“降低過高的學(xué)雜費(fèi)”、“根據(jù)情況適當(dāng)減免學(xué)費(fèi)”

5、等。二、進(jìn)城務(wù)工人員子女義務(wù)教育公平問題產(chǎn)生的制度根源進(jìn)城務(wù)工人員子女義務(wù)教育公平問題的出現(xiàn)，與我國長期實(shí)行城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)和教育體制密切相關(guān)。我國是一個(gè)典型的二元制結(jié)構(gòu)社會，長期以來形成了一種以“城市為中心”的價(jià)值取向。這種以“城市為中心”的價(jià)值取向同樣體現(xiàn)在公共教育政策中，即把城鄉(xiāng)兒童以“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”戶口分成標(biāo)志鮮明的兩大類別，將城市兒童與農(nóng)村兒童割裂開來，讓城鄉(xiāng)兒童在不同的制度架構(gòu)中獲取不均等的教育資源。因此，在過去相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)，城市的義務(wù)教育由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，而農(nóng)村的義務(wù)教育卻由農(nóng)民自己買單。在這樣一種體制下，把普及義務(wù)教育所需的資金交由城鄉(xiāng)政府各自負(fù)責(zé)籌措與分配，實(shí)際上等于默許

6、了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的客觀差異對義務(wù)教育的不利影響和制約。其結(jié)果只能使義務(wù)教育的發(fā)展取決于城鄉(xiāng)各自的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，取決于城鄉(xiāng)政府各自的財(cái)政收支狀況，由于城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不平衡的，總存在著一定甚至是比較懸殊的差距。和圖書嚴(yán)重匱乏，開不齊國家規(guī)定的課程，達(dá)不到教學(xué)的基本要求。有的接受進(jìn)城務(wù)工人員子女的公辦學(xué)校則將這些孩子單獨(dú)分班，與當(dāng)?shù)貙W(xué)生分班學(xué)習(xí)。這是對進(jìn)城務(wù)工人員子女的一種“隔離”和歧視的做法，嚴(yán)重阻礙了進(jìn)城務(wù)工人員子女教育公平問題的解決，并會帶來一系列的社會問題。此外，在這種城鄉(xiāng)分割的義務(wù)教育體制下，由于把普及義務(wù)教育所需的資金交由城鄉(xiāng)政府各自負(fù)責(zé)籌措與分配，那么，一個(gè)地方的學(xué)生越多，地方政

7、府的財(cái)政壓力就越大。目前不少地方均抱怨財(cái)政困難，難以接受更多的進(jìn)城務(wù)工人員子女入學(xué)，有的則認(rèn)為由流入地政府單獨(dú)承擔(dān)進(jìn)城務(wù)工人員子女的教育費(fèi)用不合理，提出應(yīng)讓其原籍政府承擔(dān)或分擔(dān)部分教育費(fèi)用。有的甚至認(rèn)為，進(jìn)城務(wù)工人員子女的教育，相當(dāng)于擇校讀書，從較為落后的鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)到相對發(fā)達(dá)的城市接受教育，就是一種擇校，擇校就意味著他們對當(dāng)?shù)卣峁┕步逃姆艞?。由此推論，流入地政府不僅可以不承擔(dān)進(jìn)城務(wù)工人員子女的教育投入，而且可以對其收取較高的學(xué)費(fèi)或借讀費(fèi)。總之，進(jìn)城務(wù)工人員子女義務(wù)教育公平問題產(chǎn)生的原因相當(dāng)復(fù)雜，但制度是影響進(jìn)城務(wù)工人員子女義務(wù)教育公平問題的最重要因素。三、進(jìn)城務(wù)工人員子女公平接受義務(wù)教育的

8、制度保障由于進(jìn)城務(wù)工人員子女教育公平問題主要是現(xiàn)行的體制和制度造成的，因此，要保證進(jìn)城務(wù)工人員子女能公平接受義務(wù)教育，必須為其提供制度保障。1.保證進(jìn)城務(wù)工人員子女公平接受義務(wù)教育是政府義不容辭的職責(zé)。義務(wù)教育是一種依照法律規(guī)定，適齡兒童和少年都必須接受的，國家、社會、學(xué)校和家庭必須予以保證的，帶有強(qiáng)制性的國民教育。義務(wù)教育法第四條明確規(guī)定：凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，并履行接受義務(wù)教育的義務(wù)。進(jìn)城務(wù)工人員子女同樣應(yīng)是依法受保護(hù)的少年兒童，應(yīng)同樣享有平等的受教育權(quán)利。他們的義務(wù)教育是我國義務(wù)教育的重要

9、組成部分，與城市義務(wù)教育一樣，是一種應(yīng)由政府來保障的公共產(chǎn)品，具有重要的社會公益性。所以，政府應(yīng)義不容辭地承擔(dān)起進(jìn)城務(wù)工人員子女的義務(wù)教育責(zé)任，保證他們公平接受義務(wù)教育。2.保證進(jìn)城務(wù)工人員子女公平接受義務(wù)教育流入地政府應(yīng)負(fù)主要責(zé)任。根據(jù)義務(wù)教育的性質(zhì)，政府應(yīng)為進(jìn)城務(wù)工人員子女公平接受義務(wù)教育提供保障，這是毫無疑問的?，F(xiàn)在的問題是，在一個(gè)政府被劃分為多個(gè)層級的大國，進(jìn)城務(wù)工人員子女的義務(wù)教育責(zé)任在中央政府和地方政府、城市政府和農(nóng)村地方政府之間如何劃分，也就是說，究竟該由哪級政府來為進(jìn)城務(wù)工人員子女的義務(wù)教育買單？毫無疑問，流入地政府應(yīng)負(fù)主要責(zé)任，應(yīng)是主要的財(cái)政供給者。這是因?yàn)?，首先，進(jìn)城務(wù)工人

10、員子女進(jìn)城上學(xué)不是“擇校”，而是由于父母工作地點(diǎn)的變化而隨遷就學(xué)，與其他市民工作調(diào)動子女轉(zhuǎn)學(xué)并無不同，也與那些工作地和居住地并未變化，僅僅是為了子女上更理想的學(xué)校而“擇?！庇斜举|(zhì)的區(qū)別。第二，大批進(jìn)城務(wù)工人員到城里就業(yè)，不僅為城市創(chuàng)造了財(cái)富，也為國家增加了稅收，并推動了城市社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。他們應(yīng)同城市居民一樣享受平等的“市民待遇”，有權(quán)享受當(dāng)?shù)毓操Y源和公共服務(wù)。第三，在現(xiàn)實(shí)社會中進(jìn)城務(wù)工人員絕大多數(shù)仍然是城市中的低收入階層，是社會的弱勢群體，應(yīng)得到社會的關(guān)愛和幫助，享受基本的生活保障，更不應(yīng)向他們及其子女實(shí)行歧視性收費(fèi)。由此可見，無論從哪個(gè)角度看，向進(jìn)城務(wù)工人員子女上學(xué)實(shí)行歧視性收費(fèi)都是不合

11、理的。流入地政府應(yīng)切實(shí)根據(jù)教育部等六部委的意見精神，不僅應(yīng)為進(jìn)城務(wù)工人員子女上學(xué)提供經(jīng)費(fèi)支持，而且應(yīng)是主要的財(cái)政供給者。只有這樣才能使進(jìn)城務(wù)工人員的子女享有城市孩子平等的受教育權(quán)利。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)進(jìn)城務(wù)工人員子女的義務(wù)教育以流入地政府為主，決不意味著推卸中央和省級政府的責(zé)任。相反，為了合理分擔(dān)進(jìn)城務(wù)工人員子女教育的成本，中央和省級政府應(yīng)充分發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。特別是對于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較慢、財(cái)政困難的地方和城市，尤其是中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為落后的城市，中央和省級政府可以通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式設(shè)立進(jìn)城務(wù)工人員子女義務(wù)教育專項(xiàng)資金，分擔(dān)流入地政府的財(cái)政壓力，而決不要將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到進(jìn)城務(wù)工人員的身上。3.保證進(jìn)城

12、務(wù)工人員子女公平接受義務(wù)教育應(yīng)以城市公辦學(xué)校為主。既然進(jìn)城務(wù)工人員子女的義務(wù)教育流入地政府應(yīng)負(fù)主要責(zé)任，那么，要保證進(jìn)城務(wù)工人員子女公平接受義務(wù)教育就必然應(yīng)以城市公辦學(xué)校為主。因?yàn)槌鞘泄k中小學(xué)，均是由政府財(cái)政舉辦，其存在的理由就是公共服務(wù)，必須一視同仁地對待所有公民。城市的公辦教育資源不僅屬于城市居民，也應(yīng)屬于那些未能獲得城市居民身份的所有進(jìn)城務(wù)工人員。如果說城市居民的子女可以享受公辦教育資源，那么進(jìn)城務(wù)工人員的子女也應(yīng)有權(quán)享受這一資源。這樣就可以使進(jìn)城務(wù)工人員子女能夠從小接受較為優(yōu)質(zhì)的教育，融入城市文明，因?yàn)閺哪撤N意義上講，在當(dāng)前城鄉(xiāng)教育非均衡發(fā)展的情況下，即使是城市里的薄弱學(xué)校，在農(nóng)村一

13、些鄉(xiāng)、村均可稱得上是優(yōu)質(zhì)學(xué)校。因此，政府不僅應(yīng)明確規(guī)定“兩為主”的方針，而且要規(guī)定開放包括示范性中小學(xué)在內(nèi)的所有城市公辦學(xué)校，進(jìn)城務(wù)工人員子女可以根據(jù)其居住地選擇就近入學(xué)，并一律免收借讀費(fèi)，進(jìn)城務(wù)工人員子女入學(xué)的管理，應(yīng)以流入地政府教育主管部門為主。每學(xué)期初，由學(xué)生家長或其他監(jiān)護(hù)人持暫住證、就業(yè)證和相關(guān)證明材料向暫住地教育部門提出申請，由該教育部門向?qū)W生發(fā)放義務(wù)教育入學(xué)通知書，并就近安排到指定的學(xué)校就讀。這些孩子進(jìn)入公辦中小學(xué)后，應(yīng)有正式學(xué)籍，并在評優(yōu)獎勵(lì)、競賽活動、升學(xué)等方面和城里學(xué)生享有統(tǒng)一的權(quán)力和標(biāo)準(zhǔn)，以消除進(jìn)城務(wù)工人員子女在城市接受教育所遭受到的歧視，為他們提供均等的接受義務(wù)教育的機(jī)會

14、。4保證進(jìn)城務(wù)工人員子女公平接受義務(wù)教育應(yīng)積極鼓勵(lì)和支持社會力量辦學(xué)。強(qiáng)調(diào)進(jìn)城務(wù)工人員子女上學(xué)以“流入地政府為主”和“公辦學(xué)校為主”的方針并不排斥其他社會力量參與辦學(xué)。在現(xiàn)代社會，義務(wù)教育作為一種特殊的公共產(chǎn)品主要由國家和政府投入。但是，這種投入并不一定必須投入公辦學(xué)?；蚪⒐k學(xué)校來承擔(dān)義務(wù)教育。進(jìn)城務(wù)工人員子女也不一定必須選擇公立學(xué)校就學(xué)。他可以選擇上公辦學(xué)校，也可選擇上民辦學(xué)校。對于選擇民辦或民工子弟學(xué)校的學(xué)生來說，他們也有權(quán)利獲得公辦學(xué)校學(xué)生獲得的相同的公共財(cái)政支持，而接受進(jìn)城務(wù)工人員子女的民辦學(xué)校或民工子弟學(xué)校也應(yīng)獲得政府相應(yīng)的財(cái)政支持。特別是民工子弟學(xué)校大多建立在公辦學(xué)校輻射不到、

15、流動人口密集的區(qū)域，在相當(dāng)程度上彌補(bǔ)了公辦學(xué)校的供給不足，方便了進(jìn)城務(wù)工人員子女就近入學(xué)，更應(yīng)得到政府的財(cái)政支持。為此，應(yīng)改進(jìn)義務(wù)教育階段學(xué)校撥款制度，促進(jìn)公辦學(xué)校和民辦學(xué)校間均衡發(fā)展。財(cái)政對義務(wù)教育階段同級公辦學(xué)校和民辦學(xué)校的撥款制度是影響學(xué)校間均衡發(fā)展的重要條件，為縮小義務(wù)教育階段同級公辦學(xué)校和民辦學(xué)校間發(fā)展的差別，應(yīng)對同一城市內(nèi)實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)校，即不分公辦學(xué)?；蛎褶k學(xué)校，按照其接納進(jìn)城務(wù)工人員子女的學(xué)生數(shù)量撥付相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)，并對辦學(xué)條件差的民工子弟學(xué)校傾斜。同時(shí)，也可實(shí)行“教育券”的方式，將政府預(yù)算內(nèi)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)直接分配給學(xué)生，由學(xué)生自由選擇學(xué)校。對戶籍所在地的子女，他們可以憑其戶籍享受政府發(fā)放的教育券，憑券自由選擇學(xué)校；對于非戶籍的進(jìn)城務(wù)工人員子女，可以憑其所在社區(qū)居委會或用人單位的證明領(lǐng)取教育券，自由選擇學(xué)校。學(xué)校憑“教育券”到政府財(cái)政部門兌付現(xiàn)金。這也是一種義務(wù)教育投入由“暗補(bǔ)”變“明補(bǔ)”的方式。此種方式不僅有利于使學(xué)生及公辦和民工子弟學(xué)校公平地獲得政府的財(cái)政支持，而且教育質(zhì)量高的學(xué)校也可因此獲得高入學(xué)率，提高政府財(cái)政投入的效益，同時(shí)也有助于公辦學(xué)校與民辦學(xué)校及民工子弟學(xué)校打破地區(qū)和戶籍的限制，積極招收進(jìn)城務(wù)工人員子