我國職工參與管理之立法缺漏及其完善

1、我國職工參與管理之立法缺漏及其完善作者:日期:我國職工參與管理之立法缺漏及其完善內(nèi)容提要職工參與管理是現(xiàn)代社會化大生產(chǎn)的必然產(chǎn)物，具有深刻的社會和理論基礎(chǔ)我國的相關(guān)法律規(guī)范缺漏或不盡合理之處頗多，在現(xiàn)實中已產(chǎn)生很多問題。故借鑒他國立法經(jīng)驗，修改完善我國的相關(guān)法律規(guī)范，實屬必要。如何調(diào)動并充分發(fā)揮廣大職工的積極性，使他們真正以主人翁的姿態(tài)與企業(yè)共度時艱，是當前不容回避的重大問題。這一問題的解決，最直接有效的方法是以法律制度的形式，鼓勵并保障職工積極參與企業(yè)的經(jīng)營與管理。本文擬在考察其他國家先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對完善我國的相關(guān)法律制度提出建議。一、職工參與管理的理論基礎(chǔ)及國外的相關(guān)實踐現(xiàn)代企業(yè)理論認

2、為，企業(yè)并非只是股東的企業(yè)，而是一種人力資本和非人力資本所組成的特殊契約人力資本（包括企業(yè)內(nèi)部成員所擁有的勞動力、管理及經(jīng)營才能等）與土地、技術(shù)、實物、資金等在特定的條件下進行 競爭、合作、重組，從而形成了各種各樣的組織形式。在管理學(xué)理論方面，原來泰勒以物"為中心的管理發(fā)展到行為科學(xué)以人”為中心的管理。勞動被認為不僅是謀生手段，而且是人們自我實現(xiàn)、自我成就的手段，這就要求企業(yè) 要創(chuàng)造條件使職工對企業(yè)產(chǎn)生認同感、歸屬感，進而形成團隊精神”，使員工與企業(yè)休戚與共。在這場 職工主人化”變革中，最直接顯著的方式便是職工參與管理。讓職工參與公司治理已成為當代西方國家公司治理結(jié)構(gòu)改革的一個潮流。

3、瑞典勞動者以工會基金的形式集體參與公司利潤和分配， 法國建立了工人自治委員會，以利潤換取企業(yè)股票使職工參與管理，聯(lián)邦德國依斯塔公司以 沉默參與”方式,建立了 職工基金制”，規(guī)定凡在該企業(yè)工作兩年以上的職工可以成為基金制會員。公司每年從純利潤中提取30%作為職工基金，每個職工根據(jù)自己的工種，以記分制為基礎(chǔ)，在基金中獲得一個股份”在美國,國際競爭的強大壓力使得許多企業(yè)紛紛推行職工股權(quán)計劃（ESOF）該計劃的倡導(dǎo)者認為，只有讓職工成為企業(yè)所有者，才能協(xié)調(diào)勞資關(guān)系，消除企業(yè)內(nèi)部糾紛，提高勞動生產(chǎn)率。ESPO從根本上打破了物力資本一元壟斷的局面,使勞動者擺脫了對物力資本的依附，給勞動者提供了一條靠自己勞

4、動、技術(shù)、知識分享利潤和參與經(jīng)營管理的渠道，是企業(yè)管理的一次質(zhì)的飛躍。除了從產(chǎn)權(quán)入手，鼓勵職工參與企業(yè)管理外，美國現(xiàn)在在各企業(yè)所推行的 管理民主化措施極為盛行，名目繁多，其主要形式大致為：職工建議制度、生產(chǎn)委員會、初級董事會制度、生產(chǎn)線小組責任體制、自我管理制度和目標管理制度等” 一些公司還利用職工協(xié)調(diào)會議、勞資協(xié)調(diào)會議等形式讓職工參與企業(yè)管理”。（注：王錦瑭美國現(xiàn)代大企業(yè)與美國社會 M。武漢：武漢大學(xué)出版社，1995.168、170.）企業(yè)民主 管理的理念對公司立法產(chǎn)生了直接影響。美國賓夕法尼亞州首開公司法變革之先河，于1989年修正其公司法，要求公司經(jīng)營者不僅僅對股東（share-hold

5、ers）負責，也要對公司所有的利益相關(guān)者” （stakeholders職工即為其一）負責。此外，在德國，勞動與資本共決制"更是舉世聞名。該制度肇始于二戰(zhàn)以后德國實行的共同經(jīng)營制度。受其影響，奧地利、盧森堡及一些北歐國家也實行此種共同決定制。職工參與管理或者說企業(yè)管理的民主化浪潮是世界性的，其實際效果亦顯而易見：第一，職工與企業(yè)形成了利益與共、休戚相關(guān)的共同體，職工主動性、積極性、創(chuàng)造性的發(fā)揮有了動力保證.如美國聯(lián)合航空公司在持續(xù)多年虧損以后，職工用未來工資的15%為代價，換取了公司 55%的股權(quán)，并在董事會的12個席位中取得了 3個席位，著手參與企業(yè)管理，使得聯(lián)航一年即扭虧為盈。第二

6、、職工對企業(yè)的長期發(fā)展給予了更多的關(guān)注，而不再盲目追 求企業(yè)短期利潤和紅利，企業(yè)資產(chǎn)配置更趨優(yōu)化、合理，這對于企業(yè)尤為重要。第三，職工參與管理，有助于消除職工與企業(yè)管理者信息不對稱的狀態(tài)，最終有利于企業(yè)長期發(fā)展?？傊?，職工參與管理對世界各國的公司立法和其他相關(guān)立法都產(chǎn)生了深遠的影響，已逐漸成為各國公司法的一個重要組成部分。二、我國職工參與制度的立法缺失及其弊病在我國，社會主義經(jīng)濟制度消除了資本和勞動對抗的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)，確立了勞動者的主人翁地位。 勞動者既是生產(chǎn)資料的主人"，同時又是自己勞動力的主人，理應(yīng)能夠參與生產(chǎn)過程的管理和勞動成果的分配。這一思 想在計劃經(jīng)濟時期公有制企業(yè)立

7、法中得到了較好的體現(xiàn)。全民所有制工業(yè)企業(yè)法第 51條規(guī)定：職工（代表）大會是企業(yè)實行民主管理的基本形式，是職工行使民主管理的權(quán)力機構(gòu) ”另據(jù)企業(yè)法第52條規(guī)定，職工（代表）大會行使下列職權(quán)：1。企業(yè)重大經(jīng)營決策權(quán)；2.企業(yè)重要規(guī)章制度審查同意或者否決權(quán)；3。重大生活福利事項審議決策權(quán)；4。評議、監(jiān)督企業(yè)行政領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)；5。選舉廠長權(quán)，職工（代表）大會有權(quán)根據(jù)政府主管部門的決定選舉廠長，報政府主管部門批準。城鎮(zhèn)集體企業(yè)條例第28條甚至賦予了職工（代表）大會更多的權(quán)力， 包括按規(guī)定選舉、罷免或者聘用、解聘廠長（經(jīng)理）、副廠長（副經(jīng)理），而無須報批。這一立法的根本指導(dǎo)思想在于，全民財產(chǎn)屬于國家統(tǒng)一所

8、有,集體財產(chǎn)屬于該集體統(tǒng)一所有，故而在一定程度上，公有制企業(yè)的職工可以認為是財產(chǎn)的所有者（當然，這里的 所有”程度存在差別），在法律上就要設(shè)有體現(xiàn)他們作為主人翁”、參與企業(yè)管理的規(guī)范。我國傳統(tǒng)立法如此，在作為現(xiàn)代企業(yè)制度建立依據(jù)的公司法中，職工參與管理的精神也得到了一定的貫徹。公司法第16條規(guī)定： 公司職工依法組織工會，開展工會活動，維護職工的合法權(quán)益公司應(yīng)當為本公司工會提供必要的活動條件。國有獨資公司和兩個以上的國有企業(yè)或者其他兩個以上的國有投資主體投資設(shè)立的有 限責任公司，依照憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，通過職工（代表）大會和其他形式，實行民主管理第52條第2款規(guī)定：監(jiān)事會由股東代表和適當比例的

9、公司職工代表組成，具體比例由公司章程規(guī)定。監(jiān)事會中的職工代表由公司職工民主選舉產(chǎn)生。”第68條規(guī)定：國有獨資公司董事會成員中應(yīng)當有公司職工代表，董事會中的職工代表由公司職工民主選舉產(chǎn)生第55條、56條、121條、122條規(guī)定，公司研究決定有關(guān)職工工資、福利、安全生產(chǎn)以及勞動 保險等涉及職工切身利益的問題應(yīng)當事先聽取公司工會或職工的意見；公司決定生產(chǎn)經(jīng)營的重大問題、制定重要的規(guī)章制度應(yīng)當聽取公司工會和職工的意見和建議。從上述法律規(guī)定及我國的實際情況看，我國職工主要是通過以下四種方式參與企業(yè)的民主管理：一是通過自（代表）大會這一基礎(chǔ)形），分享企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)，職工全員持股己的本職工作參與企業(yè)日常的管理

10、活動，如提出合理化建議、技術(shù)革新等；二是通過職工式參與企業(yè)管理；三是通過選派代表參與到企業(yè)的決策機構(gòu)（董事會）和監(jiān)督機構(gòu)（監(jiān)事會 營管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)；四是通過職工自己持有股份，以股東的身份參與管理，在股份合作制企業(yè)中或者近乎全員持股，職工兼具股東身份，參與管理當無問題；而在一般的企業(yè)當中，持股職工也可以通過職工持股會的形式表達自己的意見，故這種方式因職工的股東性質(zhì)，可理解為職工參與管理的異化方式，在本文中暫不 作討論。，不難發(fā)現(xiàn)有些規(guī)范極不科學(xué),盡管從形式上看，我國職工參與管理的方式不在少數(shù)，但如對其加以深入分析有些則互相沖突，在適用上無法銜接，主要存在以下四個方面的問題：（一 ）關(guān)于職工（代表

11、）大會的設(shè)置范圍問題傳統(tǒng)企業(yè)立法中，職工（代表）大會的法律規(guī)定僅存在于公有制企業(yè) ，而大量的三資企業(yè)和私營企業(yè)不僅沒有關(guān)于職代會的規(guī)定，甚至連職工的民主管理也很少提及另外，公司法規(guī)定，國有獨資和兩個以上的國有企業(yè)或者其他兩個以上的國有投資主體投資設(shè)立的有限責任公司要依法建立職工（代表）大會，而對其他類型的公司卻未作相應(yīng)規(guī)定，這體現(xiàn)了相當明顯的立法 路徑依賴”痕跡.從上述規(guī)定可知，我國關(guān)于職代會的立法思路是：職工（代表）大會作為上層建筑的一個組成部分，其經(jīng)濟基礎(chǔ)方面的依據(jù)是生產(chǎn)資料公有制，而勞動者是公有制企業(yè)的主人，卻不是私營企業(yè)、三資企業(yè)的所有者，當然就不是企業(yè)的主人，因而在非公有制企業(yè)也就不

12、能設(shè)置職工（代表）大會。其實，從職工參與企業(yè)管理的發(fā)源地西方發(fā)達國家看，職工參與企業(yè)管理的根本原因是現(xiàn)代社會化大生產(chǎn)。在社會化大生產(chǎn)條件下，影響企業(yè)發(fā)展的外部因素錯綜復(fù)雜，市場瞬息萬變，在企業(yè)內(nèi)部則分工細密、協(xié)作復(fù)雜，這就需要民主管理、群策群力，提高企業(yè)的決策水平，它在理論上反映為企業(yè)契約論”和 人本主義管理論”的興起（如上文所述）故而現(xiàn)代企業(yè)科學(xué)的組織結(jié)構(gòu)的本質(zhì)是企業(yè)產(chǎn)權(quán)在企業(yè)投資者、經(jīng)營管理者、職工之間實現(xiàn)分離、制約和統(tǒng)一，換言之，企業(yè)并不只是股東的企業(yè)，股東權(quán)力也只是企業(yè)權(quán)力的一個方面，職工在企業(yè)中的地位使他們有條件成為最有力的監(jiān)控者和企業(yè)利益的維護者。由此可知，職工參與企業(yè)管理是社會化

13、大生產(chǎn)的必然產(chǎn)物,與生產(chǎn)資料所有制并無必然聯(lián)系在西方，職工（代表）大會的設(shè)立與否及其規(guī)模大小，是依公司職工人數(shù)而定：而不是依公司類型而定（二）關(guān)于職工董事問題董事會負責公司的經(jīng)營決策 ，是公司治理結(jié)構(gòu)的中樞因而，職工代表參與公司董事會，從而參與公司的經(jīng)營決策，是一種層次較高的參與，又可稱為經(jīng)營參與我國公司法第45條規(guī)定，兩個以上的國有企業(yè)或其他兩個以上的國有投資主體投資設(shè)立的有限責任公司，其董事會成員中應(yīng)當有公司職工代表，董事會中的職工代表由公司職工民主選舉產(chǎn)生。第68條規(guī)定，國有獨資公司設(shè)立董事會，其成員為3人至9人，董事會成員中應(yīng)當有公司職工代表，由公司職工民主選舉產(chǎn)生對此，有學(xué)者認為，上

14、述規(guī)定的依據(jù)是，國家財產(chǎn)屬全體勞動者所有 ：選派代表參加公司董事會體現(xiàn)了企業(yè)職工在公司管理中的地位和作用 ”注:石少俠。國有股權(quán)問題研究M 。吉林：吉林大學(xué)出版社，1998。249.）對此，筆者暫且不存疑義，但問題在于，我國的股份有限公司大多由國有企 業(yè)改造而來，國有股、法人股占絕對優(yōu)勢， 既然由兩個以上的國有企業(yè)和國有投資主體投資設(shè)立的有限責任公司 和國有獨資公司中要求有職工董事，那么在國家控股的股份有限公司中為什么不應(yīng)設(shè)立職工董事？其實，上述立法思想還是以所有制分門別類立法觀念的因襲，與設(shè)置職工（代表）大會立法理念并無二致。反觀外國，目前，大陸法系國家大多建立了勞工代表參與董事會決策的制度

15、。德國法律規(guī)定，在超過500名職工的企業(yè)中，1/3董事必須是職工代表，由全廠職工直接選舉產(chǎn)生；在超過1000名職工的企業(yè)中，董事會一般有11位董事，除1名中立的董事外，5名董事即一半是職工代表；荷蘭則建立了 工人委員會”，要求董事會的某些重要決定 必須通過委員會批準；法國規(guī)定，雇員超過 50人的公司，董事會必須有工人觀察員參加。（三）關(guān)于職工監(jiān)事問題職工通過監(jiān)事會參與公司運營的監(jiān)督，這種方式又稱為監(jiān)督參與”。在這方面，我國的相應(yīng)法律規(guī)范存在以下問題：第一，我國公司法第52條、第124條均規(guī)定，股份有限公司和規(guī)模較大的有限責任公司，設(shè)立監(jiān)事會，其成員不得少于 3人，監(jiān)事會由股東代表和適當比例的公

16、司職工代表組成，具體比例由公司章程規(guī)定，監(jiān)事 會中的職工代表由公司職工民主選舉產(chǎn)生可見，公司法對于監(jiān)事會職工代表的比例缺乏強制性的量化規(guī)定，而是讓諸于公司章程確定，而章程乃由股東制定，股東自然傾向于在監(jiān)事會中多占席位，故而，這種缺乏剛性的規(guī)定，在實踐中往往因各種原因被大打折扣”（注：盧昌崇。公司治理機構(gòu)與新老三會關(guān)系論J。經(jīng)濟研究，1994,（11 ）: 24.），有的職工監(jiān)事甚至成了一種擺設(shè)，無法保證其最低限度的監(jiān)督參與在這方面，德國的成功經(jīng)驗頗值借鑒。德國職工參與公司監(jiān)事會有兩種形式：一種是同等代表制”，即在公司監(jiān)事會中股東代表和職工代表各占一半，雙方地位完全平等，勢均力敵；另一種是 三分

17、之一代表制”，即在公司監(jiān)事會中，至少有三分之一的監(jiān)事會成員應(yīng)由職工代表擔任。這種對公司監(jiān)事會中職工代表的比例進行強制性規(guī)定的作法，保證了德國企業(yè)職工參與監(jiān)督效果的實現(xiàn)。第二，公司法第52條第3款規(guī)定： 有限責任公司，股東人數(shù)較少和規(guī)模較小的，可以設(shè)一至二名監(jiān)事”，而未明確規(guī)定在此情況下，監(jiān)事由股東還是由職工出任，在事實上股東監(jiān)事往往排擠了職工 監(jiān)事，職工的監(jiān)督權(quán)無法保障。第三，由于職工與公司之間在事實上存在雇傭關(guān)系，相對于公司的董事、經(jīng)理 職工無論在心理上還是在手段上，都處于劣勢，在公司法沒有對職工監(jiān)事行使監(jiān)察權(quán)可能受到的利益侵害給予任何救濟和保障的情況下，期望職工監(jiān)事恪盡職守、切實監(jiān)督實屬過

18、于嚴苛，在事實上幾無可能。（四）關(guān)于責任追究措施問題公司法第55條、56條、121條、122條規(guī)定，公司研究決定有關(guān)職工工資、福利、安全生產(chǎn)以及勞動 保護、勞動保險等涉及職工切身利益的問題，應(yīng)當事先聽取公司工會和職工的意見，并邀請工會或者職工代表列席有關(guān)會議；公司研究決定生產(chǎn)經(jīng)營的重大問題，制定重要的規(guī)章制度時，應(yīng)當聽取公司工會和職工的意見和建議.第16條規(guī)定，公司應(yīng)當為本公司工會提供必要的活動條件。但在第十章 法律責任”中，并未就公司違反這些規(guī)定，給職工利益造成損害時，應(yīng)當追究的責任作出明確規(guī)定.無救濟,則無權(quán)利”沒有責任保障的權(quán)利是無法確保實現(xiàn)的，從實踐來看，確實如此。在國有企業(yè)股份制改造

19、過程中 ，職工參與民主管理出現(xiàn)了日益削弱的趨勢職代會和工會被虛化，勞動者的積極性日益滑坡、對企業(yè)經(jīng)營者的監(jiān)督日漸乏力，這也正是國有企業(yè)缺乏活力、內(nèi)部人控制”問題日趨嚴重的癥結(jié)之一 .三、建立和完善我國職工參與制度的立法建議在當代，企業(yè)面臨的外部環(huán)境日益復(fù)雜，企業(yè)的生存和發(fā)展日益依賴于職工的素質(zhì)和主動參與意識.而職工主人翁意識的培育，不在于空談家的外部灌輸，而決定于企業(yè)內(nèi)部職工參與制度的建立和完善。根據(jù)上述分析，筆 者建議在以下四個方面完善相關(guān)法律制度：（一）在職工（代表）大會方面首先，統(tǒng)一立法，確認職工 （代表）大會是企業(yè)職工參與企業(yè)管理的基本形式，其性質(zhì)是職工參與企業(yè)管理的合議機構(gòu)，也是職工

20、的最高權(quán)力機構(gòu)。其次，拋棄依所有制類型設(shè)置職工（代表）大會的做法，通過立法強制性地規(guī)定，無論何種類型的企業(yè)，只要職工人數(shù)達到一定規(guī)模，就必須設(shè)置職工（代表）大會。第三，明確規(guī)定職工（代表）大會的下列職權(quán)：（1）對職工董事、職工監(jiān)事的選舉和罷免權(quán)；對有關(guān)職工工資、福利、安全生產(chǎn)以及勞動保險等涉及職工切身利益的事項的審議和通過權(quán)；（3）對制訂重大生產(chǎn)經(jīng)營決策和重要規(guī)章制度的咨詢建議權(quán)；（4）民主評議、推薦公司、企業(yè)高級管理人員的權(quán)利。第四，理順職工（代表）大會與工會的關(guān)系。我國工會是代表工人階級利益的群眾組織，為維護我國工人階級的國家主人翁地位，應(yīng)當把全體職工都團結(jié)到工會中來 .故可以通過立法規(guī)定

21、，任何類型的企業(yè)職工都應(yīng)是工會會員。這樣，在企業(yè)內(nèi)部才能 真正實現(xiàn)職工（代表）大會和工會會員（代表）大會合二為一。前者作為工會內(nèi)部非常設(shè)的最高權(quán)力機構(gòu)，而工會 委員會則作為常設(shè)機構(gòu)，執(zhí)行職代會會議，并對其負責（注：鄭顯華.對職工（代表）大會的法律思考J現(xiàn)代法學(xué)，1997, （2）: 67.）。（二）在職工董事方面 首先，擴大職工董事的設(shè)置范圍。規(guī)定凡國有股權(quán)達到一定比例的（應(yīng)以控股為宜） 的股份有限公司，都應(yīng)在董事會中有職工代表。進而言之，為順應(yīng)國際上的公司治理潮流，在條件成熟時，法律甚至可以規(guī)定，各類公司中都必須設(shè)有職工董事，根據(jù)我國實際情況，有限責任公司和國有獨資公司的職工董事比例在1/3左右為宜，股份公司的職工董事比例則可定在1/4這樣既可留出足夠的職位給那些精通經(jīng)營管理的專業(yè)人士，又可使公司的經(jīng)營決策有著來自生產(chǎn)第一線的可靠的信息基礎(chǔ)其次,由公司章程事先規(guī)定職工董事任職資格，最后由職工（代表）大會選舉產(chǎn)生，并由其罷免。這樣可最大限度地避免職工董事與其他經(jīng)營董事互相勾結(jié)，損害職工利益。（三）在職工監(jiān)事方面首先，規(guī)定職工監(jiān)事的任職資格和選任方式，可參照關(guān)于職工董事的相關(guān)規(guī)定；其次，法律明文規(guī)定職工監(jiān)事的比例，而不能由各公司章程自行規(guī)定。在經(jīng)營規(guī)模較大的公司中，工人監(jiān)事應(yīng)占