淺析農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

1、淺析農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)法學(xué)專業(yè)學(xué)生 任海霞 指導(dǎo)老師 曾玉珊摘要：農(nóng)村宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村村民基于村民身份而依法取得的對用于建造住宅的土地所享有的使用、收益和處分的權(quán)利。長期以來，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題一直是一個不容忽視，也不能回避的問題。它關(guān)乎的不僅僅是該權(quán)利本身的完整與健全，更為重要的是在該權(quán)利之外所涉及的問題。我國近幾年來進(jìn)行的物權(quán)立法，對此問題的關(guān)注超乎尋常。文章擬在考察我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的狀態(tài)，比較其流轉(zhuǎn)和禁止流轉(zhuǎn)之利弊的基礎(chǔ)上，發(fā)表意見，以期有益于完善我國物權(quán)法就農(nóng)村宅基地使用權(quán)的立法，建立健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度。關(guān)鍵詞：宅基地；使用權(quán)；流轉(zhuǎn)Brief Discuss

2、ion On the Circulation of the Right to Use the Base of Rural ResidenceStudent majoring in Law REN Haixia Tutor ZENG YushanAbstract: Using the right of the base of rural residence is the right that the countryside villagers use in constructing the housing land, income and deal with to which obtained

3、legally based on the villagers status. Since long, the question of the circulation of the use rights of the base of rural residence has been not allowed to neglect, and also cannot be avoided. It concerns that it is not only this rights completeness and the perfection, more importantly also the ques

4、tion which involves outside this right. The real right legislation which carries on in Our country in the last few years is attention to this questions rarely. There is always dispute the circulation of the use rights of the base of rural residence. In this article, by analyzing the present situatio

5、n，advantages and disadvantages, the author proposed some advices of the circulation of the use rights of the base of rural residence which is order to establish the perfect System of the use rights of the base of rural residence.Key words: The base of rural residence; The right of use; Circulation在我

6、國，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是指農(nóng)民在農(nóng)村和城市郊區(qū)集體所有的宅基地上所享有的建造房屋以使用、居住的一種權(quán)利。農(nóng)民需要宅基地建造房屋的，必須依法取得宅基地使用權(quán)。經(jīng)合法取得的宅基地使用權(quán)受法律保護(hù)。宅基地使用權(quán)作為一種物權(quán)，是我國物權(quán)法體系中一個特有概念，是農(nóng)民基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份而無償取得的一種物權(quán)。宅基地使用權(quán)取得的身份性和無償性(福利性)導(dǎo)致其不得自由流轉(zhuǎn)即不得自由轉(zhuǎn)讓、出租抵押、繼承或改作其它用途。1對此我國憲法、民法通則、土地管理法、擔(dān)保法、物權(quán)法等法律法規(guī)亦有明確規(guī)定。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，現(xiàn)實(shí)生活中存在大量宅基地使用權(quán)的隱性流轉(zhuǎn)。無庸置疑，農(nóng)民依法獲得的宅基地具有使用價

7、值，但是否具有交換價值，等價交換的衡量尺度如何，國家政策法律法規(guī)對此的界定又為何，這些都有待商榷。在查閱了大量的文獻(xiàn)和相關(guān)著作后，筆者通過對我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的分析，結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)和學(xué)術(shù)界學(xué)者們的研究成果進(jìn)行了深入探討，旨在找出農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的主要問題，以期為健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度提供有效渠道。一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和存在的主要問題目前，我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)還處于初始發(fā)育階段，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)競爭的日趨激烈，農(nóng)村宅基地的使用權(quán)逐漸成為農(nóng)民獲得利益的途徑和手段。由于農(nóng)村宅基地相關(guān)制度和管理上的不完善，導(dǎo)致宅基地私下交易現(xiàn)象嚴(yán)重，

8、交易糾紛不斷，擾亂了土地市場的正常秩序，增加了依法管理的難度。（一）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀主要體現(xiàn)在，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與社會主義市場經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展的步伐脫節(jié)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的管理制度不夠完善，農(nóng)民依法取得的宅基地使用權(quán)得不到合理的保障，大量宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的不法行為得不到及時的抑制，農(nóng)村宅基地市場的秩序因此受到了極大的損害，進(jìn)而嚴(yán)重影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。1.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的交易面較窄，主要表現(xiàn)在：只能將農(nóng)村宅基地使用權(quán)連同房屋以其轉(zhuǎn)讓，而且只能轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的村民，受讓主體只能是本集體內(nèi)的成員。2.現(xiàn)實(shí)生活中，存在大量農(nóng)村宅基地

9、使用權(quán)的隱性流轉(zhuǎn)，宅基地私下交易現(xiàn)象嚴(yán)重， 交易糾紛不斷，與我國發(fā)展的需要，極不協(xié)調(diào)。3.有關(guān)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)之間相互沖突和矛盾，使執(zhí)法、守法者無所適從。現(xiàn)行憲法和民法通則明文規(guī)定:土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?？墒窃跅l文中，并未指明土地使用權(quán)是國有土地使用權(quán)，也未就轉(zhuǎn)讓設(shè)定任何附加具體條件。而土地管理法擔(dān)保法卻明令禁止宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出租抵押，法條沖突顯而易見。有關(guān)規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法規(guī)一直未出臺。法律的空白和沖突是導(dǎo)致農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)無序狀態(tài)的根本原因。4.簡單的禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房，不利于城鄉(xiāng)之間人口的雙向流動。而且，在客觀上，讓農(nóng)民的一大財(cái)產(chǎn)稱為“私產(chǎn)

10、”。5.對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式規(guī)定單一化，僅僅規(guī)定了轉(zhuǎn)讓這一方式。對宅基地的出租、抵押等流轉(zhuǎn)情況只字未提。6.農(nóng)村宅基地使用權(quán)的管理制度不夠完善。 現(xiàn)行的宅基地制度具有較為濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的色彩，在市場經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的現(xiàn)代農(nóng)村，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的制度必然受到?jīng)_擊，表現(xiàn)為廣泛存在的宅基地使用方面的問題。2有效合法的流轉(zhuǎn)取決于完善的管理制度，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的管理制度直接影響到宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的管理，改變宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的紊亂現(xiàn)狀，必須從中找出主要問題，對癥下藥。（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的主要問題我國新出臺的物權(quán)法第一百六十二條規(guī)定：宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意，可以將建造

11、的住房轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶；住房轉(zhuǎn)讓時，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。農(nóng)戶依照前款規(guī)定轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的，不得再申請宅基地?？梢娫趯r(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，國家采取的是硬性規(guī)定，基本上是禁止宅基地自由轉(zhuǎn)讓的。李滿枝學(xué)者在物權(quán)法下宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓文獻(xiàn)中提出，物權(quán)法對宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓雖然作出了明確規(guī)定，但交易面窄，不利于物的價值的發(fā)揮，有悖于社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。3對此，筆者認(rèn)為，現(xiàn)行法律規(guī)定對我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)旨在限制，這種硬性規(guī)定在一定程度上嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村宅基地市場的良性發(fā)展，是導(dǎo)致以上我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)諸多不良

12、現(xiàn)狀的最主要原因，國家應(yīng)該重新立法以更好地規(guī)制農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。1.立法主體不適當(dāng)，相關(guān)部門權(quán)限不明確，導(dǎo)致無效行政法律法規(guī)、規(guī)章制度出臺。國務(wù)院辦公廳1999年發(fā)布的關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知中規(guī)定，“農(nóng)村的住宅不得向城市居民出售”，筆者認(rèn)為，國務(wù)院辦公廳不等于國務(wù)院，它只能是國務(wù)院的一個機(jī)構(gòu)，其權(quán)限至多可以制定規(guī)章。立法法第七十一條規(guī)定：國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定規(guī)章。法律規(guī)定，部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。我國至今沒

13、有法律、法規(guī)禁止農(nóng)村的住宅向城市居民出售，故“農(nóng)村的住宅不得向城市居民出售”的規(guī)定不屬于執(zhí)行事項(xiàng)。因此即使國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知屬于規(guī)章，也因超越權(quán)限應(yīng)當(dāng)無效?！稗r(nóng)村的住宅不得向城市居民出售”更不屬于行政法規(guī)。肖興江在關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的思考中提出了這樣一個建議：取消關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知，從上而下嚴(yán)格規(guī)范國家立法主體。42.農(nóng)村宅基地所有權(quán)人虛位，其權(quán)益得不到法律的有效保護(hù)。首先，農(nóng)村宅基地所有權(quán)人虛位。對于轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的行為，法律并沒有規(guī)定必須經(jīng)作為農(nóng)村宅基地所有權(quán)人的集體經(jīng)濟(jì)組織批準(zhǔn)或同意，因此，當(dāng)農(nóng)民通過轉(zhuǎn)讓自己私人所有的房屋而同時

14、轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)時，就無須經(jīng)作為農(nóng)村宅基地所有權(quán)人的集體經(jīng)濟(jì)組織的批準(zhǔn)或同意，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地所有權(quán)人虛位，無法行使其所有權(quán)。其次，農(nóng)村宅基地所有權(quán)人的權(quán)益得不到法律的有效保護(hù)。法律對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓進(jìn)行了限制，即法律禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)的單獨(dú)轉(zhuǎn)讓但并未禁止或限制宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，而是可以并且只能隨房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)讓。5同時，法律并沒有對受讓方的身份作出限制，因此農(nóng)民可以向任何他人轉(zhuǎn)讓其房屋而同時轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)。如受讓方為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但已有宅基地時和受讓方為非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員時，這兩種轉(zhuǎn)讓類型均不符合農(nóng)民無償取得宅基地使用權(quán)的條件。當(dāng)農(nóng)民在進(jìn)行這兩種類型的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓

15、時，如受讓方亦無償取得宅基地使用權(quán)的，宅基地所有權(quán)人無權(quán)向其收取宅基地使用費(fèi)，農(nóng)村宅基地所有權(quán)人的權(quán)益就無法體現(xiàn)。而在實(shí)際生活中，當(dāng)農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓其私人所有的房屋而同時轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)時，又不可能不考慮宅基地使用權(quán)的利益。3.由于缺乏宅基地使用權(quán)的強(qiáng)制登記制度，使轉(zhuǎn)讓方與受讓方的權(quán)利不明，糾紛不斷。當(dāng)前農(nóng)村宅基地糾紛中最多發(fā)的一種糾紛是因出賣房屋而同時轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)引起的糾紛。突出地表現(xiàn)在：（1）當(dāng)有關(guān)的宅基地、房屋碰到征地、拆遷補(bǔ)償時，由于缺乏宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋的強(qiáng)制登記制度，轉(zhuǎn)讓方憑建房申請表和審批機(jī)關(guān)的審批文件，仍向有關(guān)拆遷部門主張征地的補(bǔ)償費(fèi)用，糾紛便由此而生，同時有關(guān)拆遷部門也無所

16、適從。（2）如受讓方為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，且無宅基地時，與農(nóng)民無償取得宅基地使用權(quán)的條件相符，受讓方可以獲得與申請取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)民相同的權(quán)利，因此，當(dāng)其宅基地和房屋因征地、拆遷需要補(bǔ)償時，受讓方當(dāng)然有權(quán)獲得補(bǔ)償。并且，根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，轉(zhuǎn)讓方轉(zhuǎn)讓房屋所有權(quán)后，即使自己仍然是該集體經(jīng)濟(jì)組織成員，沒有其他宅基地，也不能再次申請宅基地，當(dāng)碰到征地、拆遷補(bǔ)償時，因其已沒有宅基地而不能分得補(bǔ)償款，似乎也不盡合理，糾紛便由此而生。（3）如受讓方為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但已有宅基地時和受讓方為非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員時，一方面因其不符合農(nóng)民無償取得宅基地使用權(quán)的條件，另一方面其宅基地使用權(quán)只是因?yàn)榉课莸拇?/p>

17、在而存在，如其房屋因拆除而不復(fù)存在，其宅基地使用權(quán)也就不再存在，因此當(dāng)碰到征地、拆遷補(bǔ)償時，有關(guān)土地的補(bǔ)償款應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得；但受讓方僅獲得房款補(bǔ)償，而如需獲得同樣的房屋，則另需支付土地使用費(fèi)，似乎也不盡合理，糾紛也就由此而生。4.由于缺乏宅基地使用權(quán)期限的規(guī)定，受讓方的權(quán)利處于不確定狀態(tài)。宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)的取得順序，從邏輯上講，因其取得方式的不同而存在一定的差別。目前，我國的農(nóng)村宅基地使用權(quán)的期限，可以認(rèn)為是無期限限制的。6根據(jù)民法學(xué)的基本原理，對于無期限限制的宅基地使用權(quán)，宅基地所有權(quán)人和宅基地使用權(quán)人都可以隨時提出終止。但如果宅基地使用權(quán)人是通過轉(zhuǎn)讓而取得宅基地使用權(quán)的，

18、且屬于雖為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但已有宅基地時或者為非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員時，是否有權(quán)要求該集體經(jīng)濟(jì)組織另行安排宅基地則存在著法律上的障礙。這時作為受讓方的權(quán)利就有可能得不到法律的有效保護(hù)，從而使受讓方的權(quán)利處于不確定狀態(tài)。同時，受讓方雖為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但已有宅基地時或者為非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，當(dāng)其擁有私人所有權(quán)的房屋因天災(zāi)人禍而滅失時，如地震、火災(zāi)、洪水等導(dǎo)致房屋倒塌，或房屋因年久失修成為危房需要拆除時，這時房屋不復(fù)存在，其宅基地使用權(quán)也就不再存在，受讓方是否有權(quán)重建同樣存在著法律上的障礙。5.由于具有較為濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制色彩，我國現(xiàn)階段的宅基地使用權(quán)管理體制并不完善，宅基地使用權(quán)管理存

19、在很多不容忽視的問題。（1）產(chǎn)權(quán)不清，一戶多宅，引發(fā)社會不公；（2）戶均宅基地面積過大，農(nóng)村宅基地和住房都空置嚴(yán)重；（3）暗地里交易，形成宅基地交易的隱形市場；（4）形成空心村，不利于村莊規(guī)劃；（5）不能合法抵押和流轉(zhuǎn)，不能置換為進(jìn)城的資本；（6）導(dǎo)致農(nóng)村過度建房，侵占耕地，舊宅基地?zé)o人使用；（7）城市人不能在農(nóng)村社區(qū)合法置業(yè)等。二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的爭論在上述種種問題中，農(nóng)村宅基地使用權(quán)能否流轉(zhuǎn)，是否要與現(xiàn)行立法相左，一直處于矛盾的焦點(diǎn)，也一直是個兩難的選擇。一直以來國家所實(shí)行的宅基地由農(nóng)民無償使用，不得轉(zhuǎn)讓，一是為確保農(nóng)民“居者有其屋”，二是為避免農(nóng)民成為流入城市的無業(yè)游民。現(xiàn)在情

20、況發(fā)生了變化，一方面，要有序地轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力，加快農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)，一些農(nóng)民進(jìn)城打工后，未必再回農(nóng)村，這就帶來了其在農(nóng)村的房子、土地怎么處理的問題；另一方面，農(nóng)村進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)民需要資金發(fā)展生產(chǎn)。如果農(nóng)村宅基地使用權(quán)能夠入市流轉(zhuǎn)，這對廣大農(nóng)民無疑是個極大的好消息，一方面農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)能體現(xiàn)得更加完整，另一方面也增加了農(nóng)民利用房產(chǎn)進(jìn)行融資的可能性。而也有學(xué)者對此表示憂慮，其理由為：土地使用權(quán)在我國具有特定的含義，它主要是指國有土地使用權(quán)，除了劃撥的土地以外，土地使用權(quán)的取得必須通過出讓、轉(zhuǎn)讓、出租的方式進(jìn)行。這些方式在本質(zhì)上都是一種等價交換的交易方式。而農(nóng)村宅基地使用權(quán)，不僅具有物權(quán)的屬性，而

21、且在一定程度上，與集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格和福利是聯(lián)系在一起的，住房和宅基地是農(nóng)民安身立命的最后保障，如果允許轉(zhuǎn)讓，一旦農(nóng)民進(jìn)城打工無法在城市立足，就會造成農(nóng)民流離失所，從而引起社會的不穩(wěn)定。7農(nóng)村宅基地使用權(quán)是否可以流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的尺度和合法界定是什么，如何在農(nóng)民的合法權(quán)益和眾多法律規(guī)制中尋找平衡點(diǎn)，筆者認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)我國目前農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，采取“折衷主義”，即盡量在法律允許的情況下支持和鼓勵農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。筆者認(rèn)為，允許宅基地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)，不僅不會引起社會的不穩(wěn)定，相反，禁止或限制宅基地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)，反而可能引起一系列的社會問題。建立農(nóng)村宅基地交易市場，允許農(nóng)村宅基地上市公開轉(zhuǎn)讓

22、，不僅可以增加農(nóng)民收入、加快農(nóng)村中心村、鎮(zhèn)建設(shè)，而且對盤活宅基地存量，節(jié)約耕地資源，保持耕地面積總量平衡，緩解當(dāng)前緊張的城市發(fā)展建設(shè)用地都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。不少學(xué)者之所以主張限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，主要也是擔(dān)心一旦農(nóng)民無法在城市生存，又失去了在農(nóng)村的立足之地，可能構(gòu)成社會的不穩(wěn)定因素。而現(xiàn)實(shí)情況是很多進(jìn)城農(nóng)民在城里謀得穩(wěn)定職業(yè)不愿再回農(nóng)村，但是又不能依法自由地處置其閑置的宅基地使用權(quán)來換取在城市定居所需的資金。而較之于限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)來限制其進(jìn)入城市，允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)來鼓勵其進(jìn)城定居，可能更符合其需要，更能夠尊重其自由選擇。當(dāng)然，如果撇開法律法規(guī)政策毫無節(jié)制地流轉(zhuǎn)，只會給農(nóng)

23、民的利益帶來風(fēng)險，出現(xiàn)上述學(xué)者提出的消極影響，因而，筆者認(rèn)為，應(yīng)該在健全我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)體制的前提下，盡可能的允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方案解析基于上述農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、存在主要問題以及焦點(diǎn)問題的爭論，如何針對當(dāng)前存在問題提出解決方案，完善我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度勢在必行。我們必須打破現(xiàn)行法制對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的束縛，不能因?yàn)樵试S農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)會帶來一定的弊端，便回避它，禁止它，而是應(yīng)該通過實(shí)踐、相應(yīng)的配套政策、立法來完善這項(xiàng)制度，使它更適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。（一）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度完善物權(quán)立法中的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度

24、的設(shè)計(jì)既不能因循守舊，無視社會實(shí)踐中的新情況新問題，陷于“路徑依賴”的境地；又不能一味超前，臆造概念，必須立足于我國的客觀實(shí)際，“要反映我國農(nóng)村社會生活中的習(xí)慣，尊重人民群眾普遍接受的約定俗成的概念”。8筆者認(rèn)為，作為被轉(zhuǎn)讓的農(nóng)村宅基地必須是已經(jīng)現(xiàn)實(shí)性的成為宅基地，不能是尚沒有獲得批準(zhǔn)的預(yù)期利益。該宅基地必須是經(jīng)過集體組織同意，已辦理相關(guān)法定手續(xù)而實(shí)際取得的，這是轉(zhuǎn)讓的前提條件，并非將農(nóng)村一切土地不加限制地均列入可轉(zhuǎn)化為宅基地而予以流轉(zhuǎn)的情形。應(yīng)該允許在宅基地使用權(quán)及其房屋之上設(shè)立擔(dān)保物權(quán)。宅基地權(quán)以及其上房屋作為農(nóng)民的一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)利益，應(yīng)當(dāng)允許其自由流轉(zhuǎn)。這是財(cái)產(chǎn)自身的屬性決定的。不允許轉(zhuǎn)讓

25、就無法設(shè)立擔(dān)保物權(quán)，財(cái)產(chǎn)利益也就無法變現(xiàn)。1.農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得的條件和程序筆者認(rèn)為，只有農(nóng)村集體組織的成員才有權(quán)利申請宅基地使用權(quán)，這是村民基于身份而享有的社員權(quán)，除此之外，其他任何人不得申請宅基地使用權(quán)。其申請的條件:第一，申請主體只有以生活上的需要為理由才可以申請宅基地使用權(quán)，其他原因不能申請；第二，申請主體在申請時客觀上不存在申請不被批準(zhǔn)的情形；第三，一戶只能申請一處宅基地，防止權(quán)利的濫用。有關(guān)申請的程序。筆者認(rèn)為，首先由確實(shí)需要用地的農(nóng)民申請，審核機(jī)關(guān)為村集體經(jīng)濟(jì)組織。如果因?yàn)楹戏ㄊ掠尚枰兏?，?yīng)當(dāng)由集體組織2/3以上多數(shù)成員通過。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不能直接向集體組織以外的人轉(zhuǎn)讓宅基

26、地。在宅基地的審批和流轉(zhuǎn)之中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織扮演著重要的角色，實(shí)踐中也存在著集體組織的管理者利用職權(quán)之便，非法向集體組織以外的人轉(zhuǎn)讓土地，危害極大，法律應(yīng)該制定相關(guān)的規(guī)定，以防止集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)力的尋租。農(nóng)村宅基地向城鎮(zhèn)人轉(zhuǎn)讓時，應(yīng)該報經(jīng)縣級以上人民政府審核批準(zhǔn)。這種審查主要是條件性審查，以利于國家對農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓情況的宏觀把握和程序保障。2.農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的責(zé)任承擔(dān)（1）未經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)將農(nóng)村宅基地向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓統(tǒng)歸于無效，但是考慮到我國農(nóng)村目前宅基地流轉(zhuǎn)的隱形市場存在已久，應(yīng)該設(shè)立一個補(bǔ)救措施，即允許當(dāng)事人補(bǔ)報批準(zhǔn)手續(xù)，經(jīng)補(bǔ)報而被批準(zhǔn)的，可以認(rèn)定為有效。 （2）對于村集體經(jīng)濟(jì)

27、組織違反規(guī)定直接向城市居民出讓宅基地的，首先確定其出讓行為無效；其次，要追究集體經(jīng)濟(jì)組織的民事責(zé)任，更嚴(yán)重者可以依據(jù)刑法規(guī)定的非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)罪追究村集體經(jīng)濟(jì)組織及其直接負(fù)責(zé)人的刑事責(zé)任 。3.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革和完善目前，我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度還不完善，要從根本上解決宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題，勢必要對現(xiàn)行法律制度加以適當(dāng)改革，以期得以完善。筆者認(rèn)為，應(yīng)該從以下幾個方面進(jìn)行制度的改革和完善：（1）建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)的強(qiáng)制登記制度，采用強(qiáng)制登記生效主義。我國物權(quán)法對于宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓是否采取登記生效主義模式并沒有強(qiáng)制規(guī)定。這就導(dǎo)致了村民大多通過占有的方式體現(xiàn)其宅基地使用

28、權(quán)。而且，廣大農(nóng)村的私有房屋的買賣，并不要求必須辦理登記過戶手續(xù)，即使沒有辦理登記過戶手續(xù)，也承認(rèn)其具有物權(quán)變動的效力。宅基地使用權(quán)作為不動產(chǎn)用益物權(quán)，依據(jù)物權(quán)法原理，其轉(zhuǎn)讓應(yīng)以變更登記為其公示方法。由于農(nóng)村不動產(chǎn)物權(quán)登記制度缺失，因此，構(gòu)建科學(xué)、合理、統(tǒng)一的登記制度對保障宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的順暢與安全尤為重要。在宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時，對其辦理變更登記可以使轉(zhuǎn)讓雙方的權(quán)利得到明確的界定，有利于保障農(nóng)村房屋的交易安全及善意第三人的利益。因此，無論是“已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)”還是“未登記的宅基地使用權(quán)”在其轉(zhuǎn)讓時，宅基地使用權(quán)人都應(yīng)當(dāng)辦理變更登記。9由此，可以使農(nóng)村宅基地使用權(quán)人的權(quán)利得到明確，同時在

29、宅基地使用權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)時，其過戶登記可以使流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利得到明確的界定，同時，也保障了農(nóng)村房屋交易的安全及善意第三人的利益。（2）改革和完善宅基地審批制度，改變目前宅基地報批方式，一律以用地計(jì)劃的方式報批，市、縣加強(qiáng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批的規(guī)劃和計(jì)劃審查，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的控制和引導(dǎo)。（3）嚴(yán)格實(shí)行“一戶一宅”、“地隨房走”的原則。 通過“一戶一宅”原則限制村民多占宅基地；而“地隨房走”原則，可以避免部分城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶或者外遷入人員，到城郊村莊購買民房，拆除重建。他們名義上是購買民房，而實(shí)際是購買宅基地使用權(quán)這種現(xiàn)象發(fā)生。10（4）明確規(guī)定農(nóng)村宅基地的使用期限及一定范圍內(nèi)

30、的宅基地有償使用制度。建立一定范圍內(nèi)的宅基地有償使用制度，對農(nóng)村宅基使用權(quán)期限加以明確規(guī)定。對于無償使用集體宅基地卻有償轉(zhuǎn)讓的民事行為應(yīng)該給予補(bǔ)償，轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)所獲得的補(bǔ)償金，必須有另外的法律詳細(xì)規(guī)定金額、確定用途等等，而且只有為了集體公共利益才允許使用補(bǔ)償金。轉(zhuǎn)讓的對象、位置不同，交納的金額應(yīng)該也不一樣，如轉(zhuǎn)讓給本集體成員比轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民繳納的當(dāng)然少些，視具體情況確定。（5）探索建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓的最低價保護(hù)制度。為了防止農(nóng)村宅基地超低價買賣損害農(nóng)民利益，國家可以根據(jù)各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及地域性條件，設(shè)立一條靈活的最低保護(hù)價，當(dāng)轉(zhuǎn)讓價格明顯低于這一保護(hù)價時，禁止轉(zhuǎn)讓。 （6

31、）建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，參照土地承包權(quán)的改革方向，調(diào)整農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)設(shè)置。確定每一塊現(xiàn)狀宅基地的長期使用者并依據(jù)規(guī)劃新增或者縮并宅基地面積。允許農(nóng)村宅基地在城鄉(xiāng)居民內(nèi)自由流轉(zhuǎn)，徹底打破城鄉(xiāng)二元分割的土地利用機(jī)制。 宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，如果僅僅是確定其歸屬，則其財(cái)產(chǎn)的價值未能充分發(fā)揮。只有允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，才能將資源流向有效的利用主體，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。因此，要實(shí)現(xiàn)對宅基地使用權(quán)的充分利用，除有明確的歸屬外，流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)價值的有效途徑。因而我們不能抵擋宅基地交易市場的良性發(fā)展，應(yīng)該從法律上支持宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的模式構(gòu)建目前，已經(jīng)有一些地區(qū)對宅

32、基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了有益的嘗試，較有代表性的有兩種模式：溫州模式和義烏模式。11這二種模式其實(shí)質(zhì)都是將集體土地先征為國有土地，再按國有土地相關(guān)規(guī)定辦理土地流轉(zhuǎn)，并沒有真正解決農(nóng)村宅基地的商品屬性，只是在“集體建設(shè)用地必須轉(zhuǎn)為國有以后才能進(jìn)入二級市場流轉(zhuǎn)”的現(xiàn)行政策框架下，解決了城郊結(jié)合部農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)問題，并沒有解決遠(yuǎn)郊農(nóng)民的宅基地流轉(zhuǎn)問題。這二種流轉(zhuǎn)模式既對遠(yuǎn)郊農(nóng)民存在不公平，也不符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。為了從根本上解決宅基地流轉(zhuǎn)這一問題，必須對現(xiàn)行的政策有所突破，取消限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)入交易市場，公開交易，自由流轉(zhuǎn)。1.加強(qiáng)宅基地立法體系建設(shè)

33、，盡快出臺農(nóng)村宅基地管理辦法、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法及土地登記條例等，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，明確宅基地流轉(zhuǎn)、收益分配及宅基地登記發(fā)證等問題。2.根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的客觀需要，科學(xué)預(yù)測農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量和用地規(guī)模。安排專項(xiàng)資金編制村莊土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃和開展村莊治理試點(diǎn)，通過充分發(fā)揮村莊規(guī)劃的控制和引導(dǎo)作用，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地，整合優(yōu)化農(nóng)村居民點(diǎn)布局和用地。3.積極開展農(nóng)村宅基地整理，推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作。同時，還要明確村莊整治、舊村改造騰退土地的產(chǎn)權(quán)界定、處置、使用及土地收益分配關(guān)系,充分考慮農(nóng)民土地補(bǔ)償及騰退土地收益,讓農(nóng)民真正從騰退土地

34、中獲益。4.引入新的理論“宅基地租賃權(quán)”。物權(quán)解決物的歸屬問題，并解決一定范圍的財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)問題，物權(quán)不能解決的財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)問題就留給債權(quán)法解決。所有權(quán)和使用權(quán)不得不分離的時候，“法定租賃權(quán)”就是最佳的解決方案。根據(jù)“法定租賃權(quán)”理論，農(nóng)村房屋的買受人在取得房屋所有權(quán)的同時，對于房屋的宅基地并非取得作為物權(quán)的村民的“宅基地使用權(quán)”，而是取得作為債權(quán)的“宅基地租賃權(quán)”，基于該債權(quán)房屋買受人可以占有使用宅基地，達(dá)到對宅基地“用益”目的。12這一結(jié)果并非出于農(nóng)村房屋買賣雙方的自由意思，而是出于法律的直接規(guī)定，是基于法律規(guī)定而當(dāng)然發(fā)生的結(jié)果。租賃的標(biāo)的物是“宅基地”，而非“宅基地使用權(quán)”。由此可見，租賃關(guān)系的

35、當(dāng)事人不是作為房屋出賣人的村民，而是作為宅基地所有人的村集體組織?！罢刈赓U權(quán)”成立的同時，原房屋所有人的宅基地使用權(quán)應(yīng)繼續(xù)存在，但不可以用來向房屋買受人主張，在立法政策上，可以讓其權(quán)利人主張相應(yīng)的收益，既房屋買受人定期支付的租金，該租金也可以成為失去房屋農(nóng)民的基本生存保障。5.構(gòu)建農(nóng)村居民點(diǎn)用地狀況化評估指標(biāo)體系，監(jiān)控農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)效果。農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的有效解決，必須建立在實(shí)踐的基礎(chǔ)上，建立在試點(diǎn)探索的基礎(chǔ)上。對試點(diǎn)探索成敗得失評價，需要有一套逐步完善的量化評估體系及時監(jiān)控，并與改革前狀況進(jìn)行對比，以便相應(yīng)采取較穩(wěn)妥的政策調(diào)整。國際上通常采用集約度作為反映土地利用程度的

36、概念，并且認(rèn)為，集約度即為單位土地面積上勞動力、資金、技術(shù)、物質(zhì)等投入的密集程度，但在具體統(tǒng)計(jì)和計(jì)算方法上有較大差異。其中以德國學(xué)者Brinkmann提出的方法最為著名，即I=(A+K+Z)/F，其中，I為集約度，A為勞動工資，K為資本消費(fèi)額，Z為經(jīng)營資本利息，F(xiàn)為土地面積。13鑒于農(nóng)村宅基地利用目標(biāo)的寬泛性，側(cè)重投入的單項(xiàng)指標(biāo)表征的集約度不能科學(xué)地反映以人為本，節(jié)約、集約利用土地綜合目標(biāo)的趨近程度。筆者認(rèn)為農(nóng)村宅基地利用狀況評價不僅要表述作為土地集約利用外觀的投入狀況，還應(yīng)度量土地利用程度、效果以及當(dāng)前利用方式持續(xù)與否，即不僅關(guān)注土地利用的經(jīng)濟(jì)效益、資源效益，還要重視其生態(tài)效益和社會效益。農(nóng)

37、村居民點(diǎn)用地狀況量化評估指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)至少包括以下內(nèi)容：（1）土地投入強(qiáng)度：單位土地面積資金投入（包括公共設(shè)施、公益事業(yè)設(shè)施投入），勞力投入。（2）土地利用程度：容積率（建筑面積與用地面積之比）、人口密度（戶均住宅用地面積、人均住宅用地面積），單位土地面積年用電量。（3）涉及居民生活質(zhì)量的指標(biāo)和可持續(xù)利用狀況：公共設(shè)施、公益設(shè)施用地面積占總用地面積的比重，人均綠地、人均建筑面積、人均道路面積、農(nóng)村村民滿意率。由于我國農(nóng)村居民點(diǎn)用地狀況量化評估指標(biāo)體系目前基本處于空白狀態(tài)，這方面的研究需要較多投入，也有必要投入一定的人力、財(cái)力。筆者在此只提一個基本思路，暫不作具體分析。結(jié)語凡事都離不開理論和實(shí)踐的相互結(jié)合、彼此磨合和互為促進(jìn)。我國尚處