民營企業(yè)如何就旅游景區(qū)開發(fā)和當地政府簽訂合同

1、民營企業(yè)如何就旅游景區(qū)開發(fā)和當地政府簽訂合同 (2011-09-20 09:36:45)轉載標簽： 旅游景區(qū)開發(fā) 民營企業(yè) 經營權 投資開發(fā) 進行 旅游分類： 落地運營：運營管理 序：在展望21世紀產業(yè)經濟發(fā)展之時，旅游產業(yè)是一個難得的被各方面都共同看好、有著遠大前程的產業(yè)。由于其安全、環(huán)保、收益穩(wěn)定、對整體經濟發(fā)展有很強的帶動作用，被人們稱之為“無煙工業(yè)的典范”、“永不沒落的朝陽產業(yè)”、“天然的長壽型產業(yè)”、“最具前景的黃金產業(yè)”。旅游產業(yè)和汽車、石油被認為是未來最具有投資價值的三大產業(yè)，紛紛被國際金融投資界看好。 在這種大環(huán)境下，民營企業(yè)紛紛進軍旅游產業(yè)，特別是對旅游景區(qū)進行投資開發(fā)。目前

2、投資旅游景區(qū)開發(fā)的國內民營企業(yè)中，很多具有在房地產業(yè)、貿易業(yè)方面的經驗，但就旅游產業(yè)的特性而言，和傳統的房地產、貿易等產業(yè)存在極大的差別，旅游產業(yè)對他們而言，其實是一個全新的產業(yè)。他們介入旅游景區(qū)的開發(fā)過程和具體的運營過程將不可避免會出現一系列的問題，其中如何和旅游景區(qū)所在的地方政府簽訂關于景區(qū)開發(fā)的合同就是一個關鍵問題。簽訂好一個合同，對于民營企業(yè)來講，意義非同小可，特別是在目前國內旅游法律法規(guī)相對缺失的情況下，民營企業(yè)如何介入旅游景區(qū)的開發(fā)，如何規(guī)避各種風險，如何保證企業(yè)的投資利益和資本的安全退出，顯得尤其重要。如果合同簽不好，將無法為企業(yè)資本進入和安全退出提供一個有效的法律保障，對經營本

3、身，也會產生極大的影響。筆者們曾作為景區(qū)開發(fā)公司的營銷總監(jiān)和法律顧問，全程參與了民營企業(yè)和旅游景區(qū)當地政府簽訂合同，介入旅游產業(yè)的過程，特將如何和政府簽訂開發(fā)景區(qū)的合同綱要列舉如下，以供參考。 一般說來，民營企業(yè)介入旅游景區(qū)的開發(fā)需要和政府就開發(fā)景區(qū)，獲取景區(qū)的開發(fā)經營權，簽訂相關協議，總體說來，可分為兩個階段。 第一個階段：框架性協議階段，這一階段一是對企業(yè)和當地政府在開發(fā)景區(qū)中采取的方式進行界定，即是采用合作開發(fā)，還是民營企業(yè)獨資開發(fā)或者其他方式開發(fā)；二是對協議雙方的權、責、利進行一般性界定?；舅悸肥牵诒ＷC旅游資源所有者的權益的前提下，本著雙贏互惠的原則，保證企業(yè)作為投資者的一般性權益

4、。第二個階段：補充合同或子合同階段，如果不成立新的景區(qū)開發(fā)公司，框架協議雙方繼續(xù)深化雙方的權、責、利關系，如資產移交、人員接管、環(huán)境保護、宗教等方面的具體內容；如果成立新的景區(qū)開發(fā)公司，則存在新公司與原先框架協議雙方權利和義務繼承的問題，須完善一個法律手續(xù)，才能繼續(xù)深化雙方的權、責、利關系。具體講，在簽訂合同的過程中，需要注意如下問題： 一、簽訂合同雙方主體資格 合同雙方是否具有簽訂合同的資格，需要加以注意，以免給未來的實際經營帶來不必要的麻煩。特別是對民營企業(yè)而言，對方可能會讓政府下屬的旅游局，甚至是旅游局下屬的景區(qū)管委會或管理公司與其簽訂合同。一般說來，這樣的協議是不具有法律上的效力的。簽

5、訂合同的對方應該是行使景區(qū)旅游資源所有者職權的當地人民政府。而且，需要值得注意的是，企業(yè)一般也不能和政府個別部門簽署合同，因為旅游景區(qū)的開發(fā)涉及到方方面面，企業(yè)不可能只同一個部門打交道，或經常與非合同部門打交道。另外，企業(yè)還應當注意與政府方面簽訂的合同是否還需上級主管部門批準生效，如果需要，則簽訂合同當時合同其實還并不具有法律效力，甚至完全可能出現合同不被主管部門批準，導致談判流產的結果?？傊髽I(yè)應避免出現對合同效力的誤判，杜絕開發(fā)前的重大失誤。 二、經營權問題 經營權的取得是民營企業(yè)進行景區(qū)投資開發(fā)的核心問題。但景區(qū)投資開發(fā)合同卻往往在這一問題上是“猶抱琵琶半遮面”，吞吞吐吐，含糊其辭。究

6、其原因，其實質就是國家對資源屬國家所有的旅游景區(qū)的經營權的讓渡沒有一個明確的法律規(guī)定，而各部委的說法又不一致，甚至是互相矛盾，讓企業(yè)景區(qū)投資開發(fā)面臨諸多不確定的因素，因而借用其他相關詞匯，間接達到經營權的讓渡，實在是不得以而為之舉。實踐中，多采用合作開發(fā)的形式來規(guī)避經營權讓渡這一敏感性問題。 在四川，隨著2006年11月四川省旅游條例的頒布，經營權問題不再是困擾民營企業(yè)景區(qū)開發(fā)的一個關鍵因素，該條例明確規(guī)定“國有旅游資源可以實行所有權與經營權的適當分離，法人和其他組織可以通過租賃、承包、競買和其他法定形式取得國有旅游資源的經營權。法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。國家級風景名勝區(qū)的經營權不得進行

7、整體性轉讓。其他旅游景區(qū)景點的經營權和國家級風景名勝區(qū)內的部分景點經營權的轉讓，由市、州人民政府審核后，報省人民政府有關行政主管部門批準。”第一次從法規(guī)的高度規(guī)定了經營權可以通過一定的法律形式實現轉移。這實際上是對全川已經風起云涌、很多既成事實，甚至是功成名就的民營企業(yè)投資開發(fā)旅游景區(qū)的法律確認，對全國其他各省、市、區(qū)也具有積極的借鑒意義。 另外，經營權的內容也是不容回避的一個核心問題。經營權應該包含什么樣的實質性權利？首先，旅游景區(qū)的經營應該是立足于旅游資源上，而旅游資源一般包含以下三個部分：自然景觀、歷史人文景觀和民風民俗。特別對于民風民俗的開發(fā)來說，如果民營企業(yè)不能獲得獨家的開發(fā)權，則進

8、行景區(qū)開發(fā)實際上是沒有任何意義的。因此，經營權的實質應該是對景區(qū)的獨家開發(fā)權，并且，應該在合同中加以明確。其次，經營權的表現形式應該體現在對旅游資源的占有、投資開發(fā)、使用、收益和一定條件下的處分的權利，需在合同中加以明確。 三、擬投資開發(fā)景區(qū)紅線圖問題 旅游景區(qū)是一個比較大的范圍，景區(qū)內實現旅游資源所有權、經營權相分離，企業(yè)對景區(qū)享有相關權利和承擔相應義務，因此，在簽署合同的時候，務必對旅游景區(qū)的范圍進行界定，充分利用現有的官方的專業(yè)數據，劃定景區(qū)的區(qū)域紅線，確定民營企業(yè)獲得經營開發(fā)的景區(qū)究竟范圍是多大，為保障民營企業(yè)投資權益提供必要的保證。需要注意的是，在對景區(qū)范圍進行界定的文本中，必須要采

9、用官方的真實的數據，有的民營企業(yè)認為：擬開發(fā)景區(qū)范圍足夠大，反正在今后的實際開發(fā)中只是對核心地區(qū)進行開發(fā)，因此只要保證核心區(qū)域的界定就行。錯誤的不去注重對邊界的確定，為今后開發(fā)留下了后患。 四、簽約雙方對開發(fā)方式的確認 以何種方式和當地政府就旅游資源開發(fā)達成協議需要在合同文本中做詳細科學的界定。四川省旅游條例第十一條規(guī)定：法人和其他組織可以通過租賃、承包、競買和其他法定形式取得國有旅游資源的經營權。法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。明確了民營企業(yè)取得經營權的方式有租賃、承包、競買和其他法定形式，企業(yè)在簽訂合同的時候務必對相關法律條款進行認真解讀。筆者認為，除了以本條規(guī)定的方式取得經營權進行開發(fā)外

10、，還有不獲取經營權的景區(qū)投資開發(fā)方式，如入股開發(fā)、合作開發(fā)等方式，民營企業(yè)也可以考慮采用。 在確定以獲取經營權投資開發(fā)方式的前提下，企業(yè)成立獨資景區(qū)開發(fā)公司，承擔景區(qū)開發(fā)的具體開發(fā)工作，原先民營企業(yè)從事投資開發(fā)的公司的權利義務通過法律手續(xù)轉由景區(qū)開發(fā)公司承擔。這樣做的好處是，由開發(fā)公司承擔法律責任，避免由整個民營企業(yè)來承擔，弱化經營風險。在開發(fā)公司經營過程中，政府不干預企業(yè)經營，只行使法律規(guī)定的管理權；在確定以政府和企業(yè)進行合作開發(fā)的方式下，民營企業(yè)和政府將作為新組建的開發(fā)公司的股東，開發(fā)公司將代表政府和民營企業(yè)行使對旅游景區(qū)的開發(fā)經營權，這樣就可以規(guī)避建設部有關經營權不得讓渡的說法。 五、投

11、資額度和經營期限 在簽署合同的過程中作為旅游資源的所有者和景區(qū)開發(fā)經營權的讓渡者，政府必然會關心民營企業(yè)的投資總額，一方面和景區(qū)開發(fā)的實際需要有關系，另一方面也和個別部門、個別政要一味追求招商引資成績，并將此作為追求政績，獲取更大的仕途發(fā)展空間有關系。企業(yè)在和政府的博弈中往往處于弱勢，有可能成為事件發(fā)展的受害者，在這種大環(huán)境下，作為投資者，在簽署總合同的時候，應該如何確定一個合理的投資總額呢？筆者認為，主要考慮兩個方面的問題。一、投資額的性質界定問題。民營企業(yè)取得旅游景區(qū)的經營權，不是一個空洞的說辭，而應該有明確的表現形式，其中，對景區(qū)開發(fā)的招商引資權便應包含在內。也即是說，企業(yè)對景區(qū)的投資額

12、不僅僅是自身所投入的自有資本，還應當包含企業(yè)通過招商引資等其它方式吸引的資本。這樣一來，巨額的投資總額實現的可能性就大大提高了。二、經營期限與投資額的微妙關系。一般說來，經營期限與合同投資額是呈正比例關系的，經營期限越長，合同投資額可能會更大，政府樂見于此。對于企業(yè)來講，景區(qū)經營只要不出現凈虧損，經營期限也應該是越長越好，會給企業(yè)帶來更多的收益。而且，越長的經營期限，給企業(yè)留下越大的活動空間，試想，50年投資5個億，跟50年投資10個億有多大差別呢？誰知道50年以后國家的政策、法律、旅游發(fā)展狀況發(fā)生了怎樣的變化？誰又知道50年以后的民營企業(yè)是什么狀況呢？更何況70年呢？筆者認為：只要不是太短的

13、期限，超過30年以上的經營權對企業(yè)來說，投資總額的大小不應再成為影響合同談判成功與否的決定因素。有一次，筆者曾代表某個民營企業(yè)集團和某旅游景區(qū)當地政府進行就旅游景區(qū)的投資開發(fā)進行談判，談判過程中涉及到一個關于民營企業(yè)給原景區(qū)離退休職工進行補償的問題，政府要求企業(yè)每年按照每人1萬元對職工進行補償，因為涉及到40個員工，這樣每年就是40萬每年的補償費用，而企業(yè)的老板堅決要求按照0.5萬每人一年進行談判，因為每年可以節(jié)省20萬，這個問題成為整個談判問題的核心，雙方僵持不下，為這個問題談判了將近2個月，老板的算法是20萬一年的支出，如果按照經營權的50年計算，那就是1000萬，是一個很大的數據，所以他

14、絕不讓步。最后老板親自上陣和政府代表談判，還是僵持不下，筆者就提醒了老板一句：50年后他們、我們都干嘛去了？老板恍然大悟，談判順利通過。 六、合同雙方利益分配問題 民營企業(yè)享有景區(qū)經營權設立獨資開發(fā)公司進行開發(fā)的模式，在利益分配上比較簡單，政府在出讓經營權和稅收上具有權利，民營企業(yè)按照法律和合同規(guī)定額度上繳。在采用合作開發(fā)的模式下，民營企業(yè)其實是作為股東的形式出現，既然作為股東，那么對入股公司的經營收益都應當按照合同確定的入股比例或合同確定的方式進行分紅，而不應單純局限在對景區(qū)門票收入上計算提成收入。所入股的公司對旅游六大要素及其他方面的經營都可能為民營企業(yè)帶來收益，因此，對入股公司的經營范圍

15、的界定，也顯得很有必要。另外，合作開發(fā)的分成比例如何確定？以入股比例還是其他方式確定？不管是以何種方式，都將涉及到投資企業(yè)的核心利益問題，應該寸土必爭，需要在合同中做明確的界定，但是需要注意方式方法。 七、如何處理和旅游景區(qū)內相關單位的關系 自古名山僧占多，在各個旅游景區(qū)大多存在這個問題，民營企業(yè)取得開發(fā)經營權的景區(qū)里面，大多數都有諸如佛教寺院、道家場所等宗教場所，還有諸如氣象站、轉播臺、電力部門等各種單位，如何協調這些單位和政府、民營企業(yè)之間的關系顯得尤其重要，在合同中須明確界定。企業(yè)可能沒有能力來對這些可能會和自身經營產生利益沖突的單位進行協調的。一般說來，在合同文本中規(guī)定如下：民營企業(yè)只

16、對當地政府負責，涉及到和景區(qū)內各種單位之間的協調事務，由政府負責。 同時還涉及到一個關鍵問題，在有的景區(qū)里面，特別是在一些剛確定紅線圖范圍的旅游景區(qū)內部，有各種收取門票的宗教單位，這些單位收取門票和民營企業(yè)投資開發(fā)收取的景區(qū)門票之間必然存在矛盾的關系，比如以寺廟為例，寺廟本身在收取門票，民營企業(yè)投資開發(fā)后，再次收取大門票，必然影響到部分游客和香客的利益，對于游客來講問題稍好處理，但是對于香客來說，他絕對愿意把錢捐獻給廟宇，而不愿意把錢給景區(qū)開發(fā)公司，那么這就涉及到旅游景區(qū)開發(fā)公司和游客、香客特別是和廟宇本身的復雜關系。如何處理這些關系，由誰負責都必須做界定。 八、擬投資開發(fā)的開發(fā)總體目標確定問

17、題 通過投資開發(fā)，將擬開發(fā)景區(qū)打造成什么樣的景區(qū)？達到的總體目標是什么？這個問題相對比較簡單，簽約雙方約定一個合作的愿景，提出一個口號，這也是應該的，至少它能給人希望和目標，在合同中一般需要加以界定。 九、投資期限的起點界定問題 對于企業(yè)來將這是一個核心問題，因為涉及到企業(yè)具體的經營，在合同中必須明確作為界定，比如可以把景區(qū)紅線圖外的“三通一平”的最終解決或者景區(qū)規(guī)劃的最終評審通過等作為投資的起點，這個必須作明確的說明，而且最好是越細致越好，對企業(yè)越有利。 十、景區(qū)規(guī)劃問題 景區(qū)規(guī)劃問題涉及到景區(qū)的總體開發(fā)進度和開發(fā)的狀態(tài)，需要引起重視，在總合同中必須做界定，但目前國內絕大多數的規(guī)劃操作都是政

18、府負責，民營企業(yè)出錢，聘請規(guī)劃公司對景區(qū)進行規(guī)劃。如果民營企業(yè)能和政府達成協議，由政府出資那是再好不過了，可以節(jié)省資金，但是對于一個有誠意開發(fā)景區(qū)的企業(yè)來說，規(guī)劃由誰出資也是一個雙刃劍，如果企業(yè)出資，規(guī)劃公司在景區(qū)規(guī)劃思路上可以在很大程度上以開發(fā)商的為主，開發(fā)商可以占據很大的主動權。 特別要提醒的是一定要將最終評審通過的規(guī)劃作為投資開發(fā)景區(qū)的依據，并可以作為投資的條件，避免政府個別部門按照自己的工作思路給企業(yè)列出項目投資時間表，他們原則上會提出，企業(yè)可以在沒有規(guī)劃的情況下，先行投資某某項目（一般為形象工程），然后在具體的規(guī)劃中，將已經修建成型的項目作為規(guī)劃的內容即可，企業(yè)萬不可貿然投資，必須按

19、照景區(qū)規(guī)劃來有步驟，有重點的投資。 十一、景區(qū)外環(huán)境問題 按照一般招商引資和投資管理，在景區(qū)紅線圖范圍內的投資開發(fā)由民營企業(yè)全面負責，而在紅線圖外環(huán)境的“三通一平”問題應該由政府全面負責。 十二、環(huán)境保護問題 景區(qū)環(huán)境保護人人有責，環(huán)保問題由誰來負責，怎么和政府約定？怎么協調具體工作？都需要明確界定。通常慣例應堅持誰受益，誰負責的原則，但也可以做具體的約定。 十三、景區(qū)門票問題 旅游景區(qū)門票是景區(qū)經營的最核心問題，應作專章進行界定，明確門票的印制、管理、監(jiān)督問題，權屬問題。在企業(yè)對景區(qū)經營管理的模式下，一般的操作方式為：由當地稅務部門牽頭，對門票進行監(jiān)制，并交由景區(qū)管理部門，民營企業(yè)在具體經營

20、中，向管理部門領取，并以領取數量的實際消耗作為門票銷售量，計入開發(fā)公司收入。 十四、優(yōu)惠政策問題 按照旅游景區(qū)當地政府在招商引資上的優(yōu)惠政策規(guī)定，民營企業(yè)作為旅游景區(qū)的投資者，對旅游景區(qū)進行開發(fā)，應該享受諸如稅收、土地優(yōu)惠等方面的政策，并在合同中做明確的界定，特別是要對優(yōu)惠政策的實現方式做具體的界定。除政府已經規(guī)定的優(yōu)惠政策之外，民營企業(yè)還可以和政府約定其他優(yōu)惠政策，但是在簽署合同的時候，必須對相關法律法規(guī)認真研讀，當地政府承諾的個別優(yōu)惠政策和國家現行法律法規(guī)是否存在沖突？如果有沖突，如何規(guī)避？都需要仔細研究，并加以明確。 十五、景區(qū)管理機構問題 旅游景區(qū)開發(fā)投資巨大、而且投資期較長，而投資收

21、益相對較慢，民營企業(yè)在具體的經營中，除去基礎管理、項目建設、市場營銷等通常的經營手段以外，和政府關系顯得尤其重要。由于旅游景區(qū)開發(fā)涉及到和政府眾多部門打交道，而部門之間也存在利益關系，導致景區(qū)的多頭管理，這就會給民營企業(yè)具體的開發(fā)經營帶來不必要的麻煩。鑒于此，在簽署合同的時候，應該約定成立由政府主管領導直接負責的某旅游景區(qū)投資開發(fā)領導小組，統一協調關系，政府為企業(yè)提供一站式服務，這樣就節(jié)省了很多時間、人力、物理成本，大大的提高了辦事效率。 十六、成立旅游開發(fā)公司問題 如需成立開發(fā)公司對景區(qū)進行開發(fā)，則應在總合同中約定由簽署合同雙方或者民營企業(yè)成立新的旅游景區(qū)開發(fā)公司時間表，并可將乙方獲取的經營

22、權向新的開發(fā)公司進行讓渡。另外，成立公司的注冊地，注冊資本為問題也需要明確約定。 十七、景區(qū)接管問題 在景區(qū)開發(fā)中，如需轉移經營權，則在合同中，還應明確民營企業(yè)接管旅游景區(qū)的時間表和接管景區(qū)的具體條件、方式方法，保證雙方利益。景區(qū)的接管包括人事接管、資產移交、門票接管，其中核心是門票接管代表對景區(qū)經營權的接管，顯得尤其重要。 十八、旅游景區(qū)資產處理問題 部分景區(qū)在民營企業(yè)沒有介入之前，就已經存在由政府成立的開發(fā)公司，或者是由前任投資商存在的公司，對民營企業(yè)介入之前的景區(qū)資產處理問題需要在合同中明確界定，作為以后解決問題的依據。主要是資產的處理方式、如果有民營企業(yè)必須認購移交的資產，怎么對資產進行價值評估？評估機構的選擇方式如何確定？都必須要在合同中明確。 十九、人事接管問題 對于可能存在的人事問題怎么解決？對企業(yè)來講，是一個關乎企業(yè)正常運營的關鍵問題，如果企業(yè)介入之前，已經有景區(qū)開發(fā)單位，那么企業(yè)介入之后，原單位