論行政法的地位與作用

1、淺論行政法的地位與作用行政法作為國(guó)家法律體系中僅次于憲法的法律部門，作為新興的法律學(xué)科、作為在憲法學(xué)與法哲學(xué)的不斷滲透下努力追尋自我的行政法學(xué)需要我們不斷地探索和辯證。依法行政的基本涵義，是指行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力必須有相關(guān)行政法規(guī)的授權(quán)，并嚴(yán)格執(zhí)法以實(shí)現(xiàn)公平、公正、有序的社會(huì)良性運(yùn)行秩序。依法行政的關(guān)鍵是要正確解決行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和公民、組織的合法權(quán)益的關(guān)系，從而將國(guó)家、集體和個(gè)人的利益有機(jī)地、合理地統(tǒng)一起來。而我國(guó)的行政法制建設(shè)走過一條曲折的道路。過去長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制賦予國(guó)家無所不包、無所不能的權(quán)力。而公共權(quán)力的無限擴(kuò)張，導(dǎo)致公民私域的狹窄，公民的權(quán)利與自由受到極大的壓抑。當(dāng)由國(guó)家權(quán)力主導(dǎo)的

2、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向發(fā)揮市場(chǎng)作用的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡時(shí)，社會(huì)現(xiàn)實(shí)強(qiáng)烈需要建立一套與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律制度。這自然迫切要求對(duì)行政權(quán)力的行使設(shè)置必要的法律限制，使國(guó)家權(quán)力的行使有個(gè)范圍，政府不再陷入過于瑣碎具體的管理事務(wù)而不能自拔。而公民個(gè)體也能獲得自我發(fā)展的自主性，能夠捍衛(wèi)自身利益，對(duì)權(quán)力施加一份影響。這是當(dāng)前行政法制建設(shè)的主要使命之一。行政法律關(guān)系是行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力過程中產(chǎn)生的，必然表現(xiàn)為一種權(quán)力關(guān)系，而任何權(quán)力關(guān)系都具有支配的特征。行政機(jī)關(guān)在這一關(guān)系中是權(quán)力主體，而公民或組織則是行政權(quán)力的客體。一、 行政法在國(guó)家法律體系中的地位探討憲法是國(guó)家最重要的根本大法，它調(diào)整著根本的社會(huì)關(guān)系，確定國(guó)家基本制度

3、和原則，是國(guó)家法律體系中地位、效力、權(quán)威最高的法律。相對(duì)于刑法和民法等部分法，行政法、憲法的關(guān)系更為直接密切。首先，行政法主要是調(diào)整行政法關(guān)系，保障、規(guī)范和監(jiān)督行政管理活動(dòng)的法律，它直接涉及國(guó)家權(quán)力的確定和行使，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系和國(guó)家機(jī)構(gòu)與公民法人之間的關(guān)系的憲法規(guī)范，主要通過行政法律具體實(shí)施。其次，由于國(guó)家行政管理內(nèi)容的廣泛性和地位的重要性，決定了行政關(guān)系的廣泛性和重要性，作為調(diào)整行政關(guān)系的行政法，作為調(diào)整最高行政關(guān)系和行政法國(guó)家和社會(huì)生活，為各個(gè)方面實(shí)施著憲法規(guī)范這項(xiàng)憲法規(guī)范推行憲法確定的各項(xiàng)基本國(guó)策，而民法、刑法是一般只是憲法確定的某一或某些方面的國(guó)家政策。事實(shí)上，憲法典中就包含著

4、許多行政法規(guī)范，而屬于行政法范疇的許多規(guī)范同時(shí)又是憲法規(guī)范。時(shí)至今日，“憲法學(xué)與行政法學(xué)”被稱為統(tǒng)一的學(xué)科、很多學(xué)者均從事憲法與行政法的雙向研究，而且行政法學(xué)的理論體系還存在著和憲法學(xué)體系含混不清的問題。概括地講：行政法作為獨(dú)立部門法的地位只是得到了形式上的承認(rèn)，行政法與憲法的關(guān)系在很多問題上沒有理清，行政法相對(duì)于憲法的獨(dú)立性在某種程度上被人們所忽視。很少有人會(huì)否認(rèn)行政法作為一個(gè)獨(dú)立的法律部門所應(yīng)具有的重要意義，行政法是位于憲法之下、一國(guó)法律體系中最重要的部分之一。由于其緊緊的圍繞著行政權(quán)力展開，也就意味著行政法有著與民法、刑法等部門法完全不同的視野和內(nèi)涵，其所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的廣泛性、復(fù)雜性、

5、易變性更是其它部門法所難以比擬的。 “在每一種行政法理論的背后都存在著一個(gè)國(guó)家的理論”(Carol Harlow and Richard Rawlings： “ LAW and ADMINISTRATION” (George Weidenfed and Nicolson ltd.,1988),p.1.，)行政法所與生俱來的政治性決定了其與憲法之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系，在很大的程度上，行政法被認(rèn)為是具體化的憲法、是憲法的動(dòng)態(tài)部分，憲法則被認(rèn)為是行政法的來源和基礎(chǔ)。日本學(xué)者室井力也認(rèn)為“憲法作為國(guó)家的最高基本法，是政治價(jià)值的體系法;而行政法雖以憲法為前提，但卻是行政技術(shù)的體系法?！?(現(xiàn)代行政法的

6、平衡理論羅豪才主編-北京大學(xué)出版社1997年版)但另一方面，確認(rèn)行政法獨(dú)立的法學(xué)價(jià)值卻有著重要意義。行政法是一個(gè)獨(dú)立部門法，它不依附于其他部門法，同時(shí)一般不包含其他部門法。辯證來看來，憲法與行政法雖然淵源相連，但彼此并不存在什么“隸屬”關(guān)系，根本大法只是從宏觀上給行政法以指導(dǎo)?！皯椃ㄕ{(diào)整的對(duì)象是整體利益與整體利益之間的關(guān)系，包括平等的及不平等的兩個(gè)方面，而行政法卻調(diào)整以公共利益為本位的一定層次的公共利益和個(gè)人利益的關(guān)系?！?葉必豐著：行政法的人文精神湖北人民出版社2000年版，第236頁(yè))公認(rèn)的觀點(diǎn)是，憲法是行政法的母法、行政法是作為憲法的具體法來運(yùn)用的、是憲法的實(shí)施法。實(shí)際上，任何部門法都可

7、以稱為憲法的實(shí)施法，只不過行政法在政治性和價(jià)值取向上同憲法精神保持相當(dāng)程度的一致罷了。我們可以認(rèn)為，憲法與行政法存在著共同的理論淵源和價(jià)值體系、行政法的基本原理源于憲法的實(shí)體價(jià)值、完善的憲政精神將充分的指導(dǎo)行政法的發(fā)展。但如果憲政傳統(tǒng)的缺乏、憲法價(jià)值的式微，決定了現(xiàn)有的憲法發(fā)展程度根本不足以為行政法提供理論依據(jù)，那么再稱行政法為“動(dòng)態(tài)的憲法”明顯是不符合實(shí)際的，而行政法拋開憲法的微弱束縛以獲得獨(dú)立的發(fā)展，并非不合邏輯、不合情理，而是一種無可奈何的必然。對(duì)比其他國(guó)家而言，中國(guó)的行政法并無如此深厚的憲法淵源，行政法具有很大的獨(dú)立性，并不是憲法的附屬品，相反行政法卻在廣泛的實(shí)踐領(lǐng)域?yàn)閼椃ㄌ峁┝怂夭暮?/p>

8、實(shí)證基礎(chǔ)、充實(shí)了憲政的精神、促進(jìn)了憲法的發(fā)展。因此，過于強(qiáng)調(diào)行政法對(duì)憲法的依附性和憲法價(jià)值的絕對(duì)決定性和否定兩者的聯(lián)系一樣，也是不符合客觀實(shí)際的。和其他法橫向?qū)Ρ?，行政法作為?dú)立部門法的地位，取決于它所調(diào)整對(duì)象的獨(dú)立性，即所調(diào)整的是行政關(guān)系為其他法律所不能調(diào)整。民法調(diào)整的對(duì)象是民事關(guān)系，它是一種等價(jià)有償?shù)年P(guān)系，即人們常說的“橫向關(guān)系”;行政法調(diào)整的對(duì)象是行政機(jī)關(guān)在運(yùn)用國(guó)家行政權(quán)力對(duì)國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)實(shí)施管理以及公民組織對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督和過程中所發(fā)生的社會(huì)關(guān)系。這種關(guān)系可從兩個(gè)關(guān)節(jié)點(diǎn)上把握，一是行政法律關(guān)系必有一方是行政機(jī)關(guān);二是雙方地位不對(duì)等，在行政管理法律關(guān)系中行政機(jī)關(guān)處于優(yōu)越的地位。

9、(羅豪才主編.行政法學(xué)M.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1996.(P22-23)是一種“縱向關(guān)系”。另一方面，行政法作為一個(gè)獨(dú)立的法律部門，與民法、刑法等一樣，是構(gòu)成國(guó)家法律體系的最高層次，是獨(dú)立的法律規(guī)范集合體之一，不是幾個(gè)零散的法律規(guī)范，也不是幾個(gè)法律規(guī)范構(gòu)成的單個(gè)制度;行政法是不依附于其他的普通法律部門，也不可能涵蓋其他普通法律部門。但值得注意的是隨著當(dāng)代國(guó)家行政權(quán)力的擴(kuò)大，行政法的調(diào)整范圍也逐漸擴(kuò)及某些傳統(tǒng)上認(rèn)為應(yīng)屬民法刑法調(diào)整的領(lǐng)域。這是因?yàn)椋姓ㄊ欠审w系中的一個(gè)重要法律部門，是調(diào)整國(guó)家行政權(quán)力的行使和由此形成的行政關(guān)系的法律規(guī)范體系。人類文明的發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程的加速導(dǎo)致人與自然的

10、關(guān)系和人與人的關(guān)系的復(fù)雜化，各種新型社會(huì)關(guān)系和社會(huì)事務(wù)劇增，權(quán)力作為一種管理能力，其擴(kuò)增也就成為一種客觀的需要。如何折衷與協(xié)調(diào)它們的關(guān)系，使行政權(quán)力行使的效率與個(gè)體效益的公平保護(hù)間實(shí)現(xiàn)利益最大化就成為行政法的價(jià)值所在。而對(duì)這些法律部門產(chǎn)生程度不同的的影響。二、 行政法的作用和依法行政的重要意義行政法在國(guó)家的法律體系有著如此重要的地位，行政法的作用應(yīng)體現(xiàn)為加強(qiáng)行政法制建設(shè)在保障和規(guī)范國(guó)家行政管理，加強(qiáng)社會(huì)主義民主法治建設(shè)中有著不可替代的作用，因此，我們要切實(shí)加強(qiáng)行政法制建設(shè);而行政法制建設(shè)的目標(biāo)，就是要依法行政嚴(yán)格依法行政，其重要意義表現(xiàn)在以下幾方面：其一，加強(qiáng)行政法制建設(shè)和依法行政是提高國(guó)家行

11、政管理效率，實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的保障。在當(dāng)今生產(chǎn)力日益社會(huì)化，社會(huì)發(fā)展日益加速，社會(huì)聯(lián)系日益密切，社會(huì)交往日益增多的背景下，提高社會(huì)的組織化程度對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧發(fā)展有重要意義。在社會(huì)組織化的進(jìn)程中，卓有成效的國(guó)家管理起著主導(dǎo)作用。行政管理無疑是國(guó)家管理中最主要，最重要的組成部分，科學(xué)高效的行政管理是實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)穩(wěn)定及社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化持續(xù)發(fā)展的基本保障。世界發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步與行政法的發(fā)達(dá)密不可分，這也是建立和完善其行政法律制度的動(dòng)因所在。當(dāng)代中國(guó)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型過程之中。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，正在引起上層建筑的改革和變動(dòng)。其二、加強(qiáng)行政法制建設(shè)和依法行政還是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民

12、主、實(shí)現(xiàn)全心全意為人民服務(wù)宗旨的保障。建設(shè)高度的社會(huì)主義民主是我國(guó)社會(huì)主義制度的本質(zhì)要求和現(xiàn)代化建設(shè)中的一項(xiàng)重要任務(wù)。我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，公民享有管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)等廣泛的民主權(quán)利和自由。而人民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)在一定程度上有賴于行政法制度的完善和有效運(yùn)作。現(xiàn)行我國(guó)的行政法學(xué)體系多是建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的，其主要原因在于，我們現(xiàn)在所運(yùn)用的支撐性概念的含義基本上是建立于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的。如對(duì)“行政”概念的認(rèn)識(shí)就是如此，認(rèn)為“行政”就是管理，是國(guó)家意志的執(zhí)行。僅僅強(qiáng)調(diào)行政是一種國(guó)家對(duì)公共事務(wù)的管理，因此就有了“行政就是管理、管理就是整你?！?這種純國(guó)家意志執(zhí)行的思路。首先，行政的

13、內(nèi)涵不僅是一種管理，現(xiàn)代行政更重要的還在于它是一種服務(wù)。尤其是當(dāng)前強(qiáng)調(diào)服務(wù)論是考慮市場(chǎng)與社會(huì)的雙重趨動(dòng)，考慮公共利益和個(gè)人利益的互重。其次，毛澤東同志早在為人民服務(wù)中就注意到了這個(gè)問題。過去，我國(guó)在行政立法上偏向于行政權(quán)，行政機(jī)關(guān)權(quán)利多、義務(wù)少，這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代產(chǎn)生的失衡，沒有體現(xiàn)政府為人民的服務(wù)意識(shí)來。行政法首先可以通過創(chuàng)設(shè)以公正、民主為主要目標(biāo)的行政程序制度為公民參與行政決策和國(guó)家管理提供了切實(shí)可行的途徑。再次，行政法還可為維護(hù)公民和社會(huì)組織的合法權(quán)益提供了法律保障，一方面行政法通過保證行政權(quán)的有效、方便、為民和組織行使其合法權(quán)利提供了行政保障，另一方面行政法通過創(chuàng)設(shè)行政復(fù)議制度、行政訴訟

14、制度和國(guó)家賠償制度，使公民和組織在與行政機(jī)關(guān)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)能得到及時(shí)的處理，在其合法權(quán)益受到行政侵害時(shí)能得到及時(shí)補(bǔ)救。最后，行政法通過創(chuàng)設(shè)行政公開制度、行政責(zé)任制度和對(duì)檢舉、揭發(fā)、控告、申訴和來信來訪等行政制度的規(guī)定，既確保了公民對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督權(quán)。建立公平、公正、公開、高效、廉潔的政府是廣大人民的希望，也是時(shí)代的要求。其三、加強(qiáng)行政法制建設(shè)和依法行政是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要保障。依法治國(guó)是我國(guó)的基本治國(guó)方略，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重要目標(biāo)，法治國(guó)家就是以法律規(guī)范人們的行為，調(diào)整各種社會(huì)利益關(guān)系就是做到有法可依、有法必依、權(quán)法必嚴(yán)，違法必究。與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體

15、制相適應(yīng)的行政管理的理念、體制、制度等等正在逐步形成。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，無論是社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序和國(guó)家安全的維護(hù)市場(chǎng)體系的建構(gòu)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)控，還是社會(huì)公共事務(wù)管理和公共設(shè)施的建設(shè)都離不開國(guó)家行政管理。而行政法又是實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理高效、科學(xué)的根本保障。行政法以法律形式將國(guó)家行政管理的規(guī)律加以確認(rèn)，從而確保行政主體能遵循客觀規(guī)律，開展行政活動(dòng)，保證行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。行政法確認(rèn)了行政主體所有的行政權(quán)，并賦予行政權(quán)以優(yōu)益性，強(qiáng)制性等屬性，這就為行政主體進(jìn)行行政管理創(chuàng)造了基本條件。行政法還規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的組織體制和內(nèi)部結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)和理順了行政機(jī)關(guān)之間及其內(nèi)部的各種關(guān)系，明確了各方面的職責(zé)權(quán)限，從而增強(qiáng)了

16、行政主體的責(zé)任感。減少了管理各方面的“內(nèi)耗”。行政法又還確立了國(guó)家行政管理管理的各項(xiàng)基本原則和基本制度，這既為行政 及其工作人員嚴(yán)格自律提供了依據(jù)，又為監(jiān)督行政提供武器，從而將政府行為納入規(guī)范化，程度化軌道，為提高行政管理效率實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)提供了制度保證。所以，加強(qiáng)行政法制建設(shè)，使廣泛的國(guó)家行政管理活動(dòng)有法可依;全面推行依法行政，做到行政權(quán)的行使有法必依，是提高國(guó)家行政管理效率，實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的重要保障。簡(jiǎn)言之，就是要以法律作為治理國(guó)家的主要手段。依法治國(guó)的關(guān)鍵是依法行政。行政法作為調(diào)整行政關(guān)系這一重要的社會(huì)關(guān)系的部 門法，可以規(guī)范管理相對(duì)人的行為，制止、糾正和懲行政違法行為，保證行政管理的有

17、效和社會(huì)的有序，更重要的是它能規(guī)范和控制行政權(quán)的行使，使國(guó)家行政管理走上法治化的軌道，防止行政權(quán)失控、法外行政或行政失范現(xiàn)象的發(fā)生。在當(dāng)代國(guó)家行政職能不斷擴(kuò)大，行政權(quán)日益膨脹的情況下，各法治國(guó)家都十分注重以行政法來規(guī)范政府行為，防范行政侵權(quán)，正是從這意義只有國(guó)家將行政法稱之為權(quán)法。政權(quán)作為一種國(guó)家權(quán)力，它本應(yīng)是人民的、社會(huì)的權(quán)力，但它又是同人民大眾分離的;執(zhí)行這種權(quán)力的人本應(yīng)是社會(huì)的“公仆”，但卻很容易異化為社會(huì)的“主人”。因此，必須以權(quán)力制約權(quán)力。行政法應(yīng)強(qiáng)調(diào)對(duì)行政權(quán)的控制作用，行政法在內(nèi)容上必須以防止行政專橫，強(qiáng)調(diào)保護(hù)公民和組織合法利益不受非法行政行為侵犯為目標(biāo)。所以說，行政法的主要職能是

18、控權(quán)，價(jià)值體現(xiàn)是控權(quán)。由于我國(guó)有著的封建專制的影響，缺乏法治傳統(tǒng)，在體制下行政權(quán)又不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)化，行政權(quán)幾乎無所不在，無所不能，政府行為不規(guī)范問題嚴(yán)重，這些現(xiàn)象已經(jīng)嚴(yán)重制約了我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)主義民主法制的建設(shè)。因此，我們要切實(shí)加強(qiáng)行政法制建設(shè)，而行政法治建設(shè)的目標(biāo)，就是要依法行政嚴(yán)格依法行政，這對(duì)于建立社會(huì)主義法治國(guó)家，促進(jìn)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化的全面發(fā)展，具有至關(guān)重要的意義。行政權(quán)力作為一種國(guó)家權(quán)力本身就具有支配、強(qiáng)制的力量，作為行政權(quán)力客體的公民和組織必然服從于由行政權(quán)力主體行使的這種權(quán)力。無論是在權(quán)利義務(wù)的立法分配上，還是在行政權(quán)力的行使過程中，它們都沒有平衡可言。在行政關(guān)系

19、中，政府與公民之間的權(quán)利義務(wù)恰恰是以不平衡為特征的。從根源上講，政府的權(quán)力正是人民所賦予的，在總體上很難說是平衡的。實(shí)際上，平衡只是一種理想。在中國(guó)這樣一個(gè)有著漫長(zhǎng)封建歷史，法制不健全不完善，人治思想重于法治思想，經(jīng)常權(quán)大于法的國(guó)度，不可能做到所謂的平衡。中國(guó)傳統(tǒng)法律文化的一個(gè)特征就是強(qiáng)調(diào)義務(wù)、漠視權(quán)利，法律一向與倫理道德一起作為統(tǒng)治階級(jí)統(tǒng)治人民的工具，法律是用來治理老百姓的。在法律關(guān)系中，官是主體，民是客體，法長(zhǎng)期被視為階級(jí)統(tǒng)治的工具，而不被認(rèn)為有保障私權(quán)之功能。這一事實(shí)在新中國(guó)成立后若干年間并無根本改變。中國(guó)進(jìn)入改革開放時(shí)期后，這種狀況才有所變化，較多私法性質(zhì)的法律得以頒布實(shí)行，公民權(quán)逐步得以確立和保障，人民的權(quán)利意識(shí)逐步增強(qiáng)。1990年10月1 日實(shí)施的行政訴訟法首次以法律的形式保障民告官的權(quán)利，這是我國(guó)