洪水河灌區(qū)水權(quán)制度改革的探索與實(shí)踐

1、洪水河灌區(qū)水權(quán)制度改革的探索與實(shí)踐    摘要：洪水河灌區(qū)地處干旱缺水的甘肅省河西走廊，是黑河流域一處大型自流灌區(qū)。灌溉水源主要依靠降雨和祁連山區(qū)冰雪融化補(bǔ)給。灌區(qū)現(xiàn)已建成中型水庫(kù)座、無(wú)壩引水渠首座、干支渠，斗渠，配套各類渠系建筑物座，灌區(qū)設(shè)計(jì)灌溉面積萬(wàn)。洪水河灌區(qū)承擔(dān)著民樂縣耕地的灌溉任務(wù)，同時(shí)還為民樂縣城居民生活用水、工業(yè)企業(yè)用水、灌區(qū)萬(wàn)人生活用水提供水源。在其悠久的灌溉歷史上，洪水河灌區(qū)曾經(jīng)形成了一套舊的水規(guī)制度。新中國(guó)成立后，灌區(qū)勞動(dòng)人民又進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐，在總結(jié)前人管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在中國(guó)灌區(qū)最早將“水權(quán)面積”的概念運(yùn)用到了灌溉管理中，其

2、長(zhǎng)期以來(lái)形成的“水權(quán)面積”（當(dāng)?shù)胤Q為判定配水面積）對(duì)研究灌區(qū)水權(quán)理論和指導(dǎo)水權(quán)實(shí)踐具有一定的借鑒和參考價(jià)值。  關(guān)鍵詞：洪水河灌區(qū) 水權(quán) 制度改革 探索 實(shí)踐  一、 洪水河灌區(qū)歷史上的管水方式和水規(guī)制度  灌區(qū)最早在漢代設(shè)立“田官”管理屯田和水利，在屯墾的田卒中，有一部分為河渠卒，專為“田官”開渠引水灌田。到唐萬(wàn)歷年間，移民劇增，墾荒日盛，引水灌田已成為發(fā)展農(nóng)業(yè)的惟一途徑，灌區(qū)用水管理由千家萬(wàn)戶的居民推選出管水人員，名曰“總甲”，負(fù)責(zé)引水灌田事宜。明末清初，官府將屯養(yǎng)兵馬的糧草地賣給農(nóng)民耕種，變屯田為民耕后，用水

3、矛盾日益尖銳，爭(zhēng)水搶水的事件也隨即出現(xiàn)。為避免用水爭(zhēng)執(zhí)，清康熙年間，每條渠設(shè)“掌渠”一名，由各村差甲配合共同管理用水，并明確規(guī)定：“如渠口不堅(jiān)，堤壩不牢，有水不引，責(zé)在農(nóng)管（即掌渠）”；引水期間“如巡察不到，跑水浪費(fèi)，責(zé)均在差甲，各盡其責(zé)”。與此同時(shí)，采用“按糧配水，點(diǎn)香計(jì)時(shí)”的辦法，按交納田賦糧的多少配水并確定澆水時(shí)辰，依次到戶。這種點(diǎn)香計(jì)時(shí)的做法，實(shí)質(zhì)上只分配了澆水的時(shí)段，不計(jì)水量的多少，“水大則有余，水小則受旱，過(guò)時(shí)不補(bǔ)”。每次澆水，農(nóng)戶在各接水渠口準(zhǔn)備石頭、樹枝、柴草、木板等堵水物資，按時(shí)堵壩引水灌溉。清朝末年至民國(guó)時(shí)期，在沿用“按糧配水，點(diǎn)香計(jì)時(shí)”辦法的基礎(chǔ)上，實(shí)行按額定地畝納糧、按

4、納糧數(shù)額配水的“干溝實(shí)輪制”，即對(duì)從河道引水的各引水渠按納糧數(shù)額分別分配引水時(shí)段，各渠輪流引水，在規(guī)定的引水時(shí)段內(nèi)，無(wú)論有水無(wú)水，水大水小均為一輪。如果水小或水干，下輪不再補(bǔ)配，仍然從下游開始輪灌；如果水大有余，可以出賣，賣水的價(jià)格一般是每澆一斗地（約合畝）出一斗糧（約合公斤）。 干溝實(shí)輪制規(guī)定各村輪灌的時(shí)間是“死晝夜”，不能有絲毫更改。在這種水規(guī)制度下，輪灌期間按規(guī)程由農(nóng)官發(fā)貼，各村差甲憑紅貼督水，一旦東渠開口，西渠必須嚴(yán)實(shí)閉口，否則即以違章論處。但當(dāng)時(shí)水利設(shè)施異常簡(jiǎn)陋，無(wú)任何調(diào)蓄工程，水權(quán)又往往集中在少數(shù)水霸手中，一遇干旱，違章行為和水事糾紛不斷，輕者賠償水租或扣罰應(yīng)配之水，重者聚集鬧事，

5、或毆傷或斃命，每年水利訟案連連。所以當(dāng)時(shí)不少當(dāng)政者曾興嘆：“水之處，不難于興，而難于均?！?二、 新中國(guó)成立以來(lái)灌區(qū)用水制度的改革 新中國(guó)成立后，灌區(qū)勞動(dòng)人民的地位提高，加快洪水河灌區(qū)工程建設(shè)、改革舊的水規(guī)制度被提到了重要的議事日程。年，灌區(qū)廢除“按糧配水、點(diǎn)香計(jì)時(shí)”的舊水規(guī)，實(shí)行按自然村配水，以各村實(shí)有水地面積多少分配水量，大力推行“死時(shí)間、活水量、加調(diào)劑”的用水制度。在規(guī)定各村灌水時(shí)限的前提下，大水適當(dāng)分澆，小水集中輪灌，每輪水預(yù)留一定的機(jī)動(dòng)時(shí)間作調(diào)劑，逐步取消了“干溝實(shí)輪”的不合理用水制度。年，灌區(qū)實(shí)行了“三改一建”配水制，即改過(guò)去按行政區(qū)劃配水的方式為按渠系配水，改過(guò)分集中輪

6、灌為合理分組輪灌，改大塊串灌、漫灌為溝灌、畦灌，建立基層灌水組織。在此期間，配水的依據(jù)仍然是各渠系的實(shí)有水地播種面積，即每年灌水前由各村按渠系上報(bào)當(dāng)年水地播種面積，再經(jīng)灌水組織和灌區(qū)管理單位核定后，作為配水依據(jù)，據(jù)水地面積分配水量。年春，“三改一建”改為“四改一建”，增加了改按畝收取水費(fèi)為按方收取水費(fèi)，進(jìn)一步建立健全了農(nóng)村基層灌水組織。在水量分配上，水管單位注重按當(dāng)年實(shí)際種植面積分?jǐn)倢?shí)有水量，逐步淡化了以往過(guò)分強(qiáng)調(diào)灌水時(shí)限的老觀念，實(shí)行了干支斗三級(jí)配水以斗渠為基礎(chǔ)，配水到斗，并初步嘗試按斗口水量收費(fèi)。至此，灌區(qū)灌溉用水開始走上有組織、有程序、較為科學(xué)合理的管理軌道。 三、灌區(qū)水權(quán)面積的形成 洪

7、水河灌區(qū)實(shí)行“四改一建”配水制后，各村、組上報(bào)的各渠系當(dāng)年的水地播種面積成為分配水量的主要依據(jù)。灌區(qū)管理單位和水行政主管部門通過(guò)調(diào)查和分析總結(jié)后認(rèn)為，按水地播種面積公平配水的做法符合灌區(qū)用水實(shí)際，可以充分滿足灌區(qū)群眾均衡受益的愿望，但也存在一些問題，如水地面積不實(shí)，不便核定和用水不公    等問題；上報(bào)的水地面積每年波動(dòng)幅度較大，給配水計(jì)劃的制定、執(zhí)行造成了一定困難；沒有調(diào)蓄工程、渠系簡(jiǎn)陋且不配套、田塊過(guò)大，水的利用程度很低，灌區(qū)面臨非常艱巨的水利工程建設(shè)任務(wù)。為了妥善解決這些問題，為科學(xué)、合理的用水管理提供條件，充分體現(xiàn)灌區(qū)受益群眾“公平用水、均衡受益

8、、合理負(fù)擔(dān)”的要求，民樂縣委要求各鄉(xiāng)、村和灌溉受益單位在實(shí)地丈量的基礎(chǔ)上，如實(shí)向水利部門與水管單位上報(bào)其灌溉面積，并明確規(guī)定：將各鄉(xiāng)、村組上報(bào)的灌溉面積作為今后分配灌溉用水和承擔(dān)水利工程建設(shè)、維護(hù)任務(wù)的依據(jù)。之后，縣水電局和灌區(qū)管理單位對(duì)各鄉(xiāng)、村等用水單位上報(bào)的灌溉面積進(jìn)行反復(fù)核實(shí)后予以確認(rèn)，作為“判定配水面積（即初始水權(quán)面積）”相對(duì)固定了下來(lái)，形成了灌區(qū)最初的水權(quán)面積。年，灌區(qū)確定的總判定配水面積為畝。 灌區(qū)判定配水面積與灌區(qū)有效灌溉面積是兩個(gè)不同的概念，之間沒有數(shù)量關(guān)系，判定配水面積只反映擁有者的水權(quán)和義務(wù)的大小。由于歷史的原因，判定配水面積仍以畝為單位計(jì)算。 “判定配水面積”是灌區(qū)實(shí)行“

9、四改一建”用水制度改革后，地方水行政主管部門和灌區(qū)管理單位依據(jù)地方政策，首次對(duì)灌區(qū)各用水單位用水權(quán)的公開確認(rèn)，類似于清康熙元年和光緒三年所規(guī)定的澆水時(shí)辰，帶有某種法定意義，除按照地方政府以后制定的新的政策進(jìn)行增減外，任何人不能隨意更改。自此之后，灌區(qū)管理單位嚴(yán)格按照各用水單位（戶）的判定配水面積進(jìn)行灌溉用水的分配和灌區(qū)水利工程建設(shè)任務(wù)的分?jǐn)偂?在配水管理上，灌區(qū)管理單位每年根據(jù)當(dāng)年本輪灌水河源產(chǎn)水情況首先預(yù)測(cè)分析來(lái)水量，按照既定的灌水定額和判定配水面積推算標(biāo)準(zhǔn)配水量，再根據(jù)來(lái)水量與標(biāo)準(zhǔn)配水量之間的關(guān)系，通過(guò)灌區(qū)委員會(huì)（灌區(qū)民主管水組織，即灌區(qū)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)）確定適當(dāng)?shù)呐渌壤?，即可配水面積占判定

10、配水面積的比例，進(jìn)而確定向各鄉(xiāng)、村、單位和用戶的計(jì)劃配水量。在灌區(qū)水利工程建設(shè)任務(wù)分?jǐn)倳r(shí)，灌區(qū)管理單位也是根據(jù)各鄉(xiāng)、村、單位的判定配水面積的大小分?jǐn)偡e壓自應(yīng)完成的建設(shè)任務(wù)。這樣，將判定配水面積作為分配水量、分?jǐn)偨ㄔO(shè)任務(wù)的最重要的、惟一的依據(jù)（特殊情況下的政策性調(diào)水除外），做到了“公平受益、合理負(fù)擔(dān)”和“誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”，有效地減少了用水爭(zhēng)議，維護(hù)了良好的灌水秩序，加快了灌區(qū)水利工程建設(shè)步代，在灌區(qū)運(yùn)行管理中起到了極其重要的作用。應(yīng)該說(shuō)初始水權(quán)的分配完全體現(xiàn)了與灌溉相關(guān)的公平用水權(quán)，有深厚的群眾基礎(chǔ)。 判定配水面積最初屬各鄉(xiāng)、村集體所有。隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的落實(shí)，從世紀(jì)年代初灌區(qū)判定配水

11、面積逐步向生產(chǎn)小組，進(jìn)而向各農(nóng)戶分解落實(shí)，目前已無(wú)一例外地確定到了每個(gè)擁有承包地的農(nóng)戶。判定配水面積由村落實(shí)到組，再由組落實(shí)到戶是農(nóng)村生產(chǎn)組織方式變革后，村、組、戶的自發(fā)行為。例如，某農(nóng)戶的判定配水面積為畝，某輪灌水的配水比例為，斗口配水定額為畝，則該農(nóng)戶無(wú)論其水地有多少，本輪灌水斗分配水量為。 四、灌區(qū)水權(quán)面積的演變 洪水河灌區(qū)的判定配水面積最初是在年形成的。隨著灌區(qū)的不斷擴(kuò)大，灌區(qū)水利工程設(shè)施的建設(shè)以及田間配套建設(shè)的推進(jìn)，灌區(qū)判定配水面積根據(jù)地方政府制定的政策逐步進(jìn)行了一些政策性的增減。 年，灌區(qū)修建益民東干渠增加判定配水面積畝，灌區(qū)總判定配水面積在年末達(dá)到畝。年，灌區(qū)修建雙樹寺水庫(kù)工程增

12、加判定配水面積畝，根據(jù)在水庫(kù)建設(shè)中投入工日的多少，由各受益鄉(xiāng)獲取。年末總判定配水面積達(dá)到畝。 從年起，民樂縣對(duì)平田整地實(shí)行“六條優(yōu)惠政策和四條獎(jiǎng)罰辦法”，其中一項(xiàng)是：對(duì)完成當(dāng)年新平條田計(jì)劃任務(wù)的，每畝新平條田增加判定配水面積畝，對(duì)完不成任務(wù)的，每畝扣罰判定配水面積畝（年起改為畝）。這條認(rèn)為是“含金量”最高、最能促進(jìn)平田整地工作的措施，使判定配水面積凈增畝。 經(jīng)過(guò)數(shù)次調(diào)整，到年末實(shí)有判定配水面積畝，比初始核定的面積增加了畝。 判定配水面積形成以后，除上述增減變化外，鄉(xiāng)、村、單位及農(nóng)戶之間也有相互轉(zhuǎn)讓、買賣的現(xiàn)象。水權(quán)面積的交易在買賣雙方協(xié)商一致后通過(guò)灌區(qū)管理單位進(jìn)行，在判定面積過(guò)戶的同時(shí)，用水權(quán)力和所承擔(dān)的相應(yīng)義務(wù)也一并過(guò)戶。 五、灌區(qū)水權(quán)制度改革新的探索 根據(jù)近年來(lái)提出的現(xiàn)代水權(quán)與水市場(chǎng)理論，洪水河灌區(qū)于年全面啟動(dòng)了新一輪水權(quán)制度改革。一是統(tǒng)一水的管理權(quán)，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理。二是建立了灌區(qū)用水總量和用水定額兩套控制指標(biāo)體系，實(shí)行超額累進(jìn)加價(jià)制。在詳細(xì)調(diào)研評(píng)估的基礎(chǔ)上，編制完成了民樂縣洪水河灌區(qū)水資源總量配置方案，就灌區(qū)多年平均、和保證率下的可供水資源量    在各行業(yè)，各部門之間進(jìn)行合理配置，確定用水總量控制指標(biāo)體系；根據(jù)灌區(qū)用水現(xiàn)狀和未來(lái)節(jié)水發(fā)展目標(biāo)，科學(xué)合理地制定了各行業(yè)、各類型用水定額