略論社保基金監(jiān)管存在的問(wèn)題與對(duì)策社?；鸬谋O(jiān)管內(nèi)容.doc

1、略論社?；鸨O(jiān)管存在的問(wèn)題與對(duì)策社?；鸬谋O(jiān)管內(nèi)容【摘要】：p 】： : 社保基金是社會(huì)保障制度的重要組成局部，是社會(huì)保障的根底和核心。良好的社?；鸨O(jiān)管，必須以一套良好的管理體制為根底。近些年來(lái)，我國(guó)的社?；鹨?guī)模以較快速度逐年增長(zhǎng)，但由于管理不善和監(jiān)管乏力，也出現(xiàn)了一些造成重大損失的現(xiàn)象。本文以社?；鸨O(jiān)管的法律制度為切入點(diǎn)，討論社?；鸨O(jiān)管法律制度存在的問(wèn)題，并對(duì)逐步完善相應(yīng)的法律制度提出自己的看法。【關(guān)鍵詞】：p 】： ：社?；?；監(jiān)管 ；法律制度；養(yǎng)老金。良好的社?；鸨O(jiān)管，必須以一套良好的管理體制為根底。目前我國(guó)社?；鸬谋O(jiān)管，主要以行政監(jiān)管為主，結(jié)果造成政企不分、政事不分，出現(xiàn)

2、了一些值得關(guān)注的問(wèn)題。本文以社?；鸨O(jiān)管的法律制度為切入點(diǎn)，討論社?；鸨O(jiān)管法律制度存在的問(wèn)題，并對(duì)逐步完善相應(yīng)的法律制度提出自己的看法。社?；鸨O(jiān)管存在的問(wèn)題。1.社?；鸨O(jiān)管法律存在缺失。1996 年以來(lái)，國(guó)務(wù)院和勞動(dòng)保障部、財(cái)政部先后公布了一系列規(guī)章制度，如社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例、失業(yè)保險(xiǎn)條例、社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度、企業(yè)職工根本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行收支兩條線管理暫行規(guī)定、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工根本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定等。這些大多以“暫行方法”、“試行方法”和“通知”等形式出現(xiàn)的文件，架構(gòu)起社會(huì)保障的法律框架，雖然形成了財(cái)政監(jiān)管、審計(jì)監(jiān)管、銀行監(jiān)管和內(nèi)部控制的監(jiān)管體系，但從法律體系上看，都屬于部

3、委規(guī)章，立法層次低，零散而混亂，權(quán)威性差，缺乏較高的法律效力，對(duì)違規(guī)后應(yīng)承當(dāng)?shù)姆韶?zé)任也沒(méi)有明確規(guī)定。2.社?；痤A(yù)算管理不夠健全。由于沒(méi)有把社?；鸬念A(yù)算管理納入法制標(biāo)準(zhǔn)，社?；鸬墓芾沓尸F(xiàn)出管理分散、政出多門(mén)的現(xiàn)象，以致出現(xiàn)了勞動(dòng)行政部門(mén)及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)挪用“兩項(xiàng)基金”蓋大樓、搞房地產(chǎn)、興辦實(shí)體、濫提管理費(fèi)等問(wèn)題，甚至發(fā)生了上海社?；鸢傅戎卮蟀讣?。要杜絕這些問(wèn)題，必須從頭上建立健全法律制度，首先是要做好社會(huì)保障基金的預(yù)算管理，以便政府從宏觀上規(guī)劃社會(huì)保障事業(yè)，統(tǒng)籌社?；鸬陌才牛ＷC社?；鸬氖罩蓷l線管理，節(jié)省管理本錢(qián)，防止社保基金流失。3.社?；鸨O(jiān)管力量比擬薄弱。為了加強(qiáng)對(duì)社?；鸬谋O(jiān)視

4、檢查，財(cái)政部、審計(jì)署相繼成立了社會(huì)保障司，勞動(dòng)保障部也設(shè)立了基金監(jiān)視司，履行內(nèi)部行政監(jiān)視職能。但目前我國(guó)每年五項(xiàng)社?；鸬氖罩б?guī)模超過(guò) 2 萬(wàn)億元，而局部地區(qū)社?；鸨O(jiān)管的力量比擬薄弱，人員業(yè)務(wù)素質(zhì)差，工作才能和責(zé)任心不強(qiáng)，直接導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)保障基金監(jiān)管的立法層次較低，執(zhí)法缺乏權(quán)威性。4.社?；鸨O(jiān)管透明度較低。在政府主導(dǎo)的監(jiān)管體制下，社會(huì)保障部門(mén)充當(dāng)委托人、投資者和資產(chǎn)管理者，政企不分，政事不分，沒(méi)有透明的信息披露，缺乏市場(chǎng)監(jiān)視。上海社保基金案的涉案人員，將大量的社?；鹜ㄟ^(guò)委托貸款的方式投入房地產(chǎn)和股市，并委托證券公司做國(guó)債回購(gòu)、協(xié)議委托理財(cái)?shù)?。這種情況可以出現(xiàn)，顯然與監(jiān)管缺乏透明度大有關(guān)系

5、。作為資產(chǎn)管理者的政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)社?；疬\(yùn)營(yíng)管理信息充分公開(kāi)，通過(guò)相關(guān)規(guī)定確定信息公開(kāi)制度，讓普通公民都對(duì)基金的使用以及運(yùn)行情況有所理解，這樣才能更好地保障基金參與人和受益人的利益。5.社?；鸫嬖谳^大缺口。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)從現(xiàn)收現(xiàn)付制到“統(tǒng)賬結(jié)合”的轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，存在著宏大的 資 金 缺 口。 由 于 測(cè) 算 的 口 徑 不同，對(duì)養(yǎng)老金缺口的估計(jì)數(shù)目差異很大，從兩三萬(wàn)億到八九萬(wàn)億不等。為了彌補(bǔ)社?；鸬娜狈Γ瑖?guó)家在籌集社?；鸱矫嬉苍龀鲞^(guò)努力，20_ 年 6 月，國(guó)務(wù)院公布減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障基金管理暫行方法，規(guī)定“國(guó)有股存量出售收入全部上繳全國(guó)社會(huì)保障基金”，以彌補(bǔ)社保基金的缺乏。但由于多種原

6、因，方案出臺(tái)后，股市持續(xù)下跌，20_年 6 月，國(guó)務(wù)院決定除企業(yè)海外發(fā)行上市外，對(duì)國(guó)內(nèi)上市公司停頓執(zhí)行該方法。到 2022 年 6 月，財(cái)政部、國(guó)資委、證監(jiān)會(huì)、全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)又結(jié)合發(fā)文，啟動(dòng)了局部國(guó)有股劃撥充實(shí)社?；鸬母母?。這些政策和措施，為社?；鹛峁┝朔€(wěn)定的資金來(lái)，對(duì)我國(guó)社保事業(yè)的開(kāi)展有推動(dòng)作用，而且還有助于資本市場(chǎng)的良性開(kāi)展。但也應(yīng)看到，目前社?；鸬娜笨谌匀缓艽?。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至 20_ 年底，全國(guó)養(yǎng)老金“空賬”已達(dá) 8000 億元，而目前這個(gè)數(shù)字已超過(guò)萬(wàn)億。6.社?；鹫魇沾嬖谳^大問(wèn)題。我國(guó)社?；鸬氖绽U，是以社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的形式征收，收費(fèi)的法制性、標(biāo)準(zhǔn)性和強(qiáng)迫性比擬差。按照 1999

7、 年國(guó)務(wù)院發(fā)布的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例的規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)既可以由勞動(dòng)保障部門(mén)征收，也可以由稅務(wù)部門(mén)征收。目前已有十幾個(gè)省市由地方稅務(wù)部門(mén)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。但既然不是稅收，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)就不適用于稅收征管法的相關(guān)規(guī)定。在現(xiàn)實(shí)中，社?；鹗绽U的基數(shù)核定不實(shí)的問(wèn)題比擬突出，致使拖欠、不繳或少繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的現(xiàn)象比擬普遍，且征收本錢(qián)較高。社?；鸨O(jiān)管的改革對(duì)策為了保證社?；鸬钠桨策\(yùn)轉(zhuǎn)，必須大力完善監(jiān)管體制，解決法律制度不健全、立法監(jiān)管力度弱、司法監(jiān)管無(wú)法可依等問(wèn)題。完善社保基金投資監(jiān)管的法律制度，是其中非常重要的一個(gè)方面。相對(duì)來(lái)說(shuō)，國(guó)外社?；鸬谋O(jiān)管法律比擬健全，如在澳大利亞有養(yǎng)老金行業(yè)監(jiān)管法、強(qiáng)迫年金監(jiān)管

8、條例，英國(guó)有養(yǎng)老金法案，美國(guó)有社會(huì)保障法等。而我國(guó)現(xiàn)行的社?；鹜顿Y監(jiān)管的法律標(biāo)準(zhǔn)，大都屬于“暫行方法”、“試行方法”、“通知”等行政性的政策、法規(guī)，還沒(méi)有一部全國(guó)人大立法通過(guò)的正式社會(huì)保障法律。從廣義的法律體系來(lái)看，它們都屬于部委規(guī)章，屬于較低層次的法律，權(quán)威性較差。全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行方法、企業(yè)年金基金管理試行方法在立法技術(shù)上過(guò)于粗線條，導(dǎo)致原那么性條款多，詳細(xì)操作性條款少。由于條款不詳細(xì)，通常要在法律公布后再公布施行細(xì)那么，而施行細(xì)那么假如滯后，無(wú)疑會(huì)給監(jiān)管帶來(lái)諸多不便。而現(xiàn)有的信托法、證券法等，也都不能完全適用于社?；鸬耐顿Y監(jiān)管，因此有必要專(zhuān)門(mén)針對(duì)社?；鹜顿Y監(jiān)管，制定社會(huì)保

9、障基金投資監(jiān)管法。從世界各國(guó)流行的投資監(jiān)管的相關(guān)法律制度來(lái)看，社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管理念主要有兩種，一種是信托監(jiān)管，一種是嚴(yán)格限量監(jiān)管。信托監(jiān)管的前提是經(jīng)濟(jì)開(kāi)展成熟，金融體制完善，基金管理機(jī)構(gòu)已得到一定程度開(kāi)展，有完善的資本市場(chǎng)、各種中介機(jī)構(gòu)組織、比擬興旺和成熟的金融監(jiān)管系統(tǒng)來(lái)支撐，并需要社會(huì)保險(xiǎn)基金管理者普遍對(duì)信托責(zé)任的法理和要求有充分認(rèn)識(shí)和心理認(rèn)同。與信托監(jiān)管相對(duì)應(yīng)的嚴(yán)格限量監(jiān)管，除要求投資管理人到達(dá)最低的審慎性監(jiān)管要求外，還通過(guò)明確的規(guī)定對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資工具、投資工具組合的比例構(gòu)造、運(yùn)作和績(jī)效等詳細(xì)內(nèi)容進(jìn)展嚴(yán)格的限量監(jiān)管，從而把社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)控制在合理的范圍內(nèi)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，隨著

10、資本市場(chǎng)的開(kāi)展和社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)的逐步完善，許多國(guó)家對(duì)保險(xiǎn)基金的投資工具及比例限制都逐漸進(jìn)展了調(diào)整，這方面的管制逐步放松，大多數(shù)國(guó)家在補(bǔ)充保險(xiǎn)基金進(jìn)入股票市場(chǎng)方面都經(jīng)歷了一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。社會(huì)保險(xiǎn)基金投資監(jiān)管的趨勢(shì)，應(yīng)該是從嚴(yán)格限量監(jiān)管逐步走向信托監(jiān)管。社保基金監(jiān)管是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及從收費(fèi)或撥款、日常賬戶(hù)管理、投資運(yùn)營(yíng)、待遇發(fā)放等眾多環(huán)節(jié)，需要大量懂得相關(guān)法規(guī)政策、有特定管理經(jīng)歷或?qū)I(yè)技能的工作人員，這是任何一個(gè)部門(mén)都無(wú)法同時(shí)擁有的。因此，在監(jiān)視管理上必須實(shí)行多方管理，互相監(jiān)視，權(quán)利制衡。即社保基金的政策制定、行政管理權(quán)，交給人力資與社會(huì)保障部，賬戶(hù)管理、負(fù)債管理權(quán)交給財(cái)政部門(mén)，財(cái)政部門(mén)

11、加強(qiáng)對(duì)在社?；鸹I集、管理和發(fā)放過(guò)程中全流程監(jiān)視，按照財(cái)政法規(guī)履行審核、檢查和處分等職能 ；稅務(wù)部門(mén)對(duì)課稅過(guò)程進(jìn)展監(jiān)視，保證社?；饝?yīng)收盡收 ；審計(jì)部門(mén)強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)視，對(duì)社?；鸹I集、使用、管理、發(fā)放及運(yùn)營(yíng)過(guò)程的違規(guī)、違紀(jì)進(jìn)展監(jiān)視 ；建立完善的社?；鹜顿Y監(jiān)管法律制度，對(duì)社保基金投資運(yùn)營(yíng)進(jìn)展有效監(jiān)管。對(duì)于社保基金的預(yù)算管理問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)予以特別重視。必須強(qiáng)化征收管理，防止基金流失，在統(tǒng)籌范圍內(nèi)合理調(diào)度資金以保證社?；鸬闹С鲂枰＝?jīng)辦機(jī)構(gòu)要認(rèn)真分析p 基金收支情況與動(dòng)態(tài)開(kāi)展，掌握投資贏利情況，定期向同級(jí)財(cái)政和勞動(dòng)保障部門(mén)報(bào)告收支情況，加強(qiáng)基金運(yùn)行的財(cái)務(wù)監(jiān)視。1在完善我國(guó)的社?；鸨O(jiān)管法律制度的過(guò)程中

12、，國(guó)外在社?；鸬谋O(jiān)管制度方面有許多成功的經(jīng)歷和失敗的教訓(xùn)可以借鑒。比方，在制度轉(zhuǎn)軌中出現(xiàn)的資金缺乏問(wèn)題，智利在進(jìn)展養(yǎng)老金制度改革時(shí)也曾遇到。智利采取的方法，是通過(guò)立法將其隱性債務(wù)顯性化處理，發(fā)行特種債券，納入財(cái)政預(yù)算。智利共發(fā)行 150 億美元的特種債券，包括利息在內(nèi)，政府共需支付 170 億美元，本息將在長(zhǎng)達(dá)三四十年的時(shí)間內(nèi)分批兌付。同時(shí)規(guī)定，1980 年前就業(yè)的人員可以選擇繼續(xù)留在舊制度中，也可以選擇退出舊制度參加新制度，但一旦轉(zhuǎn)入新制度，便不可退回到舊制度。2這種將債務(wù)和國(guó)家責(zé)任顯性化的做法，值得我們參考和借鑒。再如，關(guān)于社?；鸬亩悇?wù)征收問(wèn)題，自 19 世紀(jì)末德國(guó)首創(chuàng)社會(huì)保障險(xiǎn) 稅以

13、來(lái)，國(guó)際社會(huì)進(jìn)展了廣泛的理論，社會(huì)保障稅的優(yōu)越性在理論中顯現(xiàn)出來(lái)，從而在世界范圍內(nèi)獲得迅速而廣泛的推廣。我國(guó)也應(yīng)當(dāng)借鑒這種經(jīng)歷，將社?；鹫魇占{入稅務(wù)征收范圍。企業(yè)假如不繳稅，稅務(wù)部門(mén)可以依法采取稅收保全、強(qiáng)迫執(zhí)行、限制相關(guān)人員離境等措施，這樣就有利于保證國(guó)家稅款按時(shí)、足額征收。而且，實(shí)行稅務(wù)征收，有利于對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)行收支兩條線預(yù)算管理，建立社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的監(jiān)視機(jī)制，保證社會(huì)保險(xiǎn)基金的平安性。此外，開(kāi)征社會(huì)保障稅，還可以利用現(xiàn)有稅務(wù)部門(mén)的組織機(jī)構(gòu)、物質(zhì)資和人力資進(jìn)展征管，充分利用稅務(wù)部門(mén)在征管經(jīng)歷、人員素質(zhì)、機(jī)構(gòu)系統(tǒng)方面的優(yōu)勢(shì)，從而可以大大進(jìn)步社會(huì)保障資金的籌資效率，有助于降低制度運(yùn)行本錢(qián)。3當(dāng)然也應(yīng)該看到，由于歷史、文化背景、政治體制、經(jīng)濟(jì)開(kāi)展?fàn)顩r各有不同，每個(gè)國(guó)家社?；鸬谋O(jiān)管制度也都各有特色，因此不能一味照搬其