美國(guó)的國(guó)有企業(yè)——聯(lián)邦公司重點(diǎn)

1、美國(guó)的國(guó)有企業(yè)一一聯(lián)邦公司在我國(guó)國(guó)有企業(yè)制度改革和企業(yè)立法的探索中，西方國(guó)家的國(guó)有企業(yè)制度 和立法一直是人們意欲參考和旁鑒卻又不得要領(lǐng)的問題。其實(shí)，這本來(lái)就是一 個(gè)相當(dāng)復(fù)雜、各國(guó)又不甚統(tǒng)一，因而難以簡(jiǎn)單概括的特殊法律領(lǐng)域。本文就我 國(guó)學(xué)者所關(guān)注的問題，對(duì)美國(guó)的聯(lián)邦公司作一梗概性的介紹，以窺見西方國(guó)有 企業(yè)制度之一斑。一、聯(lián)邦公司的性質(zhì)和地位美國(guó)的聯(lián)邦公司與我們通常所稱的西方國(guó)家國(guó)有企業(yè)、公有企業(yè)或政府企 業(yè)的概念基本相同。但何謂聯(lián)邦公司，在美國(guó)也是一個(gè)從過去到現(xiàn)在，幾十年 議論不決的問題。法律文件和政府報(bào)告，以及學(xué)術(shù)探討都曾給出若干聯(lián)邦公司 的定義，但卻始終未得統(tǒng)一。甚至不同的立法文件對(duì)聯(lián)邦公

2、司也有不完全相同 的解釋。因此有的學(xué)者甚至認(rèn)為，“聯(lián)邦公司不應(yīng)被視為一種特殊類型的組織 形式，實(shí)際上它們都是獨(dú)一無(wú)二的產(chǎn)物，作為一個(gè)群體，它的特點(diǎn)就是每個(gè)公 司都有其成分不同的公私混合和程度不同的財(cái)產(chǎn)和控制的結(jié)構(gòu)?！钡偟膩?lái) 說，仍可將聯(lián)邦公司的主要特點(diǎn)歸納為以下幾點(diǎn)：1. 聯(lián)邦公司是由聯(lián)邦政府全部或部分擁有和控制或者雖非聯(lián)邦政府擁有、 但由聯(lián)邦政府特許資助、并受其控制或監(jiān)督的組織。與其他國(guó)家一樣，資本投資仍是確定美國(guó)聯(lián)邦公司性質(zhì)的主要因素。絕大 多數(shù)聯(lián)邦公司都由聯(lián)邦政府投資并擁有，有的全部由聯(lián)邦投資和擁有，有的由 聯(lián)邦和私人組織或個(gè)人共同投資和擁有。除了這種投資控制關(guān)系形成的聯(lián)邦公 司外，根

3、據(jù)聯(lián)邦政府特許，并由聯(lián)邦預(yù)算資助，因而受政府控制和監(jiān)督的一些 公司也被視為聯(lián)邦公司。即所稱的政府資助企業(yè)。2. 聯(lián)邦公司是采取私人組織形式，主要從事商業(yè)性活動(dòng)，同時(shí)也履行政府 公共職能的一種介乎公私領(lǐng)域之間的一種組織形式。就法律形式而言，聯(lián)邦公 司采取的是與一般私人商業(yè)組織相同的公司形式，并且絕大多數(shù)聯(lián)邦公司的經(jīng) 營(yíng)活動(dòng)是以營(yíng)利為目的的商業(yè)性活動(dòng)。但與此同時(shí)，由于聯(lián)邦公司成立的目的 本身基本上是為了更好地管理和干預(yù)某種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，替代行政機(jī)構(gòu)完成公共職 能，因此這就使聯(lián)邦公司具有了一種既類似于公法人，又類似于私法人的特殊 性質(zhì)，因而也模糊了傳統(tǒng)的公私領(lǐng)域的界限。3. 聯(lián)邦公司是一個(gè)自我維持、自我

4、發(fā)展、獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的企業(yè)法人組織。無(wú)論 是聯(lián)邦全部擁有、控制、還是部分擁有控制以及聯(lián)邦資助的公司，都無(wú)一例外 地具有獨(dú)立的法律人格，擁有自己的財(cái)產(chǎn)，獨(dú)立承擔(dān)財(cái)產(chǎn)責(zé)任，以自己的名義 進(jìn)行訴訟活動(dòng)。同時(shí)它免受聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)的行政審計(jì)、預(yù)算管理和行政審查， 這使它明顯地區(qū)別于其他政府行政機(jī)構(gòu)和部門。美國(guó)是西方發(fā)達(dá)國(guó)家中，很少的幾個(gè)未經(jīng)歷過國(guó)有化一一私有化一一國(guó)有 化的反復(fù)過程的國(guó)家之一。與英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等不同，它的國(guó)有企業(yè)或稱聯(lián) 邦公司數(shù)量不多，經(jīng)營(yíng)范圍亦限于少數(shù)行業(yè)。但盡管如此，由于它經(jīng)營(yíng)規(guī)模較 大，經(jīng)營(yíng)內(nèi)容特殊，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中，尤其是對(duì)聯(lián)邦政府穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)并對(duì) 其進(jìn)行宏觀管理，仍有著重要的地位和影

5、響。比如加入聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)的全國(guó)性 和各州的90%以上的銀行10萬(wàn)元以下存款承擔(dān)無(wú)條件的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保責(zé)任的聯(lián)邦 儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司就是對(duì)穩(wěn)定和管理金融秩序起著重要作用的聯(lián)邦公司。據(jù)1982年的統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)的聯(lián)邦公司大約有 30- 50家，這取決于統(tǒng)計(jì)所使用的不同聯(lián)邦公 司的定義和標(biāo)準(zhǔn)。這些公司的雇員數(shù)超過10萬(wàn)，其收入達(dá)到近220億美元。其當(dāng)年獲得的聯(lián)邦撥款超過35億美元，其借款達(dá)到470億美元，其發(fā)行的聯(lián)邦借 貸擔(dān)保債接近16 60億美元。聯(lián)邦公司的業(yè)務(wù)活動(dòng)主要分布在信用證和金融、 保險(xiǎn)、公用服務(wù)、通訊衛(wèi)星、交通運(yùn)輸和傳播媒介等領(lǐng)域。人們所熟知的全國(guó) 鐵路旅客公司(Amtrak)、商業(yè)信貸公司(Commo

6、dity CreditCorporation )、通訊衛(wèi)星公司(Communication Satellite Corporation )、 公共廣播公司(Corporation for Public Broad casting)、海外私人投資公司(Overseas Private Imnvestment Corporation)、田納西運(yùn)河管理局(Tenn essee Valley Authority)等都是在各個(gè)領(lǐng)域居于舉足輕重地位的聯(lián)邦公司。切莫將美國(guó)的聯(lián)邦公司視為普通的商業(yè)企業(yè)組織。盡管它采取了私人商業(yè) 企業(yè)一一公司一一的法律形式，但它從來(lái)就既不是作為普通商業(yè)企業(yè)設(shè)立的， 也不是只進(jìn)行

7、純粹的商業(yè)活動(dòng)。無(wú)論其實(shí)際的經(jīng)營(yíng)效果如何，就其根本性質(zhì)而 言，美國(guó)的聯(lián)邦公司并不是一般的經(jīng)營(yíng)管理國(guó)有資產(chǎn)并使其增值的形式，而主 要的是履行聯(lián)邦管理和干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和提供公共服務(wù)職能的一種組織形式和工 具。聯(lián)邦公司的產(chǎn)生目的就是為了履行這種職能。在二戰(zhàn)期間，羅斯福總統(tǒng)實(shí) 施新政，聯(lián)邦公司的大量設(shè)立正是這種國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的直接結(jié)果。聯(lián)邦公司的 興衰起落與美國(guó)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)程度相輔相成?？梢哉f，沒有聯(lián)邦管理 經(jīng)濟(jì)的需要，也就沒有聯(lián)邦公司的存在。因此，美國(guó)的聯(lián)邦公司很少，它從來(lái) 就不具有象英國(guó)、法國(guó)等實(shí)行國(guó)有化的國(guó)家的國(guó)有企業(yè)的盈利性的經(jīng)濟(jì)意義， 更不象社會(huì)主義公有制國(guó)家的國(guó)有企業(yè)所居的國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主

8、導(dǎo)地位。特別耐人尋味的是，聯(lián)邦公司未采取傳統(tǒng)的政府機(jī)構(gòu)的形式，而采取私人 公司的形式。實(shí)質(zhì)上，無(wú)論是聯(lián)邦公司誕生前或誕生后，聯(lián)邦政府的大部分職 能是政府相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)來(lái)完成的。即使到今天，美國(guó)聯(lián)邦政府中，也有許多 從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的職能部門，如聯(lián)邦郵政，然而許多年的經(jīng)歷使美國(guó)朝野取得了 幾乎完全一致的共識(shí)：人們堅(jiān)信，任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，私人經(jīng)營(yíng)永遠(yuǎn)要?jiǎng)儆谡?jīng) 營(yíng)。在他們看來(lái)，私人經(jīng)營(yíng)即意味著更高的效率、非政治化和更少的官僚主 義。美國(guó)社會(huì)尤其是官場(chǎng)上的官僚主義，多少年來(lái)也一直是人們不斷抨擊、但 也總是難以克服的痼疾。以私人公司形式取代傳統(tǒng)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)履行政府的經(jīng)濟(jì) 干預(yù)和服務(wù)職能，正是為根除這一痼疾所做

9、的最有效的嘗試和努力。當(dāng)然私有 形式本身并不見得根治百病，不見得所有的聯(lián)邦公司都肯定比相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu) 要好得多，但無(wú)論如何，私營(yíng)優(yōu)勝于公營(yíng)，在美國(guó)文化中已成為根深蒂固的、 似乎無(wú)可懷疑的觀念。、聯(lián)邦公司的種類在美國(guó)，并沒有對(duì)聯(lián)邦公司進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整的類似于公司法的專門立法，幾 乎每一個(gè)立法都是針對(duì)某一個(gè)聯(lián)邦公司特別規(guī)定的。而每一個(gè)聯(lián)邦公司則是各 個(gè)特別立法創(chuàng)制的結(jié)果。因而如前所述，聯(lián)邦公司，就其整體都很難說構(gòu)成一 種單獨(dú)的法律形式，其具體分類也就更加困難了。如同沒有統(tǒng)一的聯(lián)邦公司的 定義一樣，也沒有統(tǒng)一的公司分類，因此這里只就幾種具有較大影響的分類作 一簡(jiǎn)單的介紹。最具有實(shí)際效力關(guān)于聯(lián)邦公司的法律

10、文件是 1945年在新政期間制定的聯(lián)邦 公司控制法。該法如其字面所示，并非一部系統(tǒng)的調(diào)整聯(lián)邦公司法律關(guān)系的基 本法律，而只涉及到聯(lián)邦政府對(duì)聯(lián)邦公司的管理和監(jiān)督。該法將聯(lián)邦公司分為 聯(lián)邦全部擁有和聯(lián)邦與私人混合擁有兩種類型，并在每種類型下列舉了當(dāng)時(shí)存 在的聯(lián)邦公司，該法要求聯(lián)邦全部擁有公司必須提交營(yíng)業(yè)預(yù)算作為聯(lián)邦預(yù)算的 一部分，必須接受聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的會(huì)計(jì)審查和監(jiān)督。具有很大影響的官方性質(zhì)的聯(lián)邦公司分類是 1983年聯(lián)邦會(huì)計(jì)總署發(fā)布的一 個(gè)報(bào)告。該報(bào)告把47家聯(lián)邦公司分為三類：聯(lián)邦控制公司、公私混合公司、私 人控制公司。其區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)是財(cái)產(chǎn)和管理結(jié)構(gòu)。當(dāng)聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)或提供主要的 管理和財(cái)產(chǎn)時(shí)，則構(gòu)成聯(lián)邦

11、控制公司，否則為私人控制公司，中間者為公私混 合公司。聯(lián)邦會(huì)計(jì)總署是具體負(fù)責(zé)聯(lián)邦公司財(cái)務(wù)審計(jì)的機(jī)構(gòu)，它的分類具有重 要的實(shí)際意義。另一個(gè)具有一定影響的分類是全國(guó)公共管理學(xué)會(huì)所作的。它首先將聯(lián)邦機(jī) 構(gòu)分為政府企業(yè)和政府公司兩大類。其中政府企業(yè)包括采取法人或非法人形式 的各種企業(yè)，如非法人形式的聯(lián)邦郵政等。它所稱的政府公司具體又分為全部 擁有的政府公司、混合擁有的政府公司和私人公司。其區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)是資本的擁 有和董事會(huì)成員的組成結(jié)構(gòu)。這里的私人公司不同于一般私人公司之處在于它 是根據(jù)政府的特別法令而設(shè)立的。學(xué)者們對(duì)聯(lián)邦公司的分類另有不同。除了肯定了上述全部擁有和混合擁有 的聯(lián)邦公司外，有的還特別提出

12、了一種“區(qū)域模糊” (Twilight Zo ne )公司。這種公司是指那些漂忽于公私之間、地位模糊的政府組織。它們既不象純粹的 政府機(jī)構(gòu)，又不象完全的私人組織，其中既有非營(yíng)業(yè)性的、非商業(yè)性的公司， 也有營(yíng)利性、商業(yè)性的公司。前者的設(shè)立目的是使它們的活動(dòng)擺脫政治干預(yù)， 使其具有普通政府機(jī)構(gòu)所不具有的能力和主觀能動(dòng)性。如公共廣播公司，它負(fù) 責(zé)批準(zhǔn)公共廣播服務(wù)許可，但本身并不擁有任何電臺(tái)或電視臺(tái)，而只是通過扶 持全國(guó)聯(lián)網(wǎng)服務(wù)或向電臺(tái)、電視臺(tái)付費(fèi)來(lái)協(xié)助發(fā)展和改進(jìn)公共電訊服務(wù)和非商 業(yè)性電視、電臺(tái)廣播。營(yíng)利性的商業(yè)性公司的目的是回避國(guó)有化的形象或使政 府能夠在不直接干預(yù)的前提下參與私人市場(chǎng)的活動(dòng)。如全

13、國(guó)鐵路旅客公司就是 70年代為防止城市間鐵路旅客運(yùn)輸服務(wù)的廢棄，并振興旅客運(yùn)輸，使其成為有 利可圖的經(jīng)營(yíng)而設(shè)立的公司。有的政府文件(Budget Appendit of the United States， Jistal Year1986，P.V 2)和學(xué)者還提出了一種“政府主辦企業(yè)” ( Goverment spo nsored En terprises )，這種企業(yè)的地位處于私人組織和政府機(jī)構(gòu)之間，它 雖由私人擁有，并基本上由私人投資，但設(shè)立由聯(lián)邦特許，并服從于某種形式的聯(lián)邦監(jiān)督和管理，從事國(guó)會(huì)授權(quán)的商業(yè)性活動(dòng)，給人以由聯(lián)邦扶持的印象， 但實(shí)際上聯(lián)邦并不一定投入任何資金。這種政府企業(yè)被稱立

14、為精神國(guó)有化的企 業(yè)，如聯(lián)邦全國(guó)抵押總會(huì)、學(xué)生借貸市場(chǎng)總會(huì)等。綜上可見，由于創(chuàng)制過程和法律調(diào)整本身的分散，美國(guó)聯(lián)邦公司的類型甚 為復(fù)雜，很難對(duì)其作出系統(tǒng)、嚴(yán)格的劃分。甚至不少聯(lián)邦公司，被不同的法律 文件或聯(lián)邦機(jī)構(gòu)定為不同的公司類型。比較而言，上述分類中，全國(guó)公共管理 協(xié)會(huì)所做的分類是比較全面和清晰的，基本上反映了聯(lián)邦公司的類型和范圍。三、聯(lián)邦公司的管理機(jī)構(gòu)聯(lián)邦公司的管理機(jī)構(gòu)基本采取普通商業(yè)公司的形式，除極少數(shù)全部擁有公 司實(shí)行獨(dú)任制領(lǐng)導(dǎo)，直接服從于政府部長(zhǎng)外，絕大多數(shù)實(shí)行董事會(huì)決策、總裁 執(zhí)行的管理體制，不同的是它們的董事會(huì)的性質(zhì)和作用、選任程序及其構(gòu)成以 及與政府的關(guān)系與一般商業(yè)公司明顯不同

15、。聯(lián)邦公司的董事會(huì)具有特殊的意義。它具有兩個(gè)重要的作用，其一它作為 自治性公司的法律機(jī)構(gòu)是連結(jié)國(guó)會(huì)和公司業(yè)務(wù)管理活動(dòng)的中間環(huán)節(jié)。即國(guó)會(huì)關(guān) 于聯(lián)邦公司的政策決定，包括預(yù)算計(jì)劃、組織調(diào)整等，都通過董事會(huì)而落實(shí)到 公司的業(yè)務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。其二，董事會(huì)又是公司排斥政治干預(yù)的重要手段，使公 司獨(dú)立的法律地位得以有效的保障。聯(lián)邦公司的董事會(huì)的任命和構(gòu)成因聯(lián)邦公司的類型不同而有所不同。在全 部擁有公司中，一般60%以上的董事會(huì)成員是由總統(tǒng)任命的，其余的則按法定 要求由聯(lián)邦有關(guān)方面的代表組成。在總統(tǒng)任命的董事中，其中約有半數(shù)又必定 是各方面利益集團(tuán)的代表，例如商業(yè)借貸公司的董事會(huì)必須有三名農(nóng)民的代 表；海外私人投

16、資公司的董事會(huì)必須各有一名雇員、小企業(yè)和合作社的代表， 受任的董事大都是聯(lián)邦雇員。在某些情況下，甚至董事會(huì)全部成員皆由聯(lián)邦雇 員擔(dān)任，例如年金利益保證公司的董事會(huì)是由勞工部、商業(yè)部和財(cái)政部的部長(zhǎng) 組成。董事會(huì)有的是由總統(tǒng)指定或由聯(lián)邦雇員兼任，少數(shù)是由董事會(huì)選任。全 部擁有公司的另一個(gè)突出特點(diǎn)是其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與行政機(jī)關(guān)的密切聯(lián)系。有2個(gè)公司根本沒有董事會(huì)，它們是由部長(zhǎng)控制之下的單一性負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。另有13個(gè)公司沒有董事會(huì)，其中有4個(gè)董事長(zhǎng)由內(nèi)閣部長(zhǎng)擔(dān)任，3個(gè)董事長(zhǎng)由總統(tǒng)任命，2個(gè)董 事長(zhǎng)是聯(lián)邦雇員，其余的4個(gè)由董事會(huì)自己選舉產(chǎn)生。與此類似，設(shè)有董事會(huì) 的13個(gè)公司中，有5個(gè)公司的總經(jīng)理是董事會(huì)選任，其他的則是由聯(lián)邦雇員或 總經(jīng)理任命的人擔(dān)任。在混合擁有公司中，聯(lián)邦政府對(duì)其董事會(huì)的組成仍起著主要的作用。有 40%的董事是由總統(tǒng)任命的，另外的 40%也是由聯(lián)邦雇員擔(dān)任。其他股東選任 的董事只占20%左右。與全部擁有公司不同的是，它的董事長(zhǎng)和總裁都由董事 會(huì)選任。在私人控制公司或所謂的區(qū)域模糊公司中，由于資本構(gòu)成的明顯變化，聯(lián) 邦政府對(duì)董事會(huì)組成的影響大大減少。由總統(tǒng)任命的董事一般不超過25%。并 且也只有很少的聯(lián)邦官員或代表?yè)?dān)任董事，董事會(huì)成員主要由公司的股東選 任，