上海市土地利用總體規(guī)劃

1、上海市土地利用總體規(guī)劃一、規(guī)劃編制概述2（一）目的和意義2（二）規(guī)劃的指導(dǎo)思想2（三）規(guī)劃的主要任務(wù)和重點(diǎn)3二、土地資源利用現(xiàn)狀4（一）自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)4（二）土地利用現(xiàn)狀5（三）土地利用的特點(diǎn)9（四）土地利用的主要問題9三、土地利用需求預(yù)測(cè)11（一）耕地需求預(yù)測(cè)11（二）園地需求預(yù)測(cè)11（三）林地需求預(yù)測(cè)12（四）居民點(diǎn)及工礦用地需求預(yù)測(cè)12（五）交通用地需求預(yù)測(cè)13（六）水面（域）13四、土地利用的戰(zhàn)略思路13（一）利用級(jí)差效益，盤活存量土地13（二）搞好“三個(gè)集中”，實(shí)行集約利用14（三）穩(wěn)定耕地面積，實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)16（四）控制城市規(guī)模，合理配置城鎮(zhèn)用地16（五）開發(fā)灘涂資源，

2、增加土地后備資源16今后，灘涂資源利用強(qiáng)調(diào)“在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)”，特別要處理好灘涂開發(fā)與濕地候鳥保護(hù)之間的關(guān)系，動(dòng)態(tài)地保護(hù)好崇明東灘近340平方公里的濕地候鳥自然保護(hù)區(qū)。17（六）開展土地整理，增加有效耕地面積17五、土地利用的總體規(guī)劃方案17（一）土地利用的目標(biāo)和基本思路18（二）土地利用規(guī)劃方案19（三）土地利用分區(qū)21六、規(guī)劃實(shí)施措施27（一）發(fā)揮規(guī)劃的指導(dǎo)作用27（二）強(qiáng)化規(guī)劃的宏觀控制27（三）貫徹調(diào)整挖潛的戰(zhàn)略思路28（四）更新土地利用方式29（五）建立穩(wěn)定基本農(nóng)田規(guī)模和提高耕地質(zhì)量的保障機(jī)制30（六）加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)控管理31一、規(guī)劃編制概述（一）目的和意義土地是人類生存

3、和發(fā)展的基礎(chǔ)，是社會(huì)財(cái)富的重要源泉。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求有足夠數(shù)量的土地作為保障；城市人民生活質(zhì)量的提高要求有相當(dāng)數(shù)量的土地供應(yīng)以支持住房建設(shè)、綠化及交通市政設(shè)施的改善；“民以食為天”，土地是源源不斷提供我們糧食、蔬菜以及各種副食品的基地?？傊?，土地問題是關(guān)系國計(jì)民生的大問題，人們的衣、食、住、行都離不開土地。立足于全民族的根本利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，立足于當(dāng)代和子孫后代的生存發(fā)展，立足于國家和社會(huì)穩(wěn)定的大局，從可持續(xù)發(fā)展的角度來考慮和研究土地利用與耕地保護(hù)問題，認(rèn)真貫徹“十分珍惜、合理利用每寸土地和切實(shí)保護(hù)耕地”是我們必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國策。上海是個(gè)特大城市，土地資源極其有限，耕地更加寶貴。邁向2

4、1世紀(jì)，上海擔(dān)負(fù)著以浦東開發(fā)開放為龍頭，盡快建成國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易中心之一，并帶動(dòng)長(zhǎng)江三角洲及沿江地區(qū)經(jīng)濟(jì)帶共同繁榮的歷史重任。隨著城市功能轉(zhuǎn)換和浦東開發(fā)的加速推進(jìn)，土地資源特別是耕地資源緊缺的矛盾將更為突出。未來14年，上海市土地利用既要為浦東開發(fā)開放和上海的社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供用地服務(wù)，同時(shí)又要為市民的“米袋子”、“菜籃子”工程提供用地保障。因此，認(rèn)真貫徹土地基本國策，正確處理好發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)耕地的關(guān)系，科學(xué)、合理、高效地利用有限的土地，在上海顯得極為重要。為了合理利用有限的土地資源，加強(qiáng)對(duì)土地利用的宏觀調(diào)控和計(jì)劃管理，平衡土地供求總量，優(yōu)化土地配置，促進(jìn)上海國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展和人

5、民生活水平的不斷提高，依據(jù)中華人民共和國土地管理法關(guān)于“各級(jí)人民政府編制土地利用總體規(guī)劃”的規(guī)定，結(jié)合上海的實(shí)際，特編制上海市土地利用總體規(guī)劃。（二）規(guī)劃的指導(dǎo)思想上海市土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)思想是：貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的根本性轉(zhuǎn)變，控制增量，盤活存量，平衡總量，集約利用，提高效益，達(dá)到土地利用的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境效益的統(tǒng)一，服務(wù)于上海未來的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總目標(biāo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。1、擺正“一要吃飯，二要建設(shè)”的關(guān)系，體現(xiàn)局部利益和全局利益、當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的有機(jī)結(jié)合。一是切實(shí)保護(hù)耕地，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特別是糧食

6、、蔬菜和主要副食品生產(chǎn)必需的用地。二是保障必要的建設(shè)用地，對(duì)浦東開發(fā)建設(shè)用地、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地、發(fā)展住宅、交通、通訊、能源和支柱產(chǎn)業(yè)的建設(shè)用地予以確保。三是調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，在優(yōu)化土地資源配置、提高土地利用率和產(chǎn)出率的同時(shí)，使人民的生產(chǎn)生活環(huán)境和城市自然生態(tài)環(huán)境得到顯著改善。2、在用地供給與需求的關(guān)系上，體現(xiàn)供給制約和引導(dǎo)需求。首先是控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，在優(yōu)先考慮耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和重要項(xiàng)目用地供求平衡的前提下，考慮其它方面的用地需求；其次是控制土地流向，在總量確保的前提下再按照產(chǎn)業(yè)政策供地，制約引導(dǎo)土地的需求，促進(jìn)土地利用結(jié)構(gòu)與布局的優(yōu)化；第三是從嚴(yán)確定人均用地和土地利用效益指標(biāo)，

7、以保障土地供應(yīng)總量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。3、在內(nèi)涵挖潛與外延擴(kuò)大的關(guān)系上，體現(xiàn)內(nèi)涵挖潛為主，促進(jìn)集約利用。按照經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的方針，土地利用方式必須由外延粗放型向內(nèi)涵集約型轉(zhuǎn)變，立足存量挖潛。首先是非農(nóng)建設(shè)用地要從外延增量為主轉(zhuǎn)向內(nèi)涵存量挖潛為主，改變各項(xiàng)建設(shè)大量占用農(nóng)地及產(chǎn)出率低的狀況；其次是農(nóng)業(yè)多種經(jīng)營(yíng)也要走集約發(fā)展的道路，農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整要著力于現(xiàn)有果園、魚塘、經(jīng)濟(jì)林的改造和管理，提高單產(chǎn)和質(zhì)量，不占或少占糧田。4、在耕地資源保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系上，體現(xiàn)保護(hù)為主。雖然保護(hù)與開發(fā)作為穩(wěn)定耕地的兩項(xiàng)重要措施，二者并不矛盾，但在目前條件下，保護(hù)現(xiàn)有耕地的數(shù)量與質(zhì)量，與占用一畝開發(fā)一畝，兩者

8、效果大不一樣，所以，必須立足保護(hù)，有計(jì)劃地開發(fā)利用宜農(nóng)土地后備資源。（三）規(guī)劃的主要任務(wù)和重點(diǎn)上海市土地利用總體規(guī)劃以上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃與2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要確定的目標(biāo)任務(wù)為依據(jù)，主要任務(wù)是圍繞土地供求總量平衡，充分分析全市7945.58平方公里土地利用現(xiàn)狀和潛力，科學(xué)預(yù)測(cè)規(guī)劃期內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需求，提出土地利用的總體目標(biāo)、方向和發(fā)展戰(zhàn)略，確定各類用地的結(jié)構(gòu)、布局和各部門的用地控制指標(biāo)，制定規(guī)劃實(shí)施的政策和措施。規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容歸納為“一保護(hù)、二調(diào)整、三平衡、四優(yōu)化”?！氨Ｗo(hù)”，規(guī)劃近期是將需要穩(wěn)定生產(chǎn)200萬噸糧食和其他副食品以及菜籃子工程用地的412萬畝農(nóng)田劃為基本農(nóng)

9、田保護(hù)區(qū)，采取嚴(yán)格的保護(hù)措施；“調(diào)整”，就是從城鄉(xiāng)一體化的角度，盤活中心城區(qū)的存量土地，調(diào)整城鎮(zhèn)工業(yè)布局和利用率低下的各類用地，實(shí)行工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，農(nóng)民居住向集鎮(zhèn)和中心村集中，農(nóng)田向農(nóng)場(chǎng)和種田大戶集中；“平衡”，就是通過控制城市規(guī)模、土地挖潛和開源節(jié)流，一方面達(dá)到土地供求平衡，另一方面達(dá)到耕地總量動(dòng)態(tài)平衡；“優(yōu)化”，就是按照社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境對(duì)土地的需求，持續(xù)、集約、高效利用土地資源，逐步實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)利用效益和土地利用結(jié)構(gòu)的雙優(yōu)化。上海市土地利用總體規(guī)劃是全市土地資源利用管理的指導(dǎo)性文件。規(guī)劃內(nèi)容體現(xiàn)整體性和協(xié)調(diào)性。一是根據(jù)國發(fā)（1996）18號(hào)通知精神，在城市進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)中，城市總

10、體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，兩者有機(jī)結(jié)合，各有側(cè)重。二是土地利用的近期規(guī)劃和中長(zhǎng)期規(guī)劃合理銜接。三是市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)土地利用總體規(guī)劃完整統(tǒng)一，互為補(bǔ)充。市級(jí)土地利用總體規(guī)劃是宏觀的、戰(zhàn)略的、政策的指導(dǎo)性規(guī)劃；縣（區(qū)）土地利用總體規(guī)劃是宏觀與微觀的結(jié)合；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)土地利用總體規(guī)劃是定性、定量、定位的微觀性具體規(guī)劃。四是規(guī)劃實(shí)施體現(xiàn)權(quán)威性、科學(xué)性、可操作性，有利于理順體制、完善機(jī)制、健全法制，實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃確定的調(diào)控目標(biāo)。本規(guī)劃研究工作從1992年開始，規(guī)劃基礎(chǔ)年為1996年，規(guī)劃期限為2010年，并展望2030年。二、土地資源利用現(xiàn)狀（一）自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上海地處我國南

11、北海岸線中段，長(zhǎng)江入海咽喉，位于北緯30。40，31。53，東經(jīng)120。51，122。12，東臨東海，西接江蘇、浙江二省，北臨長(zhǎng)江口，南至杭州灣。區(qū)域土地總面積根據(jù)上海市土地利用現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果為7945.58平方公里。其中，長(zhǎng)江水面面積1106.98平方公里，占13.93?？鄢睾┩康任蠢猛恋睾烷L(zhǎng)江水面面積的全市陸域土地總面積為6377.10平方公里。上海屬北亞熱帶海洋性季風(fēng)氣候。年平均氣溫1516。C，年降水量約1100毫米，日照時(shí)數(shù)18002200小時(shí)，無霜期225235天。受東南季風(fēng)影響，上海地區(qū)氣候溫和，雨量充沛，光熱協(xié)調(diào)，四季分明。一般春季溫涼多雨，夏季炎熱濕潤(rùn)，秋季多晴少雨，冬季

12、低溫干冷。上海大地構(gòu)造屬江南古陸的東北延伸地帶。長(zhǎng)江每年夾帶約5億噸泥沙下泄，在長(zhǎng)江口海岸淤積成灘。上海成陸面積的大部分是近2000年來泥沙沖積而成的三角洲平原。根據(jù)成陸特征，上海分為西部湖積平原、中部浦江平原、東部濱海平原和河口三角洲等4個(gè)地貌類型。地勢(shì)低平坦蕩，河湖水面廣闊，土壤富饒肥沃，構(gòu)成上海土地資源的主要特征。上海優(yōu)越的地理區(qū)位和良好的自然條件，為土地利用提供了有利的自然基礎(chǔ)。從濱海漁村到南宋咸淳三年（1267年）設(shè)立上海鎮(zhèn)，1292年設(shè)立上?？h，再到1927年正式設(shè)立上海市，上海土地開發(fā)利用有悠久的歷史。解放后40多年來，上海人民積極開發(fā)土地及其它自然資源，使上海成為我國最大的經(jīng)濟(jì)

13、中心城市和最大的工商業(yè)港口城市，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城市建設(shè)和社會(huì)發(fā)展都取得了令人矚目的成就。上海市土地面積占全國土地面積的0.07，人口占全國的1.13，1995年，國內(nèi)生產(chǎn)總值占全國的4.2，港口貨物吞吐量占全國的19.6，外貿(mào)出口商品總值占全國的15.7，財(cái)政收入占全國的11.9。從1953年到1992年40年間，上海共完成財(cái)政收入5945億元，提供給全國使用的國民收入約3330億元，出口創(chuàng)匯884億美元，調(diào)往全國各地工業(yè)品3500億元，港口貨物吞吐量25.56億噸，培養(yǎng)高等學(xué)校畢業(yè)生53.74萬人，對(duì)國家的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)作出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。（二）土地利用現(xiàn)狀上海土地利用現(xiàn)狀根據(jù)1994年航片

14、資料統(tǒng)計(jì)和1996年全國土地利用現(xiàn)狀調(diào)查統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，總面積為7945.58平方公里。依據(jù)新修訂的中華人民共和國土地管理法第四條規(guī)定的分類，上海土地利用分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用土地三類。其構(gòu)成如下：1996年上海市土地利用現(xiàn)狀平衡表地 類面 積占總面積比例%平方公里萬畝總 面 積7945.581191.84100農(nóng)用地總計(jì)5166.08774.9165.02耕 地3150.77472.6239.65園 地 92.6613.901.17林 地37.365.600.47牧 草 地0.000.000.00水 面1885.29282.7923.73建設(shè)用地總 計(jì)2294.64344.2028.88居民

15、點(diǎn)及工礦用地小計(jì)1930.77289.6224.30城鎮(zhèn)及工礦用地 1057.05158.5613.30特殊用地26.173.930.33農(nóng)民居民點(diǎn)517.9677.696.52農(nóng)副業(yè)用地329.5949.444.15交 通 用 地192.4428.872.42水利設(shè)施用地171.4325.712.16未利用土地484.8672.736.101、 農(nóng)用地上海農(nóng)用地面積5166.08平方公里，主要有耕地、園地、林地、水面四類（1）耕地。全市耕地面積為3150.79平方公里，占全市土地總面積的39.65。上海的耕地包括水田、旱地和菜地。其中糧田面積2333.30平方公里，占耕地面積的74.05；常

16、年菜田126.70平方公里，占耕地面積的4.02。（2）園地。全市園地面積為92.66平方公里，占全市土地總面積的1.17。上海的園地以果園為主。（3）林地。全市林地面積為37.36平方公里，占全市土地總面積的0.47。林地大部分為有林地，由用材林、防護(hù)林和竹園三類組成，小部分為苗圃。（4）水面。全市水面面積1885.29平方公里，占全市土地面積的23.73。水面包括河流、湖泊、坑塘、水庫面積，其中長(zhǎng)江水面約1106.98平方公里，占全市土地面積的13.93。2、建設(shè)用地上海建設(shè)用地面積為2294.64平方公里。主要有居民點(diǎn)及工礦用地、交通用地、水利設(shè)施用地三類。（1）居民點(diǎn)及工礦用地。上海是

17、全國工商業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)、人口最多城市之一，居民點(diǎn)及工礦用地面積為是僅次于耕地的第二大用地類型。全市居民點(diǎn)及工礦用地面積為1930.78平方公里（289.62萬畝），占全市土地總面積的24.30。城鎮(zhèn)及工礦用地1057.06平方公里（158.56萬畝），占全市土地總面積的13.30%，占建設(shè)用地面積的46.07。根據(jù)1994年航片資料分析，其中中心城建成區(qū)365.66平方公里（浦西10區(qū)278.81平方公里，浦東城市化地區(qū)86.85平方公里），占建設(shè)用地面積的15.94；嘉定、寶山、閔行建成區(qū)用地為133.63平方公里，占建設(shè)用地的5.82；六個(gè)縣城用地為40.26平方公里，占建設(shè)用地的1.75；集

18、鎮(zhèn)用地為302.90平方公里，占建設(shè)用地13.98。農(nóng)村居民點(diǎn)用地為712.55平方公里，占建設(shè)用地的31.05。其中，農(nóng)民宅基地為517.96平方公里，占建設(shè)用地的22.57，在城鎮(zhèn)村及工礦用地中，工業(yè)用地333.70平方公里，占建設(shè)用地的14.54。其中中心城工業(yè)用地66.26平方公里，占中心城的18.12，占全市工業(yè)用地的19.86；新城建成區(qū)工業(yè)用地67.79平方公里，占新城用地的50.73，占全市工業(yè)用地的20.31；縣城工業(yè)用地20.81平方公里，占縣城用地的51.69，占全市工業(yè)用地的6.24；集鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)工業(yè)用地178.84平方公里，占集鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)用地的17.61，占全

19、市工業(yè)用地的53.59。上海市工業(yè)用地占城鎮(zhèn)村及工礦用地比例 單位：平方公里名 稱城鎮(zhèn)村及工礦總 用 地工業(yè)用地工業(yè)用地占城鎮(zhèn)村及工礦總用地比例工業(yè)用地占全市工業(yè)用地比例中心城區(qū)365.6666.2618.12% 19.86%新 城133.6367.7950.73%20.31%縣 城40.2620.8151.69%6.24%集 鎮(zhèn)302.90178.8417.61%53.59%農(nóng)村居民點(diǎn)712.55合 計(jì)1555333.7021.45%100%中國部級(jí)標(biāo)準(zhǔn):工業(yè)用地占建設(shè)用地比例15，最高不宜超過30。（依據(jù)1994航片資料）（2）交通用地。包括鐵路、公路、港口、民用機(jī)場(chǎng)和農(nóng)村道路用地，面積為

20、192.44平方公里，占全市土地總面積的2.42。（3）水利設(shè)施用地。全市水利設(shè)施用地總面積為171.43平方公里，占全市土地總面積的2.16，主要包括溝渠、水工建筑物用地。其中溝渠用地142.43平方公里，水工建筑物用地29平方公里。3、未利用地上海未利用地面積484.86平方公里，占全市土地總面積的6.10%，主要有河灘和灘涂、葦?shù)氐?。在崇明的灘涂資源中有適宜發(fā)展白山羊的牧草地約15平方公里。（三）土地利用的特點(diǎn)1、土地利用率高土地資源歷來是人類重點(diǎn)開發(fā)和利用的自然資源。長(zhǎng)期以來上海各用地部門通過各種途徑提高土地的利用率和利用效益，而且采用多種方法加速利用成陸過程中的土地后備資源。在城市經(jīng)

21、濟(jì)高速發(fā)展的影響下，全市6377.10平方公里的陸域土地資源已幾乎全部利用。2、土地肥沃，宜農(nóng)耕地比例高上海地區(qū)沿江濱海，地勢(shì)坦蕩低平，氣候溫暖濕潤(rùn)，土壤肥沃，耕地復(fù)種指數(shù)高，平均達(dá)165。優(yōu)越的自然條件對(duì)上海郊區(qū)土地資源的開發(fā)利用提供了有利的自然基礎(chǔ)，也為上海農(nóng)業(yè)多樣性發(fā)展提供了條件。 3、灘涂資源豐富上海的江、海岸線長(zhǎng)達(dá)448.66公里，其中30的岸線屬于淤漲岸段，由于長(zhǎng)江每年裹挾著巨量的泥沙，在長(zhǎng)江口和杭州灣北岸沉淀淤積，為上海的灘涂發(fā)育提供了基礎(chǔ)，平均每年可形成20多平方公里灘涂，這是上海土地的重要后備資源。（四）土地利用的主要問題1、土地資源總量有限，后備資源不多，供求矛盾日趨尖銳。

22、上海是大城市、小郊區(qū)，土地面積只占全國土地面積的0.07。在全國特大城市中，上海市土地面積只及北京市面積的37.7，為天津市面積的56。全市陸域面積利用程度已經(jīng)很高，隨著浦東開發(fā)開放，城市建設(shè)將引起對(duì)土地需求的持續(xù)增加。由于灘涂圍墾周期長(zhǎng)，而且需要巨額投入，增加土地總量有限，因此，上海市土地資源的供求矛盾日趨突出。2、農(nóng)用地減少，耕地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降根據(jù)農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)計(jì)，1981年，全市農(nóng)業(yè)用地共4204.01平方公里（630.60萬畝），1996年，全市農(nóng)業(yè)用地共3280.81平方公里（492.12萬畝）。15年間，全市農(nóng)業(yè)用地減少923.20平方公里（138.48萬畝），平均每年減少9.23萬

23、畝。上海的農(nóng)業(yè)用地60以上是耕地，農(nóng)業(yè)用地減少的大部分是耕地。而且由于工業(yè)“三廢”污染未從根本上解決，加上郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展，使污染源擴(kuò)散，造成部分地區(qū)水土污染，土壤耕作層變淺，理化性能變差，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境逐漸惡化。農(nóng)用地減少，耕地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降與提高土地產(chǎn)出率、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展之間存在內(nèi)在的矛盾。3、土地利用的結(jié)構(gòu)和布局不夠合理（1）林地比例過低，發(fā)展林業(yè)的潛力尚未充分發(fā)揮。上海地處平原，利用大片耕地營(yíng)造用材林來擴(kuò)大林地面積固然不足取，但林地具有重要的生態(tài)效益，營(yíng)造一定比例的防護(hù)林對(duì)改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、減輕自然災(zāi)害和環(huán)境污染的危害，以及凈化和美化人民生活環(huán)境都有不可忽視的作用。上海現(xiàn)有林地

24、37.36平方公里（5.60萬畝），占全市土地面積的0.47，林木覆蓋率只有5.40，與國家森林法規(guī)定平原地區(qū)林木覆蓋率應(yīng)達(dá)10以上的要求差距過大，與發(fā)達(dá)城市的林木覆蓋率差距甚大。（2）交通用地不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。交通是整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的動(dòng)脈。上海雖已建成四通八達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)，但交通用地只占全市土地面積的2.42，比例過小。不少公路和橋梁標(biāo)準(zhǔn)不高，不但影響車速，而且限制通過能力。許多交通干道穿鎮(zhèn)而過，居民集鎮(zhèn)沿道路兩側(cè)分布，干道與干道之間、干道與鐵路之間沒有立交工程，有不少車流不能順利通過的“瓶頸”地段，常常造成堵車現(xiàn)象，既影響城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，又浪費(fèi)了運(yùn)力與能源。因此增加交通設(shè)施用地，發(fā)展現(xiàn)代化交通勢(shì)在

25、必行。（3）市區(qū)人口和工業(yè)過分集中，土地載負(fù)量極其沉重。10個(gè)老城區(qū)土地面積278.81平方公里，只占全市土地面積的3.51，卻集中了全市52的人口。以1996年戶籍人口計(jì)算的人口密度，每平方公里達(dá)22634人，其中黃浦區(qū)58964人，南市區(qū)60049人。中心城區(qū)用地結(jié)構(gòu)中，商業(yè)、服務(wù)用地占3.4，低于發(fā)達(dá)國家城市10個(gè)百分點(diǎn)；工業(yè)、倉儲(chǔ)用地占26.73，高于發(fā)達(dá)國家城市14個(gè)百分點(diǎn)；市區(qū)人均道路僅2平方米，為倫敦的1/10，巴黎的1/4，莫斯科、東京和北京的1/3；住宅用地、公共建筑和城市綠化用地也都偏低。由此帶來交通擁擠、環(huán)境污染，居民住宅、工廠和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的用地矛盾突出。（4）郊區(qū)

26、城市化水平不高，郊區(qū)工業(yè)和農(nóng)村居民點(diǎn)布局分散，影響土地利用效率。目前郊縣縣城人口一般在5萬人左右，與大都市的衛(wèi)星城市不相適應(yīng)；郊區(qū)城市化水平為37。上海郊區(qū)204個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一個(gè)或多個(gè)工業(yè)點(diǎn)，工業(yè)布局分散，工業(yè)用地191.17平方公里，占全市工業(yè)用地的57.29，工業(yè)產(chǎn)值只占全市工業(yè)總產(chǎn)值的30，土地產(chǎn)出率約為市區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出率的1/3。郊區(qū)農(nóng)村居民382萬人，占全市人口的27.98，分散居住在5萬多個(gè)農(nóng)村居民點(diǎn)，用地712.55平方公里，占全市居民點(diǎn)及工礦用地面積的36.9。由此說明，郊區(qū)調(diào)整工業(yè)和農(nóng)村居民點(diǎn)布局，提高產(chǎn)業(yè)和人口集聚程度，提高郊區(qū)的城市化水平，是提高土地利用率的潛力所在

27、。三、土地利用需求預(yù)測(cè)根據(jù)遠(yuǎn)景規(guī)劃綱要提出的奮斗目標(biāo)，對(duì)各類用地需求作如下預(yù)測(cè)：（一）耕地需求預(yù)測(cè)上海區(qū)域位置特殊，耕地的利用首先要滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特別是糧食和主要副食品生產(chǎn)的用地需求。解放以來，上海市口糧自給率一直保持在60左右，糧食自給率40左右。按照市委、市政府關(guān)于搞好新一輪“米袋子”，“菜籃子”工程和“郊區(qū)農(nóng)民口糧自給，城市主要副食品立足郊區(qū)”的要求，通過“上海市口糧和主要副食品自給率研究”，確定到2010年，全市口糧自給率繼續(xù)保持60，產(chǎn)量200萬噸；蔬菜自給率80，產(chǎn)量123萬噸；豬肉自給率55，產(chǎn)量17萬噸；禽肉自給率90，產(chǎn)量16萬噸；鮮蛋自給率60，產(chǎn)量10萬噸；淡水魚自給率6

28、0，產(chǎn)量8萬噸；鮮奶自給率90，產(chǎn)量25萬噸。因此，上海耕地面積要確保生產(chǎn)200萬噸（40億斤）糧食，120萬噸蔬菜和上述主要副食品生產(chǎn)及其它經(jīng)濟(jì)作物的用地需求。根據(jù)1996年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全市耕地面積3150.79平方公里（472.62萬畝），其中市屬常年菜地面積126.70平方公里（19.66萬畝）.奶牛飼料地43.24平方公里（6.49萬畝），其它主要經(jīng)濟(jì)作物756.66平方公里（113.50萬畝）.目前郊區(qū)的糧食耕作模式由80年代初的一年三熟制轉(zhuǎn)變?yōu)橐荒甓熘?，畝產(chǎn)穩(wěn)定在700公斤左右。今后，大力發(fā)展“高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效”的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，興建百萬畝現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，積極改造全市15

29、8萬畝中低產(chǎn)田，生產(chǎn)向集約化、現(xiàn)代化發(fā)展，通過實(shí)施“科技興農(nóng)”，建立種苗工程、溫室工程、基因疫苗和生物農(nóng)藥工程、綠色工程，糧食畝產(chǎn)將提高至800公斤左右，生產(chǎn)200萬噸糧食需要1666.67平方公里（250萬畝）耕地。如果繼續(xù)保持近年生產(chǎn)狀況，郊區(qū)糧食畝產(chǎn)維持在700公斤左右，生產(chǎn)200萬噸糧食則需要1866.67平方公里（280萬畝）耕地。生產(chǎn)123萬噸蔬菜，按常年蔬菜田畝產(chǎn)4噸標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，需耕地205平方公里（30.75萬畝）。其它副食品和經(jīng)濟(jì)作物的生產(chǎn)需要耕地120130萬畝。據(jù)此，至2010年，隨著城市人口的增加，人民生活水平的提高，雖然科技的發(fā)展使糧食單產(chǎn)進(jìn)一步提高，但考慮對(duì)蔬菜和其它

30、農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)需求增加，需要耕地面積2666.67平方公里（400萬畝）左右。規(guī)劃從可持續(xù)發(fā)展的要求出發(fā)，把非農(nóng)建設(shè)用地壓至最低限度，加上灘涂圍墾和水域利用，耕地面積總量達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡。（二）園地需求預(yù)測(cè)1996年土地利用現(xiàn)狀表明上海的園地面積為92.66平方公里（13.90萬畝），占總面積的1.17，主要分布在南匯縣、寶山區(qū)、金山區(qū)和閔行區(qū)境內(nèi)。規(guī)劃從發(fā)展城市綠化系統(tǒng)及特色果品生產(chǎn)出發(fā)，適當(dāng)提高園地的比重，預(yù)測(cè)全市園地至2010年增加45平方公里（6.75萬畝），達(dá)到137.66平方公里（20.65萬畝）。園地面積主要通過營(yíng)造濱海和灘涂園林及結(jié)合外環(huán)線綠帶中增加果園等來逐步增加。（三）林地需求

31、預(yù)測(cè)上海林地基礎(chǔ)較為落后，1996年僅為37.36平方公里（5.6萬畝），占全市面積0.47，森林覆蓋率5.40。綠化是生態(tài)城市的重要標(biāo)志。規(guī)劃著眼于通過發(fā)展城市綠化，改善城市生態(tài)環(huán)境，主要是建設(shè)環(huán)城綠帶，興建森林公園，增加沿海灘涂防護(hù)林和建設(shè)功能區(qū)的隔離林帶，同時(shí)在郊縣廣泛開展四旁植樹和農(nóng)田林網(wǎng)。在布局上，郊區(qū)以農(nóng)田防護(hù)林為主，城郊結(jié)合部以花卉、苗木和園藝作物為主，重點(diǎn)建設(shè)沿外環(huán)線的綠化帶。在吳涇、高橋、寶山等工業(yè)區(qū)，主要建設(shè)污染隔離林帶。預(yù)測(cè)至2010年增加89平方公里（13.35萬畝），達(dá)到126.36平方公里（18.95萬畝）。（四）居民點(diǎn)及工礦用地需求預(yù)測(cè)居民點(diǎn)及工礦用地是建設(shè)用地的

32、主體。根據(jù)上海建成國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易中心之一的奮斗目標(biāo)，上海將進(jìn)行大規(guī)模的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和舊區(qū)改造；浦東要發(fā)揮開發(fā)開放的龍頭作用，建成外向型、多功能、現(xiàn)代化的新區(qū)；新城要建成能大量接納市區(qū)人口和工業(yè)的主要工業(yè)基地；郊縣要重點(diǎn)建設(shè)六個(gè)縣級(jí)城鎮(zhèn)和六大制造業(yè)中心，進(jìn)行城鎮(zhèn)體系建設(shè)。因而，城鎮(zhèn)及工礦用地規(guī)模將有一定程度的增加，農(nóng)村居民點(diǎn)隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，用地規(guī)模將逐漸有所減少?！熬盼濉逼陂g，市、縣各類工業(yè)用地增加45平方公里（6.75畝）；新增工業(yè)六大支柱產(chǎn)業(yè)用地6平方公里（0.90萬畝）；住宅建設(shè)用地40平方公里（6萬畝）；商業(yè)等用地4.50平方公里（0.68萬畝）；浦東新區(qū)開發(fā)建設(shè)用地10

33、0平方公里（15萬畝）；郊縣城鎮(zhèn)用地33.33平方公里（5萬畝）；科教文衛(wèi)等建設(shè)用地20平方公里（3萬畝），以上各類用地凈增合計(jì)約250平方公里（37.5萬畝）。據(jù)此，預(yù)測(cè)19972000年，建設(shè)占用土地100平方公里（15萬畝）左右；同時(shí)農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)宅基還耕及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)歸并和利用存量調(diào)整挖潛土地共約60平方公里（9萬畝），灘涂圍墾土地40平方公里（6萬畝）。建設(shè)占用農(nóng)地與調(diào)整挖潛、開發(fā)新土地資源兩者相抵，基本持平。至2010年，上海要基本形成世界大都市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和綜合實(shí)力，基本形成現(xiàn)代化國際城市基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)架。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面形成高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)群和發(fā)達(dá)的第三產(chǎn)業(yè)體系；在城市發(fā)展方面形成由中心

34、城、新城、中心鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、中心村構(gòu)成的的城市功能形態(tài)布局和結(jié)構(gòu)框架；在生活方面居民生活質(zhì)量全面提高，城市的生態(tài)環(huán)境顯著改善。在用地結(jié)構(gòu)、布局、規(guī)模上將進(jìn)一步適應(yīng)兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變，其中城市建設(shè)中存量土地利用和置換將占相當(dāng)比例，工業(yè)區(qū)的土地利用率顯著提高，農(nóng)村居民點(diǎn)歸并集中的進(jìn)程加快。預(yù)測(cè)居民點(diǎn)及工礦用地規(guī)模為1966.77平方公里（295.02萬畝），總規(guī)模外延擴(kuò)張趨緩，增減相抵，與1996年相比，外延36平方公里（5.4萬畝）。（五）交通用地需求預(yù)測(cè)交通是城市發(fā)展的主導(dǎo)因素。1996年全市交通用地192.44平方公里（28.87萬畝），占全市土地總面積的3.02。改善交通狀況是上海未來14年城市建

35、設(shè)的重點(diǎn)。從發(fā)揮國際大都市集聚和輻射功能的要求出發(fā)，進(jìn)行連接長(zhǎng)江三角洲和沿江城市的樞紐型重大項(xiàng)目建設(shè)，建設(shè)具有國際水平的深水港、航空港；從總體上形成黃浦江港區(qū)及崇明港區(qū)；擴(kuò)建虹橋機(jī)場(chǎng)和抓緊建設(shè)浦東國際機(jī)場(chǎng)。規(guī)劃建設(shè)京滬高速鐵路、浦東鐵路、滬杭客運(yùn)專線、滬通鐵路、乍嘉湖鐵路。市域道路要建設(shè)由快速干道、高架、軌道交通和越江工程組成的城市立體交通；建成“三環(huán)十射”的道路系統(tǒng)。預(yù)測(cè)至2010年達(dá)到292.44平方公里（43.87萬畝），比1996年增加100平方公里（15萬畝）。（六）水面（域）上海是淡水資源并不富裕的城市。上海目前水面（域）面積1885.29平方公里（282.79萬畝），占全市土地面

36、積的23.73。未來14年，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，非農(nóng)建設(shè)用地的擴(kuò)大，將占用一部分水面和魚塘等水域面積，但為了滿足泄洪排水和水運(yùn)的需要，總的規(guī)劃原則是嚴(yán)格控制水域面積減少量。一是保證水運(yùn)的需要，充分保護(hù)和合理利用部分現(xiàn)有水網(wǎng)，保留和改造現(xiàn)有的走馬塘、沙涇港、楊樹浦港、漕河涇、川楊河等城市河流；二是結(jié)合排洪和水利建設(shè)拓寬改造一部分郊區(qū)河流，如大治河、太浦河、金匯港、蘊(yùn)藻浜等郊區(qū)河流。結(jié)合城市規(guī)模的擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，不斷完善和改造全市的河流網(wǎng)絡(luò)，提高上海地區(qū)淡水資源的蓄積量，提高河流的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。據(jù)此至2010年全市水域面積基本穩(wěn)定在1899.79平方公里（284.79萬畝），比1996年增

37、加14.5平方公里（2萬畝）。四、土地利用的戰(zhàn)略思路從土地利用現(xiàn)狀和需求預(yù)測(cè)分析，上海土地資源的利用程度已經(jīng)很高，隨著大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的展開，土地供求矛盾愈加尖銳。適應(yīng)未來14年上海社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求，土地利用應(yīng)走立足存量挖潛的新路。具體途徑有三：一是在土地資源深度開發(fā)上挖掘潛力，提高土地質(zhì)量和土地的產(chǎn)出效益；二是在調(diào)整土地利用空間布局上挖掘潛力，充分利用存量土地的再開發(fā)；三是在土地資源廣度開發(fā)上挖掘潛力，加大灘涂資源開發(fā)利用的力度。為此，規(guī)劃實(shí)施按“控制增量，盤活存量，提高質(zhì)量，集約利用”的土地利用基本方針，并在土地管理工作中采取六大戰(zhàn)略。（一）利用級(jí)差效益，盤活存量土地根據(jù)上海建設(shè)“一

38、個(gè)龍頭，三個(gè)中心”的總體發(fā)展目標(biāo)和城市功能的轉(zhuǎn)換，中心城區(qū)的土地必須結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和市區(qū)工業(yè)疏解、擴(kuò)散的指向，挖潛調(diào)整，優(yōu)化配置，充分利用城市土地的級(jí)差效益，盤活存量土地，騰出“黃金寶地”發(fā)展以金融、貿(mào)易為主體的第三產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，改善城市環(huán)境質(zhì)量，提高土地使用效益。一是深化土地使用制度的改革，商業(yè)、金融、娛樂、商品房屋、服務(wù)業(yè)、旅游等六類用地全部納入土地有償使用的軌道。二是加快完成市區(qū)365萬平方米危棚簡(jiǎn)屋的改造。三是搞好中心城區(qū)320萬平方米工業(yè)、商業(yè)、倉儲(chǔ)用地盤活存量的試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后穩(wěn)步推開。重點(diǎn)做好中心城區(qū)66.26平方公里的工業(yè)用地的置換。近期完成中央商務(wù)區(qū)35平方公里內(nèi)的工

39、業(yè)用地的置換；2000年前基本完成14平方公里核心商業(yè)區(qū)工業(yè)用地的置換和內(nèi)環(huán)線104.5平方公里內(nèi)污染較大的部分工業(yè)企業(yè)的遷建和調(diào)整，同時(shí)基本完成30平方公里繁華商業(yè)區(qū)內(nèi)分散的工業(yè)點(diǎn)的遷建調(diào)整；在2010年之前繼續(xù)調(diào)整內(nèi)環(huán)線104.5平方公里內(nèi)工業(yè)點(diǎn)的同時(shí)，完成內(nèi)環(huán)線兩側(cè)70余塊工業(yè)街坊的改造。至2010年，中心城區(qū)內(nèi)保留和發(fā)展三分之一無污染的城市型工業(yè)及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，三分之一的工廠就地改為第三產(chǎn)業(yè)用地，三分之一的工廠通過置換向近郊或遠(yuǎn)郊的工業(yè)集中點(diǎn)轉(zhuǎn)移。這樣，中心城區(qū)將可盤活2530平方公里左右的土地，重點(diǎn)用于開發(fā)城市休閑綠地、市政公用設(shè)施用地以及商業(yè)、居住用地，使人均居住面積、商業(yè)、工業(yè)、

40、綠化、交通用地及人口密度逐步達(dá)到合理的比例結(jié)構(gòu)。（二）搞好“三個(gè)集中”，實(shí)行集約利用上海在向現(xiàn)代化國際經(jīng)濟(jì)中心城市邁進(jìn)中，郊區(qū)是發(fā)展輻射的黃金地帶。到2010年，隨著上海支柱產(chǎn)業(yè)的確立，內(nèi)環(huán)線以內(nèi)大工業(yè)的轉(zhuǎn)移，城市人口的疏解，國際航空港，國際樞紐港等重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，都需要在郊區(qū)占用大量的土地。但郊區(qū)土地容量有限，必須合理利用，調(diào)整平衡。途徑是搞好“三個(gè)集中”，實(shí)行集約利用。1、農(nóng)民居住向集鎮(zhèn)集中。改變郊縣農(nóng)民居住分散狀況，是節(jié)地挖潛的主要措施之一。1994年農(nóng)村居民為382萬人，居民點(diǎn)占地面積712.55平方公里（106.88萬畝），人均占地186.5平方米，超過上海市1992年確定的縣、

41、鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃人均用地標(biāo)準(zhǔn)（110平方米/人）76.5平方米?！熬盼濉敝?010年，要從搞好城鎮(zhèn)村建設(shè)布局，提高城市化水平的要求入手，按照統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施的原則，逐步把目前分散的約5萬個(gè)自然村集中歸并。至2010年，規(guī)劃200萬農(nóng)民進(jìn)集鎮(zhèn)或中心村，按人均用地110平方米標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，可挖潛土地153平方公里（22.95萬畝）。2、工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中。按照郊區(qū)“二、三、一”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方針，郊區(qū)工業(yè)已成為上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的重要增長(zhǎng)點(diǎn)。據(jù)上海社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，到2000年，郊區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值要達(dá)到6000億元，占全市工業(yè)總產(chǎn)值的50。如按1994年郊區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出率每平方米679元計(jì)算，需要工業(yè)用地8

42、83平方公里（132.45萬畝），是現(xiàn)有郊區(qū)工業(yè)用地的4.6倍。如按1992年縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃確定的人均工業(yè)用地指標(biāo)50平方米/人，規(guī)劃至2000年，郊區(qū)工業(yè)總用地為344平方公里（51.60萬畝）。上述兩種測(cè)算結(jié)果表明，沿用外延、粗放式的用地方式，勢(shì)必加大郊縣土地供求矛盾。出路在于調(diào)整布局，提高土地產(chǎn)出率，走工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中的道路。從根本上解決目前郊區(qū)工業(yè)布局分散、土地利用缺乏集聚規(guī)模的問題。一是通過供地總量和供地方式的調(diào)控，中心城三分之一的工業(yè)用地轉(zhuǎn)移至市級(jí)工業(yè)區(qū)，同時(shí)將現(xiàn)有分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村工業(yè)企業(yè)逐步向已規(guī)劃的縣鄉(xiāng)工業(yè)集中點(diǎn)集中。二是引入土地產(chǎn)出率指標(biāo)，確定郊縣工業(yè)用地規(guī)模。至2000

43、年，如果提高郊區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出率達(dá)到1994年全市平均每平方米2073元的水平，則郊區(qū)工業(yè)用地規(guī)模為289平方公里（43.35萬畝）。如把郊區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出率提高到國家級(jí)開發(fā)區(qū)工業(yè)土地產(chǎn)出率的一半，即每平方米土地產(chǎn)出率2500 元計(jì)算（據(jù)有關(guān)資料，1994年國家級(jí)開發(fā)區(qū)工業(yè)用地的土地產(chǎn)出率已達(dá)每平方米5000元左右），則郊區(qū)工業(yè)用地規(guī)模為240平方公里（36.00萬畝）?？傊?，郊縣工業(yè)實(shí)施向工業(yè)園區(qū)集中的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，與上一輪1992年縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃確定的用地標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模相比，可節(jié)約5580平方公里土地。3、農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中。高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)地建設(shè)現(xiàn)代化都市型農(nóng)業(yè)，土地利用上除穩(wěn)定必保的耕地面積外

44、，還必須向規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)化。目前上海農(nóng)業(yè)的土地利用與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展有兩點(diǎn)明顯不相適應(yīng)：一是農(nóng)民的兼業(yè)化與農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化不相適應(yīng)。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐漸成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的支柱和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)村社會(huì)總產(chǎn)值的份額逐年減少，郊區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力的七成已不再以農(nóng)為主?！凹壹覄?wù)工、戶戶種田”的兼業(yè)化格局，不符合農(nóng)業(yè)作為一門獨(dú)立產(chǎn)業(yè)要求提高專業(yè)化、社會(huì)化程度的需要；二是超小規(guī)模的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展不相適應(yīng)。土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模細(xì)小，地塊平均分割，作物茬口混亂，使上海農(nóng)業(yè)不同程度滯留于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)階段。近幾年上海郊區(qū)的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)已有一定發(fā)展，至今已有大戶承包、聯(lián)戶承包、合作農(nóng)場(chǎng)、服務(wù)隊(duì)經(jīng)營(yíng)等規(guī)模經(jīng)營(yíng)單位676

45、3個(gè)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)糧田40多萬畝，占郊區(qū)糧田面積的10左右，占商品糧田面積的35左右。實(shí)踐證明，凡實(shí)施適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的糧田，土地產(chǎn)出率和勞動(dòng)生產(chǎn)率都大幅度增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)效益和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力都顯著提高。如嘉定區(qū)1995年適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的單位稻麥兩熟畝產(chǎn)869.5公斤，比全區(qū)平均水平高7；適度經(jīng)營(yíng)每勞生產(chǎn)的糧食，比承包散戶每勞生產(chǎn)的糧食高出32倍之多。507戶糧食承包大戶，平均每戶承包面積25.63畝，每畝凈收入666元，每戶全年農(nóng)業(yè)凈收入17069元，比1994年增加7176元，收入水平大大高于一般務(wù)工人員水平。“九五”期間，要在堅(jiān)持完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，按照土地集體所有制不變和土地所有權(quán)與土地使用

46、權(quán)兩權(quán)分離的原則，建立集體土地農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)有償使用的制度，全面完成商品糧田向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)移，在有條件的村進(jìn)行農(nóng)、工分流，口糧田、責(zé)任田統(tǒng)一由合作農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。通過使農(nóng)田向農(nóng)場(chǎng)和種田大戶集中，推進(jìn)糧食、蔬菜和其它經(jīng)濟(jì)作物的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地產(chǎn)出率，提高郊區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化的程度。（三）穩(wěn)定耕地面積，實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)重視農(nóng)業(yè)、重視糧食生產(chǎn)、重視耕地保護(hù)，是事關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大戰(zhàn)略問題。上海在為浦東開發(fā)開放和上海的社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供用地保障的同時(shí)，確保農(nóng)業(yè)作為一個(gè)重要產(chǎn)業(yè)、作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)在特大城市中的地位不變，最重要的條件也是穩(wěn)定耕地面積的保有量。為此，規(guī)劃圍繞耕地總量

47、動(dòng)態(tài)平衡，實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)戰(zhàn)略。按照市委、市府關(guān)于發(fā)展都市型農(nóng)業(yè)，搞好“米袋子”、“菜籃子”工程的要求和確保主要農(nóng)副產(chǎn)品穩(wěn)定增長(zhǎng)，保持糧食年總產(chǎn)200萬噸的生產(chǎn)能力，保持蔬菜和其它副食品適度自給的目標(biāo)，確定基本農(nóng)田保護(hù)面積412萬畝，保護(hù)率87.3%。規(guī)劃期內(nèi)，將主要通過開發(fā)、整理和復(fù)墾三途徑，增加有效耕地面積。規(guī)劃實(shí)施過程中為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要預(yù)留的非農(nóng)建設(shè)用地，也要加以保護(hù)，在未批準(zhǔn)征用之前，不能閑置拋荒，并實(shí)行占用耕地和開發(fā)復(fù)墾掛鉤的辦法。這些劃定的基本農(nóng)田保護(hù)面積，通過縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)土地利用總體規(guī)劃逐級(jí)落實(shí)到村到戶，做到定量定位、豎牌立樁、責(zé)任到人，并運(yùn)用法律的、行政的、經(jīng)濟(jì)的手

48、段，實(shí)行嚴(yán)格的動(dòng)態(tài)控制。（四）控制城市規(guī)模，合理配置城鎮(zhèn)用地1996年，上海城鎮(zhèn)及工礦用地1057.06平方公里，城鎮(zhèn)常住人口1054萬，人均用地100平方米。其中：市轄14區(qū)城鎮(zhèn)及工礦用地736平方公里，常住人口904萬，人均用地81平方米。郊縣城鎮(zhèn)及工礦用地321平方公里，常住人口150萬，人均用地214平方米。根據(jù)上?？缡兰o(jì)的奮斗目標(biāo)，到2010年，城市建設(shè)要基本形成具有世界一流水平的中心城市格局。據(jù)此要求，土地利用規(guī)劃按照控制中心城規(guī)模，合理發(fā)展城鎮(zhèn)和重點(diǎn)鎮(zhèn)，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)和加強(qiáng)中心村建設(shè)的方針，安排城鎮(zhèn)和中心村發(fā)展用地，用地規(guī)模進(jìn)行嚴(yán)格控制。采取總量控制、調(diào)控存量以及地域和功能相結(jié)合

49、，突出重點(diǎn)的供地配置方案。到2010年，全市城鎮(zhèn)及工礦用地1326.05平方公里（198.91萬畝），總外延擴(kuò)張269平方公里（40.35萬畝）。將分中心城區(qū)、浦東新區(qū)、城郊區(qū)和郊縣四個(gè)地域，統(tǒng)籌安排，突出重點(diǎn)和充分利用存量置換的配置方案，總規(guī)模通過下達(dá)人均用地指標(biāo)和內(nèi)涵挖潛指標(biāo)予以分解落實(shí)。（五）開發(fā)灘涂資源，增加土地后備資源上海濱江臨海，有大小島嶼8個(gè)，江、海岸線長(zhǎng)達(dá)448.66公里，其中大陸岸線171.31公里，島嶼岸線277.35公里，沿海020米等深線范圍內(nèi)水域面積達(dá)7226平方公里。由于江海邊灘不斷淤漲，灘涂資源十分豐富。建國后至1994年，上海已陸續(xù)圍墾灘涂713.66平方公里（

50、107.07萬畝），其中形成農(nóng)用地410平方公里（61.50萬畝），在圍墾的土地上，建立了15個(gè)國營(yíng)農(nóng)場(chǎng)，2個(gè)軍墾農(nóng)場(chǎng)，4個(gè)縣屬良種場(chǎng)、水產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)和林場(chǎng)，4個(gè)墾區(qū)鄉(xiāng)以及30多個(gè)鄉(xiāng)屬墾區(qū)村、場(chǎng)等。上海石油化工總廠、上海港部分港區(qū)、寶鋼水庫、陳行水庫、羅涇水庫、奉賢水庫、老港廢棄物堆場(chǎng)等建設(shè)項(xiàng)目都是向?yàn)┩恳亻_發(fā)建設(shè)而成的?！熬盼濉敝?010年，為了緩解土地資源的需求壓力，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供發(fā)展空間，要在不影響資源環(huán)境和生態(tài)平衡的前提下，有計(jì)劃地挖掘水域資源潛力，搞好灘涂開發(fā)。一是灘涂圍墾。至2010年，結(jié)合長(zhǎng)江口整治、港口建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等，可在崇明東灘、長(zhǎng)興、橫沙兩島、南匯邊灘、杭州灣北岸、

51、銅沙、九段沙等促淤80萬畝，圈圍60萬畝；二是海洋農(nóng)業(yè)開發(fā)，包括長(zhǎng)江口鰻苗、蟹苗資源利用形成特種水產(chǎn)養(yǎng)殖基地和近海及遠(yuǎn)洋漁業(yè)捕撈；三是重大建設(shè)項(xiàng)目的水域開發(fā)。上海寶山鋼鐵總廠和金山石化總廠的人工碼頭等已經(jīng)利用了部分水域，今后，浦東國際航空港和蘆潮港大洋山深水港也將主要利用杭州灣北岸和長(zhǎng)江獨(dú)特的水域資源進(jìn)行建設(shè)。通過灘涂資源的開發(fā)，至2010年，上海陸域土地總面積達(dá)到6777.10平方公里,比1996年增加400平方公里。今后，灘涂資源利用強(qiáng)調(diào)“在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)”，特別要處理好灘涂開發(fā)與濕地候鳥保護(hù)之間的關(guān)系，動(dòng)態(tài)地保護(hù)好崇明東灘近340平方公里的濕地候鳥自然保護(hù)區(qū)。（六）開展土地整理

52、，增加有效耕地面積隨著上海郊縣“三個(gè)集中”的全面推行，對(duì)郊縣水、田、路、林、村進(jìn)行綜合土地整理，搞好土地建設(shè)，是今后相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)增加有效耕地，提高耕地質(zhì)量的有效途徑。根據(jù)典型調(diào)查分析，上海3150.79平方公里（472.62萬畝）耕地資源，517.96平方公里（77.69萬畝）農(nóng)民宅基地，191平方公里（28.65萬畝）縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)工業(yè)用地都潛在著可利用和再開發(fā)的空間。對(duì)全市基本農(nóng)田進(jìn)行土地整理，結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，如果凈增耕地按5計(jì)算，可增加耕地157.3平方公里（23.6萬畝）。結(jié)論：通過土地利用戰(zhàn)略調(diào)整，可利用的土地潛力：1、中心城區(qū)盤活存量土地可挖潛2530平方公里；2、

53、農(nóng)村居民居住集中可挖潛土地153平方公里；3、工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，提高土地產(chǎn)出率，可挖潛土地5580平方公里；4、灘涂圍墾開發(fā)增加土地145平方公里；5、基本農(nóng)田土地整理可增加157.3平方公里的耕地。五、土地利用的總體規(guī)劃方案根據(jù)上述土地利用戰(zhàn)略思路，編制了兩個(gè)主要指標(biāo)體系供選方案：一是城鄉(xiāng)一體化，統(tǒng)盤考慮方案（見說明）；另一個(gè)是按地域和功能相結(jié)合的配置方案。經(jīng)征求有關(guān)部門及專家意見，認(rèn)為第一方案便于全市統(tǒng)一管理、宏觀控制，但操作實(shí)施難；第二方案突出重點(diǎn)，各有側(cè)重，有利發(fā)展，可操作性、針對(duì)性強(qiáng)。（一）土地利用的目標(biāo)和基本思路到2010年，土地利用將進(jìn)一步適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略

54、需求，加大對(duì)全市現(xiàn)有耕地的有效保護(hù)和綜合整治，加大對(duì)1057平方公里的城鎮(zhèn)工礦和712平方公里的農(nóng)村居民點(diǎn)的調(diào)整力度，進(jìn)一步優(yōu)化中心城區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)，顯著增加城區(qū)綠地面積和郊縣林地面積，為滿足城鎮(zhèn)、工礦、交通等的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善，將提供建設(shè)用地243平方公里（36.45萬畝）。其中223平方公里（35萬畝）分解到各區(qū)縣，20平方公里（3萬畝）作為市統(tǒng)籌的儲(chǔ)備地。加快郊區(qū)土地的“三個(gè)集中”步伐，田、水、路、林、村的土地綜合整理全面推開。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)歸并集中、老宅基地還耕、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模調(diào)整以及基本農(nóng)田整理，累計(jì)將增加耕地16多萬畝，同時(shí)，通過新開發(fā)灘涂增加耕地20萬畝，使上海耕地總量達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡

55、，維持在473萬畝左右。展望2030年前后，上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整基本實(shí)現(xiàn)，生產(chǎn)力布局和城市功能布局不斷優(yōu)化，將從過去依靠傳統(tǒng)工業(yè)支撐向節(jié)地型的支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。上海的土地利用將進(jìn)一步按生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益相統(tǒng)一的原則，合理、有序、科學(xué)流動(dòng)，注重集約、綜合有效利用和結(jié)構(gòu)、布局優(yōu)化。居民點(diǎn)及工礦用地總規(guī)模將保持2010年的1966.78平方公里水平，中心城人均居住用地將從65平方米/人提高至7072平方米，生活居住環(huán)境得到改善。郊縣城鎮(zhèn)及工礦將從外延式擴(kuò)張轉(zhuǎn)為內(nèi)涵式發(fā)展，使全市用地最終達(dá)到與國際大都市功能相適應(yīng)的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和布局的平衡。土地利用總體規(guī)劃的基本思路是：“一保護(hù)、二調(diào)整、

56、三平衡、四優(yōu)化”?！氨Ｗo(hù)”，是將劃定集中連片、生產(chǎn)條件較好的412萬畝高產(chǎn)良田的保護(hù)面積，通過市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)規(guī)劃，分解落實(shí)到具體地塊，責(zé)任到人。對(duì)已劃定的水源保護(hù)區(qū)及自然保護(hù)區(qū)的土地利用從嚴(yán)控制，嚴(yán)加保護(hù)?！罢{(diào)整”是指土地利用合理性的調(diào)整。重點(diǎn)放在712平方公里的農(nóng)村居民點(diǎn)和近200平方公里縣鄉(xiāng)工業(yè)用地的挖潛調(diào)整上。調(diào)整分三個(gè)層次，三個(gè)重點(diǎn)。第一層次是調(diào)整原142平方公里老城區(qū)的土地利用結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)做好中心城區(qū)的66平方公里的工業(yè)用地的置換；第二層次是在廣大郊縣歸并調(diào)整自然村。重點(diǎn)做好目前零星、分散布局的居民點(diǎn)調(diào)整，通過擴(kuò)大中心集鎮(zhèn)及集鎮(zhèn)人口規(guī)模，壓縮自然村的分散度，將5萬個(gè)自然村逐

57、步歸并調(diào)整。同時(shí)將分散的縣、鄉(xiāng)工業(yè)向已規(guī)劃的國家、市級(jí)工業(yè)區(qū)和工業(yè)集中點(diǎn)集中；第三層次，在農(nóng)業(yè)用地用途不變的前提下，讓農(nóng)用地在不同集體經(jīng)濟(jì)組織和不同村、鄉(xiāng)之間流轉(zhuǎn)，重點(diǎn)是“三高”良田向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中。“優(yōu)化”，重點(diǎn)是中心城區(qū)的土地利用結(jié)構(gòu)逐步調(diào)整優(yōu)化。結(jié)合現(xiàn)代企業(yè)制度改革，通過土地有償使用制度改革的深化，中心城區(qū)存量土地盤活，房地產(chǎn)市場(chǎng)的培育完善，建立存量土地的流轉(zhuǎn)機(jī)制，逐步調(diào)整?！捌胶狻?，是利用我市近297公里長(zhǎng)的島嶼岸線，有組織地進(jìn)行統(tǒng)一的灘涂資源開發(fā)，“九五”期間重點(diǎn)做好56平方公里的中低灘開發(fā)。在實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡基礎(chǔ)上，規(guī)劃期注意對(duì)生態(tài)與環(huán)境的用地的平衡，重點(diǎn)要增加市中心綠地、環(huán)城綠帶、郊縣林地、沿海保護(hù)林、自然保護(hù)區(qū)等用地比重。（二）土地利用規(guī)劃方案1、各類用地的規(guī)劃方案（1）耕地實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡。規(guī)劃至2010年，耕地保有量為3150.77平方公里（472.62萬畝），占全市土地面積37.7%。至2010年，工業(yè)用地、城鎮(zhèn)建設(shè)、交通用地、大農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整安排使用耕地253