新型農村合作醫(yī)療制度運行中的金融服務探析

1、新型農村合作醫(yī)療制度運行中的金融服務探析以六盤水市為例中國人民銀行六盤水支行內容摘要 支持新型農村合作醫(yī)療制度的順利運行,提高農民健康保障水平,是金融行業(yè)在實踐 中落實科學發(fā)展觀的任務。作者通過分析六盤水市推行農村合作醫(yī)療制度在運行中金融服務方面存在的 “融資困難、國庫資金流失風險大、辦理開戶難、基金匯劃速度慢、現(xiàn)代化支付方式使用缺乏”等問題, 提出應在法律層面來解決農合醫(yī)制度的發(fā)展問題的思路,值得借鑒。關鍵詞 農村 合作醫(yī)療 制度 金融作者簡介 中國人民銀行六盤水支行建立新型農村合作醫(yī)療制度,是新形勢下黨中央、國務院為切實解決“三農”問題,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社 會協(xié)調發(fā)展而作出的重大舉措。對于提高

2、農民健康保障水平,縮小城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生差距,具有十分重要的作 用。新型農村合作醫(yī)療制度 (以下簡稱“農合醫(yī)”制度 的實行對地方經(jīng)濟、金融的發(fā)展也起到了一定的助 推作用。但農合醫(yī)制度在發(fā)展的過程中,也遭遇了眾多的困難和挫折,本文以六盤水市為例,從法律的角 度來審視農合醫(yī)制度在發(fā)展中遭遇的一些金融問題。一、農合醫(yī)制度對地方經(jīng)濟金融的影響六盤水市農合醫(yī)制度于 2005年開始由盤縣啟動試點工作, 2006年試點范圍迅速擴展到六枝特區(qū)、水 城縣, 2007年實現(xiàn) 4個縣(區(qū)、 98個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、 1036個行政村的全覆蓋目標。自實施農合醫(yī)工作以來,由 于全市各級黨委、政府的高度重視,農民的積極參與,農合醫(yī)工作積極

3、穩(wěn)妥推進,參合率逐年提高,且連 續(xù)四年高于全省平均參合率,列全省前茅。農合醫(yī)制度的實行對地方經(jīng)濟金融產生了一定的影響。一是解決了農村看病難問題, 為農村經(jīng)濟發(fā)展提供了勞動力保障。到 2008年, 六盤水市參合農民達到 212.36萬人, 參合率達 94.20%, 2005-2007年間, 全市共 114.23萬人次參合農民受益, 報銷醫(yī)藥費 11305.9萬元,有效解決了農村中因經(jīng)濟困難不敢看病和看不起病的問題,為農村勞動者的身體健康提供了堅強的 后盾,為農村經(jīng)濟的發(fā)展提供了勞動力保障。二是直接增加了金融機構的存款。按照國家規(guī)定,每年農合醫(yī)試點地區(qū)的農民繳交的基金及地方財政 和中央財政下?lián)艿难a

4、償基金必須要存入當?shù)亟鹑跈C構, 這部分基金的存入將會直接增加開戶行的對公存款。 六盤水市轄內金融機構 2005-2007年間就接受了約 1億元的農合醫(yī)基金存款, 而且這部分存款相對較為穩(wěn) 定。三是有效降低了農戶小額貸款風險。農合醫(yī)制度的實行,使農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的基礎設施、醫(yī)療設備等 硬件逐步得到改善,醫(yī)療水平逐步提升,使農村的衛(wèi)生條件有了較大程度的改觀,在很大程度上規(guī)避了農 民因病致貧、返貧逃債的現(xiàn)象,為農民發(fā)展經(jīng)濟、增加收入奠定了良好的基礎,從而也有效地降低了農戶 小額貸款的風險。二、農合醫(yī)制度推行中存在的金融問題(一 融資困難農合醫(yī)經(jīng)辦機構工作經(jīng)費缺乏是制約農合醫(yī)制度發(fā)展的瓶頸。大部分縣、鄉(xiāng)

5、農合醫(yī)經(jīng)辦機構的日常管 理經(jīng)費不到位或不能夠足額到位,各級合醫(yī)辦只能保證審核報銷等最必要工作的開展,監(jiān)督、宣傳、數(shù)據(jù) 處理分析、人員培養(yǎng)等工作受到影響和制約。同時,隨著農合醫(yī)試點工作的全面實施,試點縣 (區(qū) 農民到 當?shù)匦l(wèi)生院就診和住院人數(shù)不斷增加,鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院業(yè)務用房陳舊且嚴重不足、醫(yī)療設施落后及醫(yī)療人才匱 乏的矛盾日益突出。解決這些矛盾需要大量的資金,但作為落后地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院,財政撥款無望,自身 融資又困難重重。 試點縣 (區(qū) 98個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院用房大都是六、 七十年代建設的瓦房土屋, 且面積過于窄小。 即便如此,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院向當?shù)剞r村信用社提出以衛(wèi)生院用房或醫(yī)療收入作保證申請貸款,也因醫(yī)

6、院作 為社會公益事業(yè)單位,其資產不符合擔保法有關抵押的規(guī)定,信用社愛莫能助,無法取得貸款支持。(二 國庫資金流失風險大由于政府部門對農合醫(yī)基金的監(jiān)督管理有待進一步深入,對定點醫(yī)療機構的監(jiān)督管理仍需加強。目前 一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)定點醫(yī)療機構在一定程度上存在延長住院天數(shù)、過度檢查、過度治療、小病大治的現(xiàn)象,既損害 農民利益,也影響了農合醫(yī)健康發(fā)展。個別定點醫(yī)療機構還出現(xiàn)偽造處方套取農合醫(yī)基金、開具大處方, 增加農民醫(yī)藥費負擔、用報銷目錄內藥名開不報銷藥品等問題, 2006年六盤水市還出現(xiàn)了某特區(qū)鄉(xiāng)衛(wèi)生院 院長、會計兩人分別編造假病歷、虛開發(fā)票報銷套取農合醫(yī)基金的案件。這些情況都會造成農合醫(yī)基金的 白白流失,

7、由于在農合醫(yī)基金的籌集制度中,農民承擔籌資總額的 1/3,中央政府與地方政府承擔籌資總 額的 2/3。中央政府和地方政府是通過財政撥款實現(xiàn)其籌資責任的,農合醫(yī)資金的流失,也就意味著國庫 資金的流失。(三辦理開戶難目前六盤水市政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農合醫(yī)的管理大都是委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所代為管理。由于沒有政府人事部門或編 制部門的批文或登記證書,根據(jù)人民幣銀行賬戶管理辦法有關規(guī)定,人民銀行無法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級農合醫(yī) 經(jīng)辦機構辦理開立基本賬戶。目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農合醫(yī)開立的專用賬戶是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所為存款人名稱。由此帶來 以下問題:一是有可能因牽涉相關法律責任問題而引起糾紛。二是不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農合醫(yī)經(jīng)辦機構對住院農民 補償金的及時結算。三

8、是戶名過長,部分金融機構尤其是農村信用社綜合業(yè)務系統(tǒng)無法容納過長字符。還 因銀行電匯憑證戶名欄預留空間不夠難以填寫,匯款資金往往因字跡模糊而被退回的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。 (四 基金匯劃速度慢縣 (區(qū) 農合醫(yī)經(jīng)辦機構從開戶行下?lián)苎a償基金,或鄉(xiāng)鎮(zhèn)代辦機構上繳農民自籌基金,匯劃時間大都需 要 34日,甚至更長時間,無法保證基金匯劃及時到位。主要是因為跨行匯劃增加了中間環(huán)節(jié)。根據(jù)國務 院辦公廳 (國辦發(fā) 20043號 規(guī)定,農合醫(yī)基金管理應選擇網(wǎng)點覆蓋面廣、信譽好、服務質量高、提供優(yōu) 惠支持條件多的國有商業(yè)銀行作為試點縣 (市 基金代理銀行。縣 (區(qū) 級以上農合醫(yī)經(jīng)辦機構都選擇在國有 商業(yè)銀行開戶。但事實上

9、在六盤水市,除農業(yè)銀行尚在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置網(wǎng)點外,其余商業(yè)銀行已撤離,大多 僅存農村信用社和郵政儲蓄,其對公資金結算主要靠農村信用社來進行。這種對農合醫(yī)開戶的限制,增加 了結算環(huán)節(jié),減緩了基金結算速度。(五現(xiàn)代化支付方式使用缺乏現(xiàn)代化支付系統(tǒng)在農村的宣傳及推廣應用力度不夠,許多農合醫(yī)經(jīng)辦機構仍使用傳統(tǒng)的結算方式,降 低了資金抵賬效率。六盤水市除鐘山區(qū)外,其他 3個縣(區(qū)報賬審核基本是手工操作。如 2007年全市不 足 200人的合醫(yī)辦工作人員靠手工完成 60余萬人次的報銷補償工作。 支付結算方式的滯后, 使農合醫(yī)經(jīng)辦 機構不能有效地對定點醫(yī)療機構實行動態(tài)監(jiān)控,也導致管理水平和工作效率不高給醫(yī)療機構

10、和參合農民報 賬困難。三、加強農合醫(yī)制度發(fā)展的法律建議農合醫(yī)制度在推行中遭遇的各種金融問題,固然有行政機關及管理者管理職能錯位的原因,但主要還 是因為農合醫(yī)制度的改革發(fā)展缺乏相關法律制度的支持。盡管在改革的推進過程中,許多地方都出臺了地 方性規(guī)章制度加以引導,但由于這些地方性的規(guī)范內容欠明確,缺乏可操作性,使得這一工作更多的是以 行政命令的方式來推進,成效難以凸顯,責任難以明確。因此,農合醫(yī)制度的發(fā)展問題,必須上升到法律 層面,制定一部統(tǒng)一的農村合作醫(yī)療法,并建議在法律中建立和健全以下涉及金融方面的內容:(一探索創(chuàng)新機制,解決農合醫(yī)融資困難針對當前農合醫(yī)融資難的問題,農村合作醫(yī)療法中可嘗試采用

11、一些創(chuàng)新融資方式:一是報銷資金預繳 存制度,直接向農民融資。經(jīng)過四年多的全面宣傳,農合醫(yī)政策已基本深入人心,向農民直接融資時機成 熟。采用預繳存制度,對當年發(fā)生疾病報銷醫(yī)療費用的農民,在自愿的基礎上,用報銷所得的部分費用預 繳以后的參保基金。根據(jù)預繳的金額和年限來提高報銷醫(yī)療費用的比例,鼓勵農民預繳積極性。二是將政 府農業(yè)直補資金直接轉為農合醫(yī)基金,建立財政支撐的農合醫(yī),將農業(yè)直補資金轉為農合醫(yī)基金可以避開 政府與單個農民之間先“發(fā)錢”后“收錢”的工作流程,低成本、高效率地完成了融資過程,節(jié)省大量的 執(zhí)行成本。同時使得農合醫(yī)的資金來源更加穩(wěn)定和高效。三是鼓勵保險業(yè)參與,使農合醫(yī)變?yōu)檎鲗А⒈?/p>

12、險業(yè)參與的商業(yè)運作。打通農合醫(yī)管理部門與商業(yè)保險公司的聯(lián)系通道,由管理部門拿出一部分預留資 金作為保費,向保險公司投保,保險公司設計出符合各方利益的保險產品,直接向農戶理賠。這種做法既 能降低財政負擔使農民得到實惠,又能提高資金的使用效率。(二 強化監(jiān)管,防范國庫資金流失,保護農合醫(yī)成果農村合作醫(yī)療法可明確規(guī)定由各地醫(yī)改辦或衛(wèi)生局統(tǒng)一建立農合醫(yī)醫(yī)療監(jiān)督委員會,定期到各地審查 定點醫(yī)院對參合農民采取的醫(yī)療方案或醫(yī)生開具的處方單,重點審查藥品的選 擇和用藥量、大型設備檢 查的必要性、新特藥和自費項目的控制情況、是否存在誘導性住院、藥品價格執(zhí)行情況等,明確處罰標準, 對違規(guī)醫(yī)療單位和個人實行從重處罰,追究法律責任。(三修改基金代理行的限制規(guī)定在農村合作醫(yī)療法中應修改現(xiàn)行農合醫(yī)基金必須由商業(yè)銀行代理的管理規(guī)定,允許各地自行選擇結算 方便、服務質量好的金融機構作為代理行,以減少資金結算環(huán)節(jié),方便農合醫(yī)資金匯劃。(四 理順一級農合醫(yī)機構鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級農合醫(yī)的業(yè)務管理仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為代理機構,既不利于業(yè)務管理,給基金管理工作也帶來 諸多隱患。在農村合作醫(yī)療法中應對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的農合醫(yī)經(jīng)