關(guān)于舊村改造的調(diào)研報(bào)告

1、范文最新推薦關(guān)于舊村改造的調(diào)研報(bào)告關(guān)于舊村改造的調(diào)研報(bào)告22:46關(guān)于舊村改造的調(diào)研報(bào)告 朱銘源（溫州市國(guó)土資源局，浙江溫州325027）舊村改造是當(dāng)前全國(guó)上下各級(jí)黨委和政府比較關(guān)注的一個(gè)問題，但至今從上到下都還沒有形成一個(gè)具體的可操作辦法。其實(shí)，舊村改造政策的關(guān)鍵 就是解決好土地問題，核心就是有關(guān)的土地政策。為此，我們專門進(jìn) 行了調(diào)研，試圖找到這把“開門”的鑰匙。溫州舊村改造的現(xiàn)狀及存在問題 溫州市區(qū)及各縣（市）散落著不少的舊村，有些舊村已經(jīng) 成為城市（鎮(zhèn)）的一部分，但在戶籍、土地權(quán)屬、經(jīng)濟(jì)組織和行政管 理體制方面仍然保留著農(nóng)村的模式。這些舊村，房屋大多單間獨(dú)戶， 土地利用率低，違法用地、違

2、章建筑棚屋比較普遍；樓房設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)低， 建筑密度大，村內(nèi)道路狹窄彎曲，存在消防等諸多安全隱患；外來(lái)人 口集聚，出租房缺乏管理，存在社會(huì)治安問題；環(huán)境衛(wèi)生、生活服務(wù)、 綠化等各類配套設(shè)施不完善，居住條件較差；管理體制與城市社區(qū)管 理體制不適應(yīng)，許多管理關(guān)系不清，責(zé)任不明；村民的群體意識(shí)還較 強(qiáng)，生活方式接近農(nóng)村，同城市居民的觀念與行為方式存在差異，與 城市發(fā)展對(duì)人的要求還有一定差距。這些散落在城市（鎮(zhèn)）中的舊村 莊已經(jīng)成為困擾現(xiàn)代城市發(fā)展的一個(gè)難題。 通過舊村改造，對(duì)加快城 市化進(jìn)程、發(fā)展小城鎮(zhèn)有積極推動(dòng)作用，主要是提高土地利用率，解 決城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張的矛盾，改善城市環(huán)境，提高城市品位，符合我

3、國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略。中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)的關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見（中發(fā)11號(hào)），中共浙江省委下發(fā)的關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn) 農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收的若干政策意見（浙委1號(hào)）和浙江省人民政府 下發(fā)的關(guān)于加快推進(jìn)浙江城市化若干政策的通知（浙政7號(hào)）中都指出了舊村改造的意義，提出要各地開展這項(xiàng)工作。WwW.yBAsK.co 舊村特別是城市（鎮(zhèn)）中的舊村已亟待改造。據(jù)調(diào)查，我市的一些地方已開展舊村改造并已基本完成，另外一些地方也正準(zhǔn)備啟動(dòng)舊村 改造工程，但由于目前全市尚沒有一個(gè)統(tǒng)一的舊村改造政策，大家只能是“八仙過海，各顯神通”。如樂清市北白象鎮(zhèn)樟灣村、東才村已 進(jìn)行的舊村改造，由村委會(huì)作為實(shí)施主體，自行組織拆遷

4、、開發(fā)建設(shè)、 安置和房屋對(duì)外銷售，未向政府有關(guān)部門辦理任何手續(xù)，政府有關(guān)部 門無(wú)可奈何；如龍灣區(qū)瑤溪鎮(zhèn)雄心村已進(jìn)行的舊村改造，由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一包辦改造的所有事務(wù)，以“村民集資聯(lián)建”的名義對(duì)外銷售多余的 商品房，土地權(quán)屬仍保持農(nóng)民集體所有不變； 如瑞安市安陽(yáng)鎮(zhèn)牛伏嶺 村正在實(shí)施的舊村改造，由瑞安市政府專門制定房屋拆遷安置實(shí)施辦 法，規(guī)定拆除一自然間的房屋統(tǒng)一補(bǔ)償安置 190平方米的建筑面積， 相對(duì)該市的城鎮(zhèn)房屋拆遷安置標(biāo)準(zhǔn)要寬松得多； 如甌海區(qū)新橋鎮(zhèn)西湖 村正準(zhǔn)備實(shí)施的舊村改造，該村村委會(huì)自行找好了房開公司，雙方協(xié) 議確定了開發(fā)條件和利益分配方案，并著手進(jìn)行了一些前期調(diào)查工 作。從調(diào)查情況看，這些做

5、法都不很規(guī)范，普遍存在很大的問題，歸 納如下：一、舊村改造未辦理土地、規(guī)劃、拆遷等有關(guān)手續(xù)，從法律的角度講，屬于非法改造。由此會(huì)引發(fā)兩個(gè)主要問題。一是改造后 新建的房屋除部分用于農(nóng)民拆遷安置外， 其他部分作為商品房出售用不能辦于平衡改造資金。這些新建房屋從法律上講都屬于違法建筑， 理土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的權(quán)屬登記手續(xù)。 特別是這些出售的商品 房權(quán)屬如果無(wú)法登記的話，將會(huì)引起購(gòu)房戶的不滿，帶來(lái)新的社會(huì)問 題；二是對(duì)舊村改造建設(shè)的建筑質(zhì)量監(jiān)督缺位，技術(shù)上沒有把關(guān)，改 造后新建房屋的建筑難免存在質(zhì)量問題，留下安全隱患。二、拆遷政策不一致，容易造成混亂。舊村改造沒有一個(gè)統(tǒng)一的拆遷政策，存 在“一村一

6、策”，改造各村的拆遷補(bǔ)償安置政策寬嚴(yán)度各異，后改造 的村為了順利實(shí)施改造工程，可能會(huì)將拆遷補(bǔ)償安置政策越放越寬， 甚至對(duì)違法建筑視同合法建筑予以補(bǔ)償安置， 造成政策彈性一發(fā)不可 收拾。這不僅會(huì)對(duì)舊城（鎮(zhèn)）改造政策帶來(lái)沖擊，影響舊城（鎮(zhèn)）改 造進(jìn)程，而且會(huì)間接的刺激違法用地的大量發(fā)生， 給土地和規(guī)劃管理 工作增加壓力。 三、舊村改造范圍內(nèi)的土地未辦理征用手續(xù)會(huì)帶來(lái) 兩個(gè)問題。一是拆遷工作難以進(jìn)行。目前國(guó)家只對(duì)城市國(guó)有土地上的 房屋拆遷有政策規(guī)定，而對(duì)農(nóng)民集體所有土地上的房屋拆遷沒有具體 的政策規(guī)定。如果土地保持集體所有性質(zhì)不變，舊村改造的整個(gè)拆遷 工作缺乏法律保障。再則，如果在拆遷過程中遇到個(gè)別

7、“釘子戶”， 強(qiáng)制拆除缺乏法律依據(jù)。村干部為了使改造工程得以順利實(shí)施， 就會(huì) 對(duì)“釘子戶”提出的過分要求予以妥協(xié)，這又會(huì)引起先行拆除戶的 不滿，造成政策不公正；二是舊村改造中多余出售的商品房使用集體 土地，違反土地管理法等法律的規(guī)定。四、舊村改造品位不高。一些在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的舊村，其改造方案事先未經(jīng)規(guī)劃部門審定，改造后仍保持單間獨(dú)戶式的“通天屋”而不是建公寓式的住宅，建筑密度高，綠化面積少，配套設(shè)施不齊全，改造層次和品位低，與城市 建設(shè)的要求不相符。下一輪城市建設(shè)時(shí)又要拆遷重建，造成重大浪費(fèi)。 五、實(shí)施主體不合適。舊村改造是一項(xiàng)涉及面廣、政策性強(qiáng)的重要工 作，既不能單獨(dú)由村集體負(fù)責(zé)組織實(shí)施

8、，也不宜由政府包辦。從村集 體本身的職責(zé)、人員素質(zhì)、技術(shù)力量及其本位利益等各個(gè)角度看，由 村集體承擔(dān)這一任務(wù)顯然不合適。 從政府的職能和角色看，也不宜由 政府包辦拆遷、開發(fā)建設(shè)、安置和房屋出售等一切事務(wù)。六、選擇開發(fā)單位不公開、不透明，缺乏監(jiān)督。村委會(huì)以“一對(duì)一”的方式選 擇舊村改造的開發(fā)單位或自行組織實(shí)施，既不符合國(guó)家政策法規(guī)的規(guī) 定，又極易導(dǎo)致土地資產(chǎn)流失，使舊村改造所產(chǎn)生的本應(yīng)歸政府所有 的增值收益卻悄悄地流入村集體或開發(fā)商手中，還可能造成村干部腐 敗，容易引發(fā)村民上訪，增加社會(huì)不穩(wěn)定因素。綜上所述，及時(shí)制定一個(gè)統(tǒng)一規(guī)范的舊村改造政策以指導(dǎo)規(guī)范全市舊村改造工作，使之健康、有序推進(jìn)，已是我

9、市加快城市化進(jìn)程的迫切要求。制定舊村改造政策需要研究的幾個(gè)問題 制定舊村改造政策要注意處理市、區(qū) 政府、村集體和村民、的關(guān)系，使之依法規(guī)范，促進(jìn)舊村改造的健康 發(fā)展，關(guān)鍵是需要研究解決以下五個(gè)問題。（一）區(qū)分層面 對(duì)于舊村改造，目前尚無(wú)一個(gè)明確界定的概念。結(jié)合我市實(shí)際，我們認(rèn)為，根據(jù)舊村所處的區(qū)位不同，舊村改造應(yīng)分 為三個(gè)不同的層面。第一類是位于城市（鎮(zhèn)）建成區(qū)內(nèi)已被城市（鎮(zhèn)） 所包圍的舊村和政府統(tǒng)一建設(shè)的新區(qū)所涉及的舊村， 我們稱之為“城中村”；第二類是位于城市（鎮(zhèn)）規(guī)劃區(qū)內(nèi)但目前尚未完全納入城市 （鎮(zhèn)）建設(shè)范疇的、其村民群體意識(shí)還比較強(qiáng)、生活方式還比較接近農(nóng)村的舊村，我們稱之為“城郊村”；

10、第三類是位于城市（鎮(zhèn)）規(guī)劃 區(qū)外的舊村，我們稱之為“郊外村”。第一類即“城中村”的改造工 作其實(shí)我們?cè)缫呀?jīng)在進(jìn)行，如市區(qū)的舊城改造就常常涉及一些已被城 市“包圍”的舊村的拆遷重建；又如市區(qū)的中心區(qū)建設(shè)，雖然是新區(qū) 建設(shè)，但也包括了五個(gè)舊村的拆遷重建工作， 這其中都包含了舊村改 造的內(nèi)容。這一類舊村的改造實(shí)際上已統(tǒng)一納入到城市（鎮(zhèn)）建設(shè)的 范疇。第二類即“城郊村”雖然位于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)， 但由于政府目前 尚無(wú)財(cái)力、人力和精力進(jìn)行建設(shè)，這些地方的建筑形式、居住環(huán)境、 配套設(shè)施及人的意識(shí)觀念等相對(duì)于城市（鎮(zhèn)），還比較滯后，還更象 農(nóng)村而非城市。但是，由于城市建設(shè)的輻射，土地卻已顯現(xiàn)出較大增 值潛力，并

11、且村集體積極性較高，村民改善居住條件的愿望也比較強(qiáng) 烈，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府也想推動(dòng)改造，加快城市化步伐。這一類村, 正是當(dāng)前舊村改造的熱點(diǎn)，也應(yīng)當(dāng)是我們政策研究的重點(diǎn)。第三類即“郊外村”，由于生產(chǎn)仍以農(nóng)業(yè)為主，生活方式不同于城市，再加上 地價(jià)普遍較低和不在城市（鎮(zhèn)）建設(shè)范圍以內(nèi)等原因，還不具備大規(guī) 模開展舊村改造的條件，對(duì)于這類舊村的改造，在目前情況下比較可 行的是按照新農(nóng)村建設(shè)的要求，先做好規(guī)劃，再進(jìn)行局部的整理改造， 逐步改善村容村貌。針對(duì)這三類舊村的改造，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自特點(diǎn)，制定不同政策，分類指導(dǎo)，分層實(shí)施，才能較好地推進(jìn)我市的舊村改造工作。下面根據(jù)這三類情況，分別進(jìn)行研究分析。 （二）實(shí)

12、施主 體 要搞好舊村改造，沒有一個(gè)明確的實(shí)施主體是不行的， 這也是政 策所要研究的一個(gè)重要問題。1、“城中村”的改造，目前都已經(jīng)統(tǒng)一納入到舊城（鎮(zhèn)）改造和新區(qū)建設(shè)中，市區(qū)是由舊城改建指揮部、 江濱路建設(shè)指揮部、中心區(qū)建設(shè)指揮部、安居工程建設(shè)指揮部四個(gè)指 揮部負(fù)責(zé)實(shí)施的，縣（市）政府駐地城鎮(zhèn)、各縣（市）也均有專門的 機(jī)構(gòu)在負(fù)責(zé)建設(shè)。今后，這一類的舊村改造仍可由現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)繼續(xù)負(fù) 責(zé)組織實(shí)施。2、“城郊村”的改造，市、縣級(jí)政府目前尚無(wú)精力、 人力進(jìn)行建設(shè)，究竟由誰(shuí)來(lái)組織實(shí)施值得研究。我們認(rèn)為，需要成立 一個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)舊村改造前的調(diào)查摸底、權(quán)屬核查等工作以作為政府部 門地價(jià)測(cè)算的基礎(chǔ)，這一工作必須由政府

13、承擔(dān)。但鑒于市、縣政府已 承擔(dān)大量的城市（鎮(zhèn)）建設(shè)任務(wù)，無(wú)暇分身，我們考慮，市區(qū)可以區(qū) 為單位由區(qū)政府成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)這一工作。 據(jù)調(diào)查，龍灣區(qū)就已有 一個(gè)城市化建設(shè)指揮部，已經(jīng)負(fù)責(zé)組織實(shí)施了狀元鎮(zhèn)狀元橋村的部分 舊村改造?？h（市）管轄區(qū)域比較分散，可能以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為單位成立 機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)較為可行。至于具體的拆遷和建設(shè)可直接選擇開發(fā)單位負(fù)責(zé)。因?yàn)槿绻烧畽C(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，一是政府職能錯(cuò)位，二會(huì)帶來(lái)機(jī)構(gòu)臃 腫的問題。3、“郊外村”的改造，由于其改造是局部、零星進(jìn)行， 力度和規(guī)模都比較小，且具有自發(fā)性的特點(diǎn)，政府只能起到規(guī)劃指導(dǎo) 監(jiān)督的作用，而不是直接組織實(shí)施，所以這一類舊村的改造由村委會(huì) 自行組織實(shí)施比較切

14、合實(shí)際。（三）土地政策 舊村改造政策的核心就是土地政策。因?yàn)槟壳罢豢赡軐?duì)舊村改造進(jìn)行投資建設(shè)， 要 想進(jìn)行改造，只能通過提高土地利用率，用多余土地所顯化出的價(jià)值 給舊村改造提供資金保障，所以舊村改造成敗的關(guān)鍵是用好土地政 策。1、“城中村”的改造，由于各地已統(tǒng)一納入到城市（鎮(zhèn)）建 設(shè)的范疇，并由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)相關(guān)工作，土地政策已經(jīng)比較規(guī)范，也 已深入人心。多年的實(shí)踐證明，是依法可行的。對(duì)于這一類的舊村改 造，不必再另行制訂土地政策，可繼續(xù)沿用現(xiàn)行的政策，并對(duì)不完善 的部分逐步完善就可以了。即土地統(tǒng)一征為國(guó)有，對(duì)改造后用于商品 房開發(fā)的土地公開有償出讓，對(duì)改造后用于拆遷安置的土地?zé)o償劃撥。2、

15、”城郊村”的改造，其土地政策需要認(rèn)真研究，具體包括 四個(gè)問題：一是土地所有權(quán)問題。我國(guó)的土地只有農(nóng)民集體所有和國(guó) 家所有兩種形式，改造時(shí)，其土地究竟是保持集體所有性質(zhì)不變或是 先征為國(guó)有后再進(jìn)行改造。按照土地法律法規(guī)規(guī)定，只有本村村民建 房或本村的企業(yè)及公益事業(yè)用地才能使用村集體所有的土地，其他建設(shè)項(xiàng)目一律要申請(qǐng)使用國(guó)有土地。舊村改造勢(shì)必要將多余土地進(jìn)行開 發(fā)后出售，顯然不具備使用集體土地的條件，至少是多余部分的土地 要使用國(guó)有土地。如果僅是多余部分的土地使用國(guó)有土地， 剩余的村 民拆遷安置用地使用集體土地，又會(huì)造成用地混雜的局面。其次，從 城市化的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地今后都要

16、征為國(guó)有 進(jìn)行城市建設(shè)，村民將逐步向城市（鎮(zhèn)）居民轉(zhuǎn)變。再次，對(duì)農(nóng)民集 體土地上的房屋拆遷，現(xiàn)在還沒有法規(guī)、政策的規(guī)定，拆遷工作還缺 乏法律保障。所以比較合理又依法的做法就是將舊村改造范圍內(nèi)的土地統(tǒng)一征為國(guó)有后再改造。二是土地的使用方式。國(guó)有土地使用分為有償與無(wú)償兩種方式。在舊村改造中多余的開發(fā)用地，其性質(zhì)是經(jīng)營(yíng) 性的，其土地使用權(quán)必須依法有償出讓，有償使用，這同舊城改造中 商品房開發(fā)用地的原理一樣，使用方式自然應(yīng)當(dāng)一樣；對(duì)于村民拆遷 安置部分的土地，考慮到村民被拆遷前本來(lái)就是無(wú)償使用集體土地的 特殊性，再參照城市房屋拆遷的安置用地的做法，可以無(wú)償劃撥使用。 三是土地由誰(shuí)進(jìn)行開發(fā)。無(wú)非兩種情況

17、，由房開公司開發(fā)或由村集體 自行組織開發(fā)。從我市房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)育的情況看，已出現(xiàn)了一批有相 當(dāng)實(shí)力和經(jīng)驗(yàn)的房地產(chǎn)開發(fā)公司，應(yīng)當(dāng)讓其中有資質(zhì)、有信譽(yù)的公司 來(lái)對(duì)舊村改造開發(fā)，這也符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律。如果讓村里 自行開發(fā)，因?yàn)榇寮w不具備這樣的資質(zhì)和實(shí)力， 最后還是要找房開 公司來(lái)合作，這樣容易造成矛盾和腐敗，增加社會(huì)不穩(wěn)定因素。四是 如何確定地價(jià)和選擇開發(fā)單位?，F(xiàn)在有些村要求自行選擇開發(fā)單位， 通過“一對(duì)一”協(xié)商談判的形式確定地價(jià)和開發(fā)單位，這有相當(dāng)大的弊端，這在前面已詳述過。今年 4月，國(guó)土資源部專門頒布了招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定的11號(hào)令，其中明確規(guī)定：各類經(jīng)營(yíng)性用地必須以招

18、標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。選 擇開發(fā)單位、確定地價(jià)其實(shí)就是一個(gè)土地使用權(quán)出讓的過程， 無(wú)論從 公開、公平、公正的角度還是從依法辦事的角度，都必須通過招標(biāo)、 拍賣或掛牌的方式公開進(jìn)行。這也切合國(guó)家一再?gòu)?qiáng)調(diào)的政府必須壟斷 土地一級(jí)市場(chǎng)的大政策，符合我國(guó)土地市場(chǎng)的管理模式。3、“郊外村”的改造，這類村的改造只能是零星、局部的，應(yīng)適用于農(nóng)村宅基地管理的有關(guān)政策，實(shí)行“一戶一處一宅”，提高土地利用率。有 條件的村還可實(shí)施鼓勵(lì)農(nóng)民置換土地進(jìn)城的政策， 鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民 放棄原來(lái)的住宅，留給山區(qū)遷移來(lái)的農(nóng)民或退宅還耕還林， 將有限的 土地資源更有效地用于小城鎮(zhèn)建設(shè)， 促進(jìn)人口梯度轉(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)村人 口向城市（

19、鎮(zhèn)）集聚。 （四）拆遷政策 舊村改造直接牽涉到舊村 住戶的房屋拆遷，關(guān)系到各住戶的切身利益，拆遷政策的合理與否是 關(guān)系到舊村改造能否順利實(shí)施的一個(gè)關(guān)鍵。 按照我市目前的房地產(chǎn)市 場(chǎng)發(fā)展形勢(shì)，通過舊村改造，居住環(huán)境、房屋結(jié)構(gòu)和套型等方面得到 改善后，房地產(chǎn)價(jià)值一般都會(huì)有不小幅度上揚(yáng)，廣大村民能直接受益。 所以，如果拆遷政策合理，村民還是有積極性的。對(duì)于房屋拆遷，現(xiàn) 在只有國(guó)務(wù)院頒布的城市房屋拆遷管理?xiàng)l例，適用于城市國(guó)有土 地上的房屋拆遷。而對(duì)于集體土地上的房屋拆遷，沒有明確規(guī)定，這 次我市新發(fā)布的溫州市城市房屋拆遷管理實(shí)施辦法 第六十七條對(duì) 此倒是作了規(guī)定：“需拆遷集體所有土地上的房屋及其附屬物

20、的， 其 土地征為國(guó)有后按本辦法執(zhí)行。”1、“城中村”的改造，我市新頒布的溫州市城市房屋拆遷管理實(shí)施辦法已經(jīng)明確，不可能也不 必再另行制訂相關(guān)政策。2、“城郊村”的改造，如果再單獨(dú)另行制訂一個(gè)舊村改造的拆遷政策，若比城市房屋拆遷政策優(yōu)惠，則會(huì)擾 亂沖擊整個(gè)舊城市（鎮(zhèn)）改造的統(tǒng)一拆遷政策，阻礙城市（鎮(zhèn)）建設(shè) 進(jìn)程。并且本身這些舊村就在城市（鎮(zhèn)）規(guī)劃區(qū)內(nèi)，有些下一步就是 城市（鎮(zhèn)）建設(shè)的重點(diǎn)，故而也只能通過將集體土地征為國(guó)有后，適用城市國(guó)有土地上房屋的拆遷政策。止匕外，還需要研究的是，對(duì)于符 合條件建房而還屬無(wú)房的村民，在舊村改造中應(yīng)一并考慮解決他們的 住房問題，享受拆遷安置待遇，解決舊村改造后由

21、于村集體無(wú)地而不 能申請(qǐng)建房的村民的住房問題。3、“郊外村”的改造，根據(jù)其農(nóng)村的特點(diǎn)，因局部整理和改造需要的拆遷安置只能按照農(nóng)村宅基地管 理的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，其中被拆、遷戶占用的土地面積超過標(biāo)準(zhǔn)的，超 標(biāo)準(zhǔn)部分只給拆遷補(bǔ)償，不給安置土地。4、由于以往幾年規(guī)劃和土地管理不到位，以致在“城中村”和“城郊村”中存在量大面廣的 違法建筑，多的村具面積占總面積的三分之一左右。因此，在舊村改 造中對(duì)拆除違法違章建筑物還必須制訂一個(gè)統(tǒng)一的政策， 這個(gè)政策應(yīng) 該充分考慮歷史的原因，又必須有利于今后對(duì)規(guī)劃和土地的管理。（五）對(duì)村集體的政策 舊村改造政策還要解決的一個(gè)關(guān)鍵問題是理 順政府與村集體的關(guān)系。其核心是利益

22、分配問題，即通過舊村改造所 盈余的土地收益如何分配使用。1、“城中村”的改造，由于是政府負(fù)責(zé)建設(shè)，負(fù)責(zé)資金平衡，盈余的土地收益也是由政府再投入進(jìn)行 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善城市環(huán)境，大家已形成共識(shí)，不存在政府與村集體 收益分配問題。2、“城郊村”的改造，一些村集體認(rèn)為這些土地 本來(lái)屬集體所有，通過改造盈余的收益當(dāng)然要?dú)w村集體所有。 但再深 一步看，這些通過改造能產(chǎn)生盈余的村，正是土地增值潛力較大的村， 而其土地增值潛力是政府投入進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使其周邊的綜合環(huán) 境大大改善所形成的，并不是村集體承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)造成的， 也不 是土地自然增值的。如甌海區(qū)新橋鎮(zhèn)的西湖村，正是由于附近市政府投資建設(shè)，匯昌河

23、水上公園項(xiàng)目的啟動(dòng)才帶來(lái)了土地的增值， 才使其 具備了舊村改造的條件。所以通過舊村改造的盈余收益也只能歸政府 所有，再由政府用于城市的基礎(chǔ)設(shè)施等公益事業(yè)建設(shè)，這也是政府的公共職能所決定的。3、“郊外村”的改造，由于是適用農(nóng)村宅基 地管理的政策規(guī)定，屬于農(nóng)民建房，不存在資金盈虧的問題。 當(dāng)然, 村委會(huì)在舊村改造中起著很重要的作用， 沒有村委會(huì)的積極參與和配 合，要順利開展舊村改造是難以想象的。 村集體沒有拿到舊村改造的 盈余收益，對(duì)村委會(huì)的積極性會(huì)有一些影響， 在政策開始實(shí)施時(shí)可能 會(huì)有一些阻力。但作為政府要考慮政策統(tǒng)一平衡的問題，“城中村”改造所產(chǎn)生的盈余收益一律歸政府所有而沒有給村集體，同樣

24、，不能對(duì)同在城市（鎮(zhèn)）規(guī)劃區(qū)內(nèi)的“城郊村”改造實(shí)行不同的政策，否則 會(huì)造成混亂。應(yīng)通過宣傳達(dá)到這樣的共識(shí)：即舊村改造的目的，是利 用土地政策，改善村民居住條件，提高環(huán)境品位，而不是讓村委會(huì)利 用舊村改造來(lái)賺錢。舊村改造實(shí)施程序針對(duì)前面所述的三類舊村 改造，政府制定政策時(shí)應(yīng)視其實(shí)際情況而區(qū)別對(duì)待。第一類即“城中 村”的改造已經(jīng)完全納入城市房屋拆遷改造范疇，其實(shí)施主體、運(yùn)作 方式、操作程序都已有章可循，不必另行制定政策；第三類即“郊外 村”的改造在經(jīng)濟(jì)上還不具備整體實(shí)施的可行性，只宜從農(nóng)用地資源 和生態(tài)保護(hù)及改善村容村貌的角度進(jìn)行局部的土地整理，牽涉少量房 屋的拆遷改建完全可以按農(nóng)村宅基地管理的相

25、關(guān)法律、法規(guī)及政策規(guī) 定執(zhí)行；只有對(duì)第二類即“城郊村”的改造，因前面所述原因，亟待制定相關(guān)政策，并從運(yùn)作方式、操作程序上加以引導(dǎo)和規(guī)范。這里， 僅針對(duì)溫州市區(qū)“城郊村”改造的實(shí)際情況，提出以下實(shí)施程序（附流程圖），具體可分六步：（一）市政府確定實(shí)施舊村改造的具體范圍或試點(diǎn)村。舊村改造涉及城市建設(shè)發(fā)展計(jì)劃和城市規(guī)劃實(shí)施，涉及政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，涉及改造地塊土地政策法規(guī)和在經(jīng) 濟(jì)上是否具備可行性，而且在規(guī)范推廣前可能還須進(jìn)行試點(diǎn)工作， 所 以實(shí)施改造的舊村必須經(jīng)市政府確定后按計(jì)劃有步驟組織實(shí)施，不能一哄而上。（二）村集體提出申請(qǐng)?！俺墙即濉钡母脑祀m然應(yīng)該按照城市功能的綜合要求進(jìn)行建設(shè)，但在實(shí)施時(shí)仍有別于建成區(qū)的房屋