土地利用總體規(guī)劃修編前期專題研究之專題四

1、土地利用總體規(guī)劃修編前期專題研究之專題四 崇左市基本農(nóng)田保護研究（送審稿）崇左市國土資源局南京大學國土資源與旅游學系二七年七月目 錄1 耕地和基本農(nóng)田保護現(xiàn)狀11.1 耕地利用條件現(xiàn)狀11.2 耕地和基本農(nóng)田保護現(xiàn)狀42 耕地和基本農(nóng)田保護存在的問題、原因及對策122.1 耕地和基本農(nóng)田保護存在問題及原因122.2 耕地和基本農(nóng)田分類、分區(qū)域處理建議142.3 耕地和基本農(nóng)田分區(qū)域保護建議173 耕地保有量和基本農(nóng)田保護目標173.1 耕地需求量預測173.2 耕地供給量預測273.3 耕地保有量和基本農(nóng)田保護規(guī)模預測334 加強耕地和基本農(nóng)田保護措施364.1 明確耕地保護的目的，構(gòu)建耕地保

2、護目標體系374.2 嚴格控制耕地總量，加強對基本農(nóng)田的保護力度374.3 完善耕地利用管理制度體系374.4 科學評估耕地價值，建立耕地保護的經(jīng)濟補償機制374.5 完善農(nóng)地產(chǎn)權，賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的財產(chǎn)權地位，建立耕地保護新機制384.6 完善耕地和基本農(nóng)田保護責任，落實最嚴格的耕地保護制度的組織保障384.7 正確處理一下幾方面的關系393.2 耕地供給量預測3.2.1 土地開發(fā)整理復墾潛力的現(xiàn)狀和特點崇左市土地利用類型齊全，山地丘陵多，平原臺地少，土地墾殖率低，只有23.41%，農(nóng)用地面積達比重高，農(nóng)用地種林地、耕地面積達園地、牧草地、水面面積小，城鎮(zhèn)、交通建設用地比重低，未利用地

3、比重較高。土地開發(fā)整理的潛力大。耕地中80%為中低產(chǎn)田，大片草地未開發(fā)利用。3.2.2 土地開發(fā)整理復墾潛力分析（1）農(nóng)用地整理潛力1.農(nóng)地整理的內(nèi)容農(nóng)地整理潛力主要是通過整治農(nóng)村道路、完善排灌溝渠、規(guī)整田塊、改造耕地限制因素、修建農(nóng)田防護林網(wǎng)等措施，增加耕地面積，提高耕地的利用效率和產(chǎn)出效率。崇左市山區(qū)面積大，土壤的質(zhì)地、肥力差別較大，通過實行土地整理、加強小流域的土地整治，合理布局山水田林路，通過土地平整、溝塘填平等措施對土地進行整理，同時在改善生態(tài)環(huán)境，提高土壤肥力方面加大投入，在促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)、高產(chǎn)的同時也可以增加耕地總量。崇左市需整理的耕地可劃分為以下3類： 產(chǎn)出率較低的耕地，即中低產(chǎn)

4、田，崇左市存在大量的中低產(chǎn)田，土地整理的潛力很大；利用率較低的耕地，指地塊規(guī)模較小、布局散亂的耕地以及分布在連片耕地中的非耕地（以田坎為主）；利用率和產(chǎn)出率都較低的耕地。2.耕地整理的數(shù)量計算崇左市由于山地丘陵占地比重大，平原占地少，因此崇左市耕地中有一定比例的坡耕地，相對平地來說，坡耕地整理需要資金更多，技術要求更高，難度更大，因此在目前條件下主要是對集中連片的相對平坦的耕地進行整理。根據(jù)1996-2005年各縣土地變更資料，確定2005年6以下的耕地區(qū)為崇左市土地待整理區(qū)，結(jié)合崇左市的社會經(jīng)濟條件，測算出崇左市耕地整理潛力見下表：表3.11 崇左市耕地整理潛力地區(qū)20062010年2011

5、2020年20062020年合計整理面積增加耕地整理面積增加耕地整理面積增加耕地增加耕地系數(shù)潛力等級江州區(qū)3757.76115.748768.10270.0612525.86385.803.08大新縣3131.9363.897307.83149.0810439.76212.972.04扶綏縣4995.06188.8111655.15440.5616650.21629.383.78龍州縣2618.0986.926108.88202.828726.97289.743.32寧明縣2060.5757.704807.99134.626868.55192.322.80憑祥市285.5010.16666.1

6、723.72951.6733.883.56天等縣1733.6073.684045.06171.915778.65245.594.25合計18582.51596.9043359.181392.7761941.691989.673.21注：增加耕地系數(shù)3%為級，23%為級，2%為級。（2）建設用地整理潛力農(nóng)村居民點整理主要是通過對農(nóng)村居民點合理歸并、調(diào)整村莊內(nèi)部土地利用結(jié)構(gòu)等措施，改造調(diào)整后空余的土地，用于補充或用于其他建設用地項目。農(nóng)村居民點用地整理要與城鎮(zhèn)化發(fā)展水平相適應，因地制宜、循序漸進向中心村、鎮(zhèn)歸并集中，盡量結(jié)合現(xiàn)有基礎較好的村鎮(zhèn)改建擴建，注意節(jié)約用地，用地標準要符合村鎮(zhèn)建設規(guī)劃標準（

7、GB50188）崇左市村莊適宜整理為耕地的閑置土地和低效率用地主要是舊宅基地整理，村內(nèi)空閑地整理、整體布局分散的農(nóng)村居民點撤并整理。全市各縣、市、區(qū)村莊整理潛力見表3.12。表3.12 農(nóng)村居民點整理潛力表地區(qū)2006-2010年整理潛力2011-2020年整理潛力2006-2020年合計整理面積增加耕地整理面積增加耕地整理面積增加耕地增加耕地系數(shù)潛力等級江州區(qū)13.133.9732.839.9345.9713.9130.26大新縣11.363.6126.58.4237.8612.0331.77扶綏縣56.6213.67141.5634.17198.1847.8424.14龍州縣50.6812

8、.67126.731.68177.3744.3525寧明縣65.0721.1162.6852.76227.7573.8632.43憑祥市11.254.2226.259.8437.514.0637.5天等縣49.7520.11124.3950.29174.1470.440.43合計242.7979.36606.98197.09849.78276.4532.53（3）土地復墾潛力土地復的墾是指對在生產(chǎn)建設過程中,因挖損、塌陷、壓占而破壞廢棄的土地,采取整治措施，使其恢復到可供利用的狀態(tài)。2005年末崇左市獨立工礦用地4476.06公頃，占土地總面積的0.25%，占建設用地9.18%，其中江州區(qū)10

9、00.48公頃，大新縣504.52公頃，扶綏縣930.31公頃，龍州縣499.76公頃，寧明縣643.37公頃，憑祥市307.50公頃，天等縣428.09公頃。待復墾工礦用地主要是廢棄的采石場、磚瓦窯壓占地、采煤塌陷地等類型。根據(jù)廣西壯族自治區(qū)崇左市土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001-2010）以及2001年以來土地利用變更情況，經(jīng)測算，崇左市工礦用地復墾面積及潛力如下表：表3.13 獨立工礦用地復墾潛力地區(qū)20062010年20102020年20102020合計復墾面積（公頃）增加耕地（公頃）復墾面積（公頃）增加耕地（公頃）復墾面積（公頃）增加耕地（公頃）增加耕地系數(shù)（%）潛力等級江州區(qū)99.006

10、6.53231.01155.23330.01221.7567.19大新縣116.1939.08271.1091.18387.29130.2533.63扶綏縣26.9620.8062.9048.5489.8669.3477.16龍州縣寧明縣43.7332.43102.0375.67145.76108.1074.16憑祥市14.219.9133.1623.1347.3733.0469.75天等縣84.1546.03196.35107.39280.50153.4254.70合計384.24214.77896.55501.131280.79715.9055.90注：增加耕地系數(shù)70%為一級，6070%

11、為二級，5060%為三級，50%為四級（4）耕地后備資源開發(fā)潛力崇左市2005年未利用地面積450152.01公頃，其中可開發(fā)利用面積181706.61公頃，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和可開發(fā)未利用地現(xiàn)狀，結(jié)合崇左市土地開發(fā)整理規(guī)劃及1996-2005年未利用地開發(fā)利用情況，測算崇左市到2010年未利用地可開墾15524.54公頃，其中可增加耕地11561.47公頃；到2020年可開墾38811.34公頃，其中可增加耕地28903.68公頃。各縣、市、區(qū)開發(fā)利用潛力及面積分布如下表。表3.14 崇左市未利用地開發(fā)潛力 單位：公頃縣（市、區(qū)）可開發(fā)面積20062010年20112020年2005202

12、0合計開發(fā)面積其中耕地開發(fā)面積其中耕地開發(fā)面積其中耕地江州區(qū)24623.046925.23592810387.858891.9917313.0814819.99大新縣18938.38691.26397.881036.88596.831728.14994.71扶綏縣7887.481822.871192.522734.31788.784557.172981.3龍州縣21035.711460.891093.332191.3416403652.232733.33寧明縣84013.972753.511881.754130.272822.626883.784704.37憑祥市10622.88331.971

13、35.01497.94202.51829.91337.52天等縣14585.151538.81932.982308.221399.473847.032332.45合計181706.6115524.5411561.4723286.817342.2138811.3428903.68注：可開發(fā)面積包括荒草地、沼澤地、沙土地、裸土地、葦?shù)?、灘涂等相對較易開發(fā)利用的類型。3.2.3 開發(fā)耕地后備資源的有利條件和不利因素（1） 耕地后備資源開發(fā)的有利條件氣候和生物資源條件優(yōu)越，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了良好的環(huán)境。現(xiàn)有宜耕荒草地的開發(fā)和中低產(chǎn)田的整理為土地開發(fā)整理提供了廣闊的空間。崇左市具有沿邊、沿江、沿鐵路、臨首

14、府的區(qū)位優(yōu)勢，湘桂鐵路干線貫通全境，公路交通四通八達。7個縣、市、區(qū)中有4個縣、市與越南山水相連，設有國家一類口岸3個，二類口岸4個，邊貿(mào)互市點13個，是通往東南亞最便捷的陸路大通道。隨著國家的發(fā)展重點逐步向中西部轉(zhuǎn)移和自治區(qū)“三大戰(zhàn)略、六大突破”的發(fā)展戰(zhàn)略，崇左市在“十一五”期間廣西重點發(fā)展的桂西經(jīng)濟區(qū)的中心城市將發(fā)揮越來越重要的作用。（2）耕地后備資源開發(fā)的不利條件傳統(tǒng)的種植習慣不利于提高耕地利用率。崇左市從氣候條件看滿足一年三熟的要求，但實際農(nóng)作物復種指數(shù)和糧作復種指數(shù)均不到200%，土地粗放利用的觀念在短期內(nèi)還難以完全扭轉(zhuǎn)。耕地后備資源分布零散，不利于大面積的土地開發(fā)，國家級基地（連兩

15、片開發(fā)面積）1500畝）僅有3塊，分布在寧明，自治區(qū)級基地（連片開發(fā)面積300-1500畝）45個，不利于大規(guī)模的土地開發(fā)，縣級基地面積更零散，開發(fā)利用效果不明顯。土壤質(zhì)地差，開發(fā)資金投入大，籌措困難。全市耕地后備資源主要是可開墾的荒草地，土壤好沙量偏高，養(yǎng)分缺乏，保水保肥能力差，土地開發(fā)必須投入大量資金進行整治改良。同時，土地開發(fā)必須要用一定的開發(fā)資金作保證，而目前縣市財政緊張，要拿出一定的啟動、開發(fā)資金確實困難。所以，資金的緊缺是制約耕地后備資源開發(fā)利用地的因素之一。 3.2.4 補充耕地預測（1）2006-2010年補充耕地預測以崇左市歷年土地開發(fā)整理規(guī)劃為基礎，根據(jù)歷年土地開發(fā)、整理和

16、復墾及上級下達指標情況，確定2006-2010年補充耕地規(guī)模為12452.5公頃。補充耕地土地開發(fā)增加耕地土地復墾增加耕地+土地整理增加耕地，具體情況見表：表3.15 崇左市2005-2010年補充耕地數(shù)量表耕地整理（公頃）農(nóng)村居民點整理（公頃）土地復墾（公頃）土地開發(fā) （公頃）合計（公頃）待整理區(qū)面積增加耕地面積待整理區(qū)面積增加耕地面積待復墾區(qū)面積增加耕地面積待開發(fā)區(qū)面積增加耕地面積開發(fā)整理復墾區(qū)面積增加耕地面積崇左市18582.51596.9242.7979.36384.24214.7715524.5411561.4734734.0812452.5（2）2011-2020年補充耕地預測綜合

17、分析各類補充耕地和適宜性、歷年開發(fā)規(guī)模、資金投入可能性以及建設占用耕地占補平衡的需要等因素，確定年均各類后備資源開發(fā)補充耕地年均規(guī)模，確定2011-2020年補充耕地規(guī)模為19433.2公頃。表3.16 崇左市2011-2020年補充耕地數(shù)量表耕地整理（公頃）農(nóng)村居民點整理（公頃）土地復墾（公頃）土地開發(fā)（公頃）合計（公頃）待整理區(qū)面積增加耕地面積待整理區(qū)面積增加耕地面積待復墾區(qū)面積增加耕地面積待開發(fā)區(qū)面積增加耕地面積開發(fā)整理復墾區(qū)面積增加耕地面積崇左市43359.181393607197896.6501.12328617342.268149.19433（3）補充耕地成本估算根據(jù)全國土地開發(fā)整

18、理規(guī)劃（2001-2010年）中，全國土地開發(fā)整理補充耕地平均成本約121500元公頃（8100元畝），其中土地整理約157500元公頃（10500元畝），土地復墾約122700元公頃（8180元畝），土地開發(fā)約39750元公頃（2650元畝）。結(jié)合崇左市的自然和經(jīng)濟狀況，確定單位土地開發(fā)整理的成本，并加以計算，計算的方法為： 1、土地開發(fā)增加耕地成本=土地開發(fā)增加耕地面積單位土地開發(fā)成本2、土地復墾增加耕地成本=土地復墾增加耕地面積單位土地復墾成本3、土地整理增加耕地成本=土地整理增加耕地面積單位土地整理成本通過計算，得到土地開發(fā)整理成本。表3.17 崇左市土地開發(fā)整理成本核算表 單位：公頃

19、、萬元耕地整理村莊整理復墾未利用地開發(fā)合計面積1989.67276.45715.9028903.6831885.70單位成本18.0032.0015.004.30總成本35814.068844.3310728.04124307.90179694.503.2.5 耕地占補趨勢分析（1）耕地后備資源開發(fā)利用可行性分析1.補充耕地數(shù)量狀況，補充耕地數(shù)量主要來源于農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，土地開發(fā)，土地整理，土地復墾四個方面。補充耕地的數(shù)量=農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整增加數(shù)量+土地開發(fā)增加為耕地的數(shù)量+土地整理增加為耕地的數(shù)量+土地復墾增加為耕地的數(shù)量。根據(jù)前面的分析，經(jīng)計算得到2006-2010年可補充耕地16635

20、.26公頃，2011-2020年可補充耕地26404.46公頃，2005-2020年總計補充耕地數(shù)量為43039.72公頃。2.補充耕地質(zhì)量狀況根據(jù)補充耕地的來源狀況，農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整補充的耕地主要是牧草地和林地，質(zhì)量一般，耕地整理中補充的耕地質(zhì)量較高，土地復墾和土地開發(fā)補充的耕地質(zhì)量一般?？傮w來看，補充的耕地質(zhì)量一般，需要對其進行田間管理，培肥土壤，增加土壤的肥力。（2）耕地后備資源可持續(xù)利用分析崇左市耕地后備資源相對來說比較豐富，補充耕地數(shù)量可保證崇左市經(jīng)濟和社會發(fā)展相當長時間的需要。但補充的耕地主要來源于未利用地，從全市未利用地的開發(fā)成本上來到，平均為7.5萬元/公頃，江州區(qū)為4.30萬

21、元/公頃，遠遠高于全國未利用地開發(fā)的3.9750萬元/公頃的水平。未利用地的開發(fā)難度較大，開發(fā)成本較高。而崇左市目前的經(jīng)濟發(fā)展水平還比較落后，投入大量資金進行后備土地資源的開發(fā)還有一定的困難。崇左市的特殊自然環(huán)境決定了后備資源的開發(fā)應首先考慮生態(tài)環(huán)境的變化和響應。開發(fā)不當，可能導致石漠化、水土流失等生態(tài)環(huán)境問題的出現(xiàn)。因此，崇左市雖然耕地的后備資源充足，但不應盲目樂觀，對耕地后備資源的開發(fā)應根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要和條件，有計劃地進行，防止生態(tài)環(huán)境的破壞，保證社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。3.3 耕地保有量和基本農(nóng)田保護規(guī)模預測3.3.1 耕地保有量和基本農(nóng)田指標預測（1）基于糧食生產(chǎn)能力的耕地需求根據(jù)

22、專題三和本專題的相關研究，基于糧食生產(chǎn)能力的耕地需求總量見下表。表3.18 崇左市糧食作物和經(jīng)濟作物生產(chǎn)需求耕地量匯總（2010年、2015年、2020年）單位：公頃2010年2015年2020年備注低方案327325.60327226.77327994.14人口低方案中方案329042.15331800.50335321.60主要建議方案高方案330490.69339085.87349129.79人口高方案注：2010年、2015年、2020年的自給率分別為90%、88%、85%（2）不同的土地集約利用水平耕地的供給量確定目前崇左市的土地投入水平、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度、土地利用產(chǎn)出效益都較低，如果

23、對土地利用的投入增加，則土地產(chǎn)出水平會相應的增加。根據(jù)國內(nèi)外專家對我國未來糧食播面單產(chǎn)增長速度的預測和崇左市歷年糧食生產(chǎn)情況，確定糧食單產(chǎn)增長率有高、中、低三個方案，高方案為年均增長2.0%，中方案為年均增長1.35%，低方案為年均增長1.1%，確定出崇左市中集約利用水平下糧食的單產(chǎn)為2010年4190.07公斤/公頃，2020年4749.04公斤/公頃，高集約利用水平下糧食的單產(chǎn)為2010年4315.45公斤/公頃，2020年為5260.51公斤/公頃。按人口預測的中方案中2020年為261.42萬人計算，耕地的供給量為298597.20公頃，按人口預測的高方案2020年為276.79萬人計

24、算，耕地的供給量為316153.00公頃。（3）基本農(nóng)田保護目標的多方案選擇依據(jù)（1）、（2）的方案，確定耕地保護目標定多方案，結(jié)果見表表3.19 基本農(nóng)田保護目標多方案耕地供給量中集約型高集約型耕地糧食需求335321.60方案（1）335321.60方案（2）298597.20349129.79方案（3）349129.79方案（4）316153.00（4）基本農(nóng)田保護目標方案建議方案1是中集約型中人口增長的耕地保護目標，方案2是中集約型高人口增長的耕地保護目標，方案3是高集約型中人口增長的耕地保護目標，方案4是高集約型高人口增長的耕地保護目標?；诩Z食安全、耕地供求關系、耕地可供給量等因素

25、，為協(xié)調(diào)社會、經(jīng)濟、生態(tài)發(fā)展，根據(jù)崇左市經(jīng)濟社會的發(fā)展現(xiàn)狀和目標，建議將方案1作為耕地保護的目標方案。（5）耕地保有量目標建議耕地保有量=基期年耕地數(shù)量+開發(fā)整理補充耕地數(shù)量+農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整增加耕地數(shù)量-建設占用耕地數(shù)量-災毀耕地數(shù)量-農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)占有耕地數(shù)量經(jīng)測算，2010年崇左市耕地控制目標402223.98公頃，耕地保有量為406125.79公頃，2020年耕地控制目標為406345.64公頃，耕地保有量為403297.31公頃。3.3.2 基本農(nóng)田保護目標（1）基本農(nóng)田保護內(nèi)容和標準基本農(nóng)田是糧食生產(chǎn)的重要基礎，保護基本農(nóng)田是耕地保護工作的重中之重，對保障地區(qū)糧食安全、維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)

26、濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。土地利用規(guī)劃修編中，必須保證現(xiàn)有的基本農(nóng)田總量不減少，質(zhì)量不降低。1.確?；巨r(nóng)田數(shù)量依據(jù)土地利用總體規(guī)劃劃定的基本農(nóng)田保護區(qū)，任何單位和個人不得違法改變或占用，確?；巨r(nóng)田的數(shù)量標準。嚴禁違反法律規(guī)定擅自通過調(diào)整縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃，改變基本農(nóng)田區(qū)位，把城鎮(zhèn)周邊和交通沿線的基本農(nóng)田調(diào)整到其他地區(qū)。城市各類非農(nóng)業(yè)建設用地要嚴格控制在土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃確定的建設用地范圍內(nèi)；單獨選址建設項目選址、選線要盡可能避免占用基本農(nóng)田。農(nóng)業(yè)建設用地布局要符合土地利用總體規(guī)劃，不得以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的名義改變基本農(nóng)田數(shù)量和布局。嚴格按照退耕還林條例規(guī)

27、定的條件和范圍實施退耕還林。不得擅自將基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)耕作條件良好、不會造成嚴重水土流失的耕地納入退耕還林范圍。 2.切實提高基本農(nóng)田質(zhì)量加大基本農(nóng)田質(zhì)量建設力度。采取各種有效措施提高耕地產(chǎn)出水平，推廣綠肥種植、秸稈還田技術，加大對使用有機肥料的支持力度，培肥基本農(nóng)田地力；大力推廣應用配方施肥、保護性耕作、地力培肥、退化耕地修復等技術，提升基本農(nóng)田地力等級。加大對基本農(nóng)田保護區(qū)農(nóng)田水利建設的投入，改造和配套水利灌溉排水設施，增加基本農(nóng)田的有效灌溉面積。大力開展基本農(nóng)田土地整理。各級政府投資的土地整理項目要向基本農(nóng)田保護區(qū)，落實基本農(nóng)田土地整理任務。建立基本農(nóng)田建設集中投入制度。加大公共財政對糧

28、食主產(chǎn)區(qū)（主產(chǎn)縣）和主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地基本農(nóng)田保護區(qū)建設的扶持力度；農(nóng)田水利建設、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地開發(fā)整理、耕地質(zhì)量建設、農(nóng)田林網(wǎng)建設等資金，按照地方政府統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施、部門管理、項目運作的原則，向基本農(nóng)田保護區(qū)傾斜；制定扶持政策積極鼓勵農(nóng)民自愿出資出勞，建設高標準的基本農(nóng)田，切實提高基本農(nóng)田的生產(chǎn)能力。 3.嚴禁違法占用基本農(nóng)田 嚴格執(zhí)行土地管理法和基本農(nóng)田保護條例的有關規(guī)定，除國家能源、交通、水利和軍事設施等重點建設項目以外，其他非農(nóng)業(yè)建設一律不得占用基本農(nóng)田；符合法律規(guī)定確需占用基本農(nóng)田的非農(nóng)建設項目，必須按法定程序報國務院批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收。加強對涉及占用基本農(nóng)田的建設用地的

29、審查。規(guī)范基本農(nóng)田補劃行為。符合法律規(guī)定確需占用基本農(nóng)田的非農(nóng)建設項目，要先補劃后報批。省級國土資源部門和農(nóng)業(yè)部門要對補劃的基本農(nóng)田進行驗收，保證補劃的基本農(nóng)田落到地塊，確保基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量的平衡，防止占優(yōu)補劣。占用前要將耕作層進行剝離，用于新開墾耕地或其他耕地的土壤改良，并要落實水土保持方案的要求。4.不得擅自改變基本農(nóng)田用途嚴格執(zhí)行國務院關于堅決制止占用基本農(nóng)田進行植樹等行為的緊急通知要求的保護基本農(nóng)田“五個不準”，確保基本農(nóng)田的規(guī)定用途不改變。綠色通道建設不得超出緊急通知規(guī)定的范圍?；巨r(nóng)田上的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整應在種植業(yè)范圍進行任何單位和個人不得簽訂在基本農(nóng)田上造林的合同；不準在基本農(nóng)田內(nèi)

30、挖塘養(yǎng)魚和進行畜禽養(yǎng)殖，以及其他破壞耕作層的生產(chǎn)經(jīng)營活動。已在基本農(nóng)田上進行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的，仍要按基本農(nóng)田進行保護；對耕作層和農(nóng)田基礎設施造成破壞的，要限期恢復，確?；巨r(nóng)田數(shù)量不因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而減少質(zhì)量不因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而減低。（2）基本農(nóng)田保護目標建議1.基本農(nóng)田保護目標確定的原則和依據(jù)（1）認真貫徹落實基本農(nóng)田大檢查整改措施。對于已經(jīng)退耕的25以上或嚴重沙化的基本農(nóng)田，不再作為基本農(nóng)田保護，不作為基本農(nóng)田減少考核。（2）對于違反生態(tài)退耕政策，坡度不大、耕作條件良好已經(jīng)退耕的，綠色通道范圍過大占用的基本農(nóng)田仍要按基本農(nóng)田保護，并限期恢復耕作條件。在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中造成基本農(nóng)田耕作層破壞的要限期

31、復耕或補劃。（3）嚴格按照基本農(nóng)田保護政策和國家相關規(guī)劃確定合理的生態(tài)退耕標準和規(guī)模。生態(tài)退耕、綠色通道建設要嚴格限定條件和范圍。（4）現(xiàn)在基本農(nóng)田中坡度在25以上需要退耕的按照國家批準的生態(tài)退耕規(guī)劃逐步退耕。（5）對25以下的基本農(nóng)田生態(tài)退耕必須嚴格控制，嚴格規(guī)定在基本農(nóng)田上進行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的具體范圍、限制條件、核準和備案程序，確?；巨r(nóng)田面積不因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而減少。2.基本農(nóng)田保護目標2005年底已有基本農(nóng)田保護面積349629.84公頃，崇左市已超額完成了基本農(nóng)田保護指標。根據(jù)本次規(guī)劃修編的測算，崇左市基本農(nóng)田的保有量到中方案2010年應不少于348482.22公頃，2020年不少于34

32、8000公頃。主要是由于退坡耕地還林、災毀以及水淹田等原因引起基本農(nóng)田的減少。（3）基本農(nóng)田結(jié)構(gòu)和布局崇左市劃定的基本農(nóng)田保護區(qū)主要分布在左江流域的寧明盆地；扶綏巖溶谷地；龍州巖溶平原；扶綏縣和江州區(qū)基本農(nóng)田的保護面積占全市基本農(nóng)田總面積的44.14%。保護面積大于9000公頃的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有：扶綏縣的東門、雷州；江州區(qū)的左州、雷州；保護面積在8000-9000公頃之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有扶綏縣的山圩、中東；保護面積在7000-8000公頃之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有：大新縣的欖圩、江州區(qū)的新合；保護面積在5000-7000公頃之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有扶綏縣的昌平、東羅、柳橋、區(qū)舊和農(nóng)林場；大新縣的桃城、雷平；天等的華隆；寧明縣的亭亮、明江

33、、那堪；龍州縣的上龍、金龍、逐卜；江州區(qū)的那隆、瀨湍、江州鎮(zhèn)、羅白。由于城市建設和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的需要，在保證基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量的前提下，對基本農(nóng)田的分布做出適當?shù)恼{(diào)整。主要是江州區(qū)，由于地級市的建立和區(qū)域中心城市地位的確立，隨之而來的必然是城市的開發(fā)和大規(guī)模的基礎設施建設。因此，適當調(diào)低江州區(qū)基本農(nóng)田的保護率，對市區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本農(nóng)田作相應的調(diào)整。4 加強耕地和基本農(nóng)田保護措施耕地保護是為了滿足國家計劃和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的需要，維持區(qū)域人地關系在一定的時間內(nèi)、一定的社會經(jīng)濟、科學技術和人民生活水平下協(xié)調(diào)發(fā)展,所必須具有的較高的生產(chǎn)能力、適宜的生態(tài)環(huán)境、優(yōu)越的土地條件、直接服務于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)田以及立

34、法、管理、監(jiān)測等手段的總和。耕地和基本農(nóng)田必須加以嚴格保護。4.1 明確耕地保護的目的,構(gòu)建耕地保護目標體系耕地保護是確保糧食安全的主要手段。耕地不但是農(nóng)民的生產(chǎn)要素和衣食之源,而且為農(nóng)民的生存承擔著社會保障功能，同時也關系著的社會穩(wěn)定。耕地保護的目的是一個由實現(xiàn)糧食安全、社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成的目標體系。首先，耕地總量動態(tài)平衡目標要轉(zhuǎn)變?yōu)楦刭Y源耕作能力動態(tài)平衡的政策目標，確定耕地保護數(shù)量；其次，要以為生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展提供基本保障為目標，加強耕地利益中的環(huán)境保護，并建立耕地資源占用和開發(fā)的生態(tài)環(huán)境影響評價制度，以提高土地生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)的運行效率。4.2 嚴格控制耕地總量, 加強對基本農(nóng)田的保護力

35、度首先應加強土地利用規(guī)劃，明確其社會地位和法律地位，通過土地利用專項規(guī)劃實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)建設用地，耕地向其他用地的轉(zhuǎn)化的控制。其次，對劃定的基本農(nóng)田進行切實保護，不得隨意改變用途，對各種違法侵占耕地的情況進行經(jīng)濟嚴懲直至追究其法律責任。注意耕地的質(zhì)量保護與數(shù)量保護并重, 不能只重數(shù)量不求質(zhì)量。再次應建立耕地面積變化監(jiān)測體系，對耕地減少嚴重的地區(qū)提出警告，同時將耕地保護任務與領導干部的政績掛鉤，對任期內(nèi)未完成保護任務者給予處分。4.3 完善耕地利用管理制度體系建立農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標預算制度，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和年度用地計劃，結(jié)合當年經(jīng)濟建設項目需求，按照有限供應重大基礎設施用地，招商引資用地、民

36、營經(jīng)濟發(fā)展用地的原則，對全年農(nóng)地轉(zhuǎn)用計劃指標進行預算安排，并予以公示公告。凡是沒有納入預算的用地項目，一律不得占用耕地，適時開征不動產(chǎn)稅，提高存量土地占用成本，建立健全土地有形市場，促進閑置、低效、富余土地資產(chǎn)流轉(zhuǎn)重組，提高土地利用效率。完善供給制約和需求引導相結(jié)構(gòu)的工地機制。使各類建設盡力那個不占或少占耕地，盡量開發(fā)利用閑置存量地和非耕地，降低經(jīng)濟建設的資源成本為進一步提高耕地利用效率，應要求各工業(yè)（科技）園區(qū)和單獨選址的重大項目編制相應的土地利用詳細規(guī)劃，納入項目可行性研究。凡土地利用率低于一定標準值的必須調(diào)整核減供地面積。將來耕地利用考核體系，對批準占用耕地項目的開發(fā)利用率、建成率、畝均

37、產(chǎn)出率進行考核，對土地利用效率高低項目，在費稅征收和后續(xù)梯地上進行適度扶持。發(fā)揮經(jīng)濟杠桿的作用，推動項目節(jié)約用地，走資源節(jié)約型發(fā)展道路。4.4 科學評估耕地價值,建立耕地保護的經(jīng)濟補償機制十幾年來，由于經(jīng)濟與城市化的發(fā)展,耕地轉(zhuǎn)化為非耕地的速度明顯加快，造成了耕地銳減。從現(xiàn)狀來看，農(nóng)地和城市用地之間存在巨大的產(chǎn)出差異，尤其是在農(nóng)業(yè)和商業(yè)用地之間,經(jīng)濟產(chǎn)出差異是誘發(fā)耕地非農(nóng)化使用的主要誘因。但是，耕地不僅具有經(jīng)濟產(chǎn)出功能，還具有重要的社會保障和生態(tài)建設的功能。從全社會發(fā)展角度來看,應將耕地的社會保障及生態(tài)建設等方面的非市場價值納入政策決策框架之中，科學評估耕地價值，建立耕地保護的經(jīng)濟補償機制,重

38、構(gòu)耕地保護的利益分享機制，促使耕地保護外部性內(nèi)在化。同時，推進土地征用制度改革，以提高土地征用成本，抑制耕地的高速占用行為。4.5 完善農(nóng)地產(chǎn)權,賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的財產(chǎn)權地位,建立耕地保護新機制加強農(nóng)村集體土地產(chǎn)權制度研究，依法確認農(nóng)村集體土地所有權和使用權主體，賦予農(nóng)地承包經(jīng)營權以財產(chǎn)權地位，為耕地保護提供必要的產(chǎn)權制度基礎。規(guī)范集體土地使用權流轉(zhuǎn)行為，優(yōu)化集體土地配置，促進土地集約高效利用。積極推進市地和農(nóng)地收購儲備制度，努力盤活閑置土地,顯化土地資產(chǎn)，提高土地利用率，緩解新增建設用地對耕地的壓力。加強新增建設用地的土地有償使用費的收繳與使用管理，完善有關政策和收繳標限，保證費用足額

39、征收到位，切實起到抑制新增建設用地的機制作用。4.6 完善耕地和基本農(nóng)田保護責任，落實最嚴格的耕地保護制度的組織保障4.6.1 健全政府領導目標責任制，落實基本農(nóng)田保護責任按照基本農(nóng)田保護條例的規(guī)定，將基本農(nóng)田保護工作作為政府領導任期目標責任制的一項內(nèi)容，全面推行和完善各級政府及有關行政主管部門領導任期基本農(nóng)田保護責任制，層層簽訂耕地保護責任書，制定考核指標和標準，每年進行目標考核并兌現(xiàn)獎懲措施。對工作不力或存在問題的地區(qū)進行通報和警示。4.6.2 明確職責分工，加強部門協(xié)作按照法規(guī)規(guī)定，在地方政府的統(tǒng)一領導下，強化縣、市、區(qū)級以上國土資源管理部門和農(nóng)業(yè)行政管理部門在基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量管理的職

40、責，加大工作力度，既要有資金保障，又要有政策措施。地方各級國土資源管理部門和農(nóng)業(yè)行政管理部門要加強工作配合，可通過建立基本農(nóng)田保護聯(lián)席會議制度等方式，保證兩部門在日常工作中加強溝通和團結(jié)合作；兩部門內(nèi)部也要將職責分工落實到業(yè)務部門和人員，為保證基本農(nóng)田保護各項工作落實提供組織保證。4.6.3 加強基本農(nóng)田保護的日常管理通過建立市、縣、鎮(zhèn)、村四級耕地保護管理網(wǎng)絡，加強動態(tài)巡查和管理，堅決制止非法占用和破壞基本農(nóng)田的違法行為。抓緊建立基本農(nóng)田保護臺帳，結(jié)合土地變更調(diào)查和土地綜合統(tǒng)計建立基本農(nóng)田管理信息系統(tǒng)。要爭取做到每年上報和公布基本農(nóng)田面積及保護情況。4.6.4 建立健全建設占用基本農(nóng)田聽證和公

41、告制度，加強對基本農(nóng)田保護的社會監(jiān)督按照國土資源聽政規(guī)定有關要求，對土地利用總體規(guī)劃調(diào)整、非農(nóng)業(yè)建設占用及農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等涉及占用或調(diào)整基本農(nóng)田的，要實行聽證。依據(jù)土地利用總體規(guī)劃劃定或調(diào)整補劃基本農(nóng)田后，要進行公告；各級人民政府土地行政主管部門和農(nóng)業(yè)行政主管部門都要設立舉報電話，發(fā)動社會各界對基本農(nóng)田保護實行監(jiān)督。省級國土資源管理部門要制定占用基本農(nóng)田聽證和公告制度的具體實施意見。4.6.5 突出重點區(qū)域保護，建立有效的基本農(nóng)田保護手段對優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)、城鎮(zhèn)周邊、交通沿線的基本農(nóng)田保護區(qū)進一步加強監(jiān)督管理。結(jié)合本地實際，確定一些集中連片、優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)的基本農(nóng)田作為重點保護區(qū)，實行重點監(jiān)管、重點建設；通過衛(wèi)星遙感動態(tài)監(jiān)測等手段定期對重點城市或區(qū)域基本農(nóng)田的動態(tài)變化情況進行監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。 4.6.6 加強基本農(nóng)田質(zhì)量調(diào)查、環(huán)境監(jiān)測和建設工作要按照黨中央、國務院關于保護和提高糧食生產(chǎn)能力的要求，切實加強基本農(nóng)田質(zhì)量建設。按照基本農(nóng)田保護條例有關規(guī)定，切實做好耕地質(zhì)量調(diào)查及監(jiān)測工作，通過國家項目示范，進一步擴大耕地地力調(diào)查范圍，全面開展基本農(nóng)田地力分等定級、土壤肥力和環(huán)境監(jiān)測，及時掌握耕地質(zhì)量變化狀況，摸清耕地生產(chǎn)能力及分布狀況，摸清耕地土壤環(huán)境質(zhì)量及問題，提出防治措施。要抓緊建立耕