行政許可司法解釋的理解和適用

1、關(guān)于審理行政許可案件若干問(wèn)題的規(guī)定的理解與適用 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 趙大光 楊臨萍 王振宇 為規(guī)范行政許可案件的審理，最高人民法院審判委員會(huì)于2009年11月9日審議通過(guò)了關(guān)于審理行政許可案件若干問(wèn)題的解釋(以下簡(jiǎn)稱解釋)。為正確理解適用解釋，對(duì)其主要內(nèi)容說(shuō)明如下： 一、解釋的適用范圍 解釋第一條規(guī)定了行政許可案件的范圍，

2、也就是解釋的適用范圍。行政許可是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，其從產(chǎn)生到消亡會(huì)出現(xiàn)一系列形態(tài)的行政行為。按照行政許可法，行政許可行為主要包括兩類：一是行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人作出的是否準(zhǔn)予許可的決定；二是就行政許可的變更、延續(xù)、撤回、注銷、撤銷等事項(xiàng)作出的行政行為。保障行政許可法的實(shí)施是解釋的主要旨趣之一，相應(yīng)地，解釋的適用范圍亦應(yīng)包括當(dāng)事人針對(duì)以上兩類行為及相應(yīng)不作為提起訴訟的案件。解釋第一條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的行政許可決定以及相應(yīng)的不作為，或者行政機(jī)關(guān)就行政許可的變更、延續(xù)、撤回、注銷、撤銷等事項(xiàng)作出的有關(guān)具體行政行為及其相應(yīng)的不作為侵犯其合法權(quán)益，提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受

3、理?！?二、過(guò)程行為的可訴性 行政許可實(shí)施過(guò)程中存在大量的程序行為，多為通知或者告知，比如受理行政許可申請(qǐng)通知、準(zhǔn)予或不準(zhǔn)予聽(tīng)證的通知、補(bǔ)正材料的通知、告知申辯權(quán)、行政許可有關(guān)信息的告知、公示、說(shuō)明、解釋等等。這些行為是否具有可訴性？實(shí)踐中占據(jù)主流的觀點(diǎn)是，這些行為不具有最終性，當(dāng)事人起訴這些行為的時(shí)機(jī)不成熟。我們認(rèn)為，這種觀點(diǎn)在傳統(tǒng)理論（即成熟性理論）上有著深厚的根基，可以作為一般標(biāo)準(zhǔn)。但是很多行政法官都已注意到，有時(shí)過(guò)程行為也可以具有事實(shí)上的最終性，并影響公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，如果堅(jiān)持讓其等待行政機(jī)關(guān)作出最終決定后再起訴，則可能使司法救濟(jì)喪失有利時(shí)機(jī)，甚至失去意義。我們認(rèn)為，為

4、了及時(shí)有效地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，此時(shí)應(yīng)當(dāng)承認(rèn)過(guò)程行為的可訴性，作為通常標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)例外。據(jù)此，解釋第三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織僅就行政許可過(guò)程中的告知補(bǔ)正申請(qǐng)材料、聽(tīng)證等通知行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但導(dǎo)致許可程序?qū)ι鲜鲋黧w事實(shí)上終止的除外?！?三、特殊情況下的適格被告 主要有如下兩種情形： 一是內(nèi)部程序外部化。實(shí)踐中，上下級(jí)行政機(jī)關(guān)分工實(shí)施行政許可的情形非常普遍，主要有兩種形式：一是上級(jí)批準(zhǔn)，下級(jí)決定；二是下級(jí)初審，上級(jí)決定。按照最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋第十九條關(guān)于“當(dāng)事人不服經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的具體

5、行政行為，向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以在對(duì)外發(fā)生法律效力的文書(shū)上署名的機(jī)關(guān)為被告”之規(guī)定，此種情形一般應(yīng)以作出行政許可決定的下級(jí)或者上級(jí)機(jī)關(guān)為被告。然而，在上級(jí)機(jī)關(guān)不批準(zhǔn)或者下級(jí)機(jī)關(guān)不予初審、不予上報(bào)的情況下，利害關(guān)系人僅起訴決定機(jī)關(guān)難獲有效的救濟(jì)。實(shí)踐中，法院在這一問(wèn)題上的做法不一。我們經(jīng)討論認(rèn)為，如果上級(jí)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)行為和下級(jí)機(jī)關(guān)的初審是法律規(guī)定的一個(gè)必經(jīng)程序，則上級(jí)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)和不批準(zhǔn)或者下級(jí)機(jī)關(guān)的初審不作為，就產(chǎn)生了外化的法律效果，此時(shí)應(yīng)當(dāng)承認(rèn)利害關(guān)系人的訴權(quán)。解釋第四條規(guī)定將這一觀點(diǎn)與現(xiàn)有規(guī)范結(jié)合，作出如下規(guī)定：“當(dāng)事人不服行政許可決定提起訴訟的，以作出行政許可決定的機(jī)關(guān)為被告；行政許可

6、依法須經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，當(dāng)事人對(duì)批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)行為不服一并提起訴訟的，以上級(jí)行政機(jī)關(guān)為共同被告；行政許可依法須經(jīng)下級(jí)行政機(jī)關(guān)或者管理公共事務(wù)的組織初步審查并上報(bào)，當(dāng)事人對(duì)不予初步審查或者不予上報(bào)不服提起訴訟的，以下級(jí)行政機(jī)關(guān)或者管理公共事務(wù)的組織為被告?！?二是統(tǒng)一辦理許可。行政許可法第二十六條第二款創(chuàng)設(shè)了被稱為“統(tǒng)一辦理”的行政許可新方式。依此方式，地方政府合并數(shù)個(gè)依法應(yīng)由多個(gè)行政部門分別辦理的許可，指定其中一個(gè)部門統(tǒng)一受理許可申請(qǐng)，并向其他相關(guān)部門分送有關(guān)材料，待相關(guān)部門向其提供處理意見(jiàn)后，作出行政許可決定。該規(guī)定帶來(lái)的一個(gè)急需明確的問(wèn)題就是如何確定被告。有兩種意見(jiàn)，一種意見(jiàn)認(rèn)為，當(dāng)事人

7、不服行政許可決定的，應(yīng)當(dāng)以統(tǒng)一辦理的機(jī)關(guān)為被告。當(dāng)事人不服相關(guān)機(jī)關(guān)意見(jiàn)的，如果該意見(jiàn)對(duì)于最后的行政許可具有決定意義，亦應(yīng)以作出該意見(jiàn)的機(jī)關(guān)為被告。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以提出有決定意義的處理意見(jiàn)的部門為被告。按照這種意見(jiàn)，如果統(tǒng)一辦理的機(jī)關(guān)作出的行政許可決定完全根據(jù)一個(gè)或者數(shù)個(gè)相關(guān)機(jī)關(guān)的意見(jiàn)而為，則不應(yīng)以其為被告。司法解釋起草組最初傾向于第二種意見(jiàn)。主要理由是：第一，在訴其他部門意見(jiàn)的案件中，讓統(tǒng)一辦理的部門做被告沒(méi)有太大意義。第二，統(tǒng)一辦理有利于高效便民，是行政許可法的亮點(diǎn)之一，司法應(yīng)予支持，而讓統(tǒng)一辦理部門為其他部門做被告，其積極性易受挫傷。審判委員會(huì)經(jīng)討論認(rèn)為，第二種意見(jiàn)更為可取。據(jù)此，解

8、釋第五條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政許可法第二十六條第二款規(guī)定統(tǒng)一辦理行政許可的，當(dāng)事人對(duì)行政許可行為不服提起訴訟，以對(duì)當(dāng)事人作出具有實(shí)質(zhì)影響的不利行為的機(jī)關(guān)為被告?！?四、行政許可辦理期限的起算 行政許可辦理期限屆滿之后，起訴不予答復(fù)許可申請(qǐng)的時(shí)機(jī)方為成熟，而行政許可辦理期限以行政機(jī)關(guān)受理許可申請(qǐng)為起算點(diǎn)。確定行政許可辦理期限的起算點(diǎn)通常容易確定，但是在行政機(jī)關(guān)按照行政許可法第三十三條規(guī)定實(shí)行電子政務(wù)，當(dāng)事人采用數(shù)據(jù)電文方式申請(qǐng)行政許可時(shí)，卻可能產(chǎn)生疑問(wèn)。我們經(jīng)研究認(rèn)為，這實(shí)際上是數(shù)據(jù)電文申請(qǐng)接收時(shí)間如何確定的問(wèn)題，電子簽名法第十條、第十一條關(guān)于數(shù)據(jù)電文接收時(shí)間的規(guī)定具有很強(qiáng)的借鑒意義。不過(guò)，該

9、法第十一條第二款規(guī)定中“未指定特定系統(tǒng)的，數(shù)據(jù)電文進(jìn)入收件人的任何系統(tǒng)的首次時(shí)間，視為該數(shù)據(jù)電文的接收時(shí)間”的內(nèi)容不宜借鑒。主要理由是：電子簽名法主要規(guī)范民事領(lǐng)域，而行政許可屬于行政領(lǐng)域，實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)都是根據(jù)行政許可的特殊性設(shè)計(jì)了專門系統(tǒng)，來(lái)推行電子政務(wù)的。鑒此，解釋第六條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)受理行政許可申請(qǐng)后，在法定期限內(nèi)不予答復(fù)，公民、法人或者其他組織向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。”“前款法定期限自行政許可申請(qǐng)受理之日起計(jì)算；以數(shù)據(jù)電文方式受理的，自數(shù)據(jù)電文進(jìn)入行政機(jī)關(guān)指定的特定系統(tǒng)之日起計(jì)算；數(shù)據(jù)電文需要確認(rèn)收訖的，自申請(qǐng)人收到行政機(jī)關(guān)的收訖確認(rèn)之日起計(jì)算?！?五、關(guān)聯(lián)行政行為

10、的連帶審查 所謂關(guān)聯(lián)行政行為指的是作為行政許可基礎(chǔ)的行政行為。比如飯店的營(yíng)業(yè)許可就需要以衛(wèi)生許可和消防許可等行政行為為基礎(chǔ)。關(guān)聯(lián)行政行為在行政許可領(lǐng)域是大量存在的，堪稱行政許可與其他行政行為相區(qū)別的重要特點(diǎn)之一，因此，對(duì)關(guān)聯(lián)行政行為如何審查或者說(shuō)審查到什么程度，就成為一個(gè)帶有普遍性的問(wèn)題。我們認(rèn)為，對(duì)關(guān)聯(lián)行政行為的審查程度應(yīng)當(dāng)?shù)陀趯?duì)被訴行政行為的合法性審查，具體可以參照若干解釋第九十五條之規(guī)定，即非訴執(zhí)行案件中，對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行的具體行政行為的審查。據(jù)此，解釋第七條規(guī)定：“作為被訴行政許可行為基礎(chǔ)的其他行政決定或者文書(shū)存在以下情形之一的，人民法院不予認(rèn)可：（一）明顯缺乏事實(shí)根據(jù)；（二）明顯缺乏法律依

11、據(jù)；（三）超越職權(quán)；（四）其他重大明顯違法情形?！?六、被告怠于舉證及其補(bǔ)救 關(guān)于被告怠于舉證問(wèn)題的處理，現(xiàn)有行政訴訟規(guī)則與授益行政行為的不適應(yīng)性暴露得非常明顯。按照最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定第一條規(guī)定，被告未在法定期限內(nèi)提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒(méi)有證據(jù)。該規(guī)定對(duì)于侵益性行政行為而言通常不會(huì)產(chǎn)生明顯問(wèn)題，但適用于授益行政行為就很容易帶來(lái)不合理的結(jié)果。因?yàn)楸桓娴∮谂e證的不利后果往往由作為申請(qǐng)人或者利害關(guān)系人承擔(dān)，甚至還會(huì)損害公共利益。這給行政審判帶來(lái)不小的困難：適用上述規(guī)則，其結(jié)果明顯不合理；允許第三人舉證以及法院調(diào)取證據(jù)以求合理結(jié)果，又缺乏明確的依據(jù)。我們經(jīng)研究認(rèn)為，應(yīng)

12、當(dāng)根據(jù)行政許可特點(diǎn)，作出明確的解釋性規(guī)則，為此類案件的合理解決提供依據(jù)。據(jù)此，解釋第八條第一款規(guī)定：“被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的，與被訴行政許可行為有利害關(guān)系的第三人可以向人民法院提供；第三人對(duì)無(wú)法提供的證據(jù)，可以申請(qǐng)人民法院調(diào)?。蝗嗣穹ㄔ涸诋?dāng)事人無(wú)爭(zhēng)議，但涉及國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的情況下，也可以依職權(quán)調(diào)取證據(jù)。” 如果上述途徑獲得的證據(jù)能夠證明行政許可合法，法院應(yīng)當(dāng)如何判決？討論中有兩種不同意見(jiàn)：一是判決確認(rèn)被訴行政許可行為違法，但保留許可行為的效果。二是判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。因?yàn)樵诖饲闆r下，被告的違法之處并不在行政許可行為，而在于訴訟行為。我們最終采納了第二種意

13、見(jiàn)。解釋第八條第二款規(guī)定：“第三人提供或者人民法院調(diào)取的證據(jù)能夠證明行政許可行為合法的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求?！?七、新舊法的選擇適用 解釋對(duì)新舊法選擇適用的兩種特別情形作出了規(guī)定。 一是行政機(jī)關(guān)受理許可申請(qǐng)與作出行政許可決定之間，法律規(guī)范發(fā)生變更應(yīng)當(dāng)適用新法還是舊法的問(wèn)題。我們認(rèn)為，原則上應(yīng)當(dāng)適用新法。因?yàn)榉梢?guī)范尤其是許可申請(qǐng)條件的變更往往是基于公共利益需要，而申請(qǐng)人的利益與公共利益相比通常不占優(yōu)勢(shì)。不過(guò)我們也注意到，新法律自公布到實(shí)施一般都間隔一段時(shí)間，有些行政機(jī)關(guān)在舊法生效期間受理了行政許可申請(qǐng)，但一直拖延不辦，致使本應(yīng)在舊法期間作出決定的許可事項(xiàng)，延至新法實(shí)施，而新法又

14、不利于申請(qǐng)人。這種情況在行政許可實(shí)踐當(dāng)中比較常見(jiàn)，我們認(rèn)為，此時(shí)申請(qǐng)人的期待利益更值得保護(hù)。根據(jù)這種思想，解釋第九條規(guī)定：“人民法院審理行政許可案件，應(yīng)當(dāng)以申請(qǐng)人提出行政許可申請(qǐng)后實(shí)施的新的法律規(guī)范為依據(jù)；行政機(jī)關(guān)在舊的法律規(guī)范實(shí)施期間，無(wú)正當(dāng)理由拖延審查行政許可申請(qǐng)至新的法律規(guī)范實(shí)施，適用新的法律規(guī)范不利于申請(qǐng)人的，以舊的法律規(guī)范為依據(jù)?！笔?、查閱權(quán)訴訟 按照行政許可法第四十條、第六十一條規(guī)定，公眾具有查閱行政許可決定和行政許可監(jiān)督檢查記錄的權(quán)利，由此帶來(lái)的主要有二：一是原告資格問(wèn)題；二是判決方式問(wèn)題。 原告資格方面需要明確之點(diǎn)主要在于，查閱權(quán)訴訟的原告范圍是否可擴(kuò)及到公眾？主要有兩種不同意

15、見(jiàn)，第一種意見(jiàn)認(rèn)為，查閱權(quán)訴訟的原告范圍須分兩種情形：一是因查閱行政許可決定和監(jiān)督檢查記錄引起的行政訴訟案件，原告范圍應(yīng)為公眾成員；二是因查閱檔案材料引起的行政訴訟案件的原告范圍應(yīng)當(dāng)限于利害關(guān)系人。第二種意見(jiàn)認(rèn)為，因查閱權(quán)引起的兩類訴訟案件中，原告范圍均應(yīng)以利害關(guān)系人為限。我們經(jīng)研究認(rèn)為，在目前階段，第二種意見(jiàn)更為可取。主要理由是，第一，行政許可法雖然允許與相關(guān)信息沒(méi)有利害關(guān)系的一般公眾查詢，但并未就司法保護(hù)問(wèn)題作出規(guī)定，故這一問(wèn)題還應(yīng)按照現(xiàn)行行政訴訟法作出判斷；第二，此類訴訟具有公益訴訟的意味，而現(xiàn)行行政訴訟法卻是側(cè)重保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，其立法宗旨并不包括公益訴訟。據(jù)此，解釋第二條

16、規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)未公開(kāi)行政許可決定或者未提供行政許可監(jiān)督檢查記錄侵犯其合法權(quán)益，提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理?！边@里需要注意一點(diǎn)，條款中的“合法權(quán)益”主要限于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及與人身、財(cái)產(chǎn)密切相關(guān)的其他權(quán)益，并不包括單純的知情權(quán)在內(nèi)。之所以采用這一概念，有兩個(gè)原因：第一，與行政訴訟法保持一致。該法第二條用的就是“合法權(quán)益”一詞，但這一概念的理解受到該法第十一條規(guī)定的限制，而按照該法第十一條規(guī)定，當(dāng)事人主張的利益主要限于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)；第二，為今后的擴(kuò)展留下彈性和空間?！昂戏?quán)益”是一個(gè)彈性極大的概念，事實(shí)上，行政訴訟法實(shí)施二十年來(lái)，其外延已經(jīng)有了明顯拓展，有些

17、與人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)密切相關(guān)的權(quán)益已經(jīng)納入法律的保護(hù)范圍，且有繼續(xù)擴(kuò)展的趨勢(shì)。本條沿用法律上的彈性表述，就可免于妨礙法律保護(hù)范圍的合理拓展。 查閱權(quán)訴訟是新類型的行政案件，其判決方式亦有必要加以明確。我們認(rèn)為，按照行政訴訟法第五十四條第（三）項(xiàng)規(guī)定，被告拒絕公開(kāi)本應(yīng)公開(kāi)的行政許可信息的，人民法院可以判決責(zé)令被告在法定或合理期限內(nèi)向原告公開(kāi)。據(jù)此，解釋第十二條規(guī)定：“被告無(wú)正當(dāng)理由拒絕原告查閱行政許可決定及有關(guān)檔案材料或者監(jiān)督檢查記錄的，人民法院可以判決被告在法定或者合理期限內(nèi)準(zhǔn)予原告查閱?！?十一、行政補(bǔ)償訴訟 行政許可法第八條第二款規(guī)定：“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行

18、政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。”主張財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)的范疇，應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟法的保護(hù)范圍。不過(guò)，行政補(bǔ)償訴訟不同于一般行政訴訟，有些問(wèn)題的處理尚無(wú)明確規(guī)則，亟待明確的有以下三點(diǎn)： 第一，補(bǔ)償訴訟的起訴時(shí)機(jī)。有兩種觀點(diǎn)：一是當(dāng)事人主張補(bǔ)償?shù)?，可以直接起訴；二是在起訴前必須經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)先行處理。我們傾向于第二種觀點(diǎn)。主要理由：其一，行政補(bǔ)償是行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。行政機(jī)關(guān)在廢止或者變更許可之時(shí)無(wú)需當(dāng)事人申請(qǐng)，即應(yīng)主動(dòng)就補(bǔ)償事宜作出處理決定。其二，法院的優(yōu)勢(shì)在于法律問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)先行處理補(bǔ)償事宜，有助于查清基礎(chǔ)事實(shí)，讓法院將審查的重點(diǎn)放在法律問(wèn)題上。據(jù)此，解釋第十四條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政許可法第八條第二款規(guī)定變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可，公民、法人或者其他組織僅主張行政補(bǔ)償?shù)?，?yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)；行政機(jī)關(guān)在法定期限或者合理期限內(nèi)不予答復(fù)或者對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的補(bǔ)償決定不服的，可以依法提起行政訴訟?！?第二，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。行政補(bǔ)償訴訟