淺談非訴行政案件執(zhí)行程序

1、淺談非訴行政案件執(zhí)行程序         06-09-22 10:14:00     作者：王麗景    編輯：凌月仙仙摘      要非訴行政案件指行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)具體行政行為確定的權(quán)利人，向人民法院申請執(zhí)行公民、法人和其他組織在法定期間不提起訴訟又不履行的具體行政行為的案件。人民法院依據(jù)中華人民共和國行政訴訟法有關(guān)規(guī)定受理的非訴行政案件，因在執(zhí)行程序上缺乏明確、詳細(xì)的規(guī)定，可以參照

2、的中華人民共和國民事訴訟法的規(guī)定又解決不了非訴行政案件的審查問題。本人結(jié)合自己所學(xué)法律專業(yè)，聯(lián)系自己在法院行政審判庭的工作實際，從非訴行政案件的概念入手，淺談了非行政案件執(zhí)行程序中的立案、審查、強(qiáng)制執(zhí)行及結(jié)案方式。并建議在非訴行政案件審查程序中推行司法聽證制度，從而進(jìn)一步完善非訴行政案件執(zhí)行程序。關(guān)鍵詞：非訴行政案件；     執(zhí)行程序；     司法聽證制度。行政審判的任務(wù)是依法保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。以提起行政案件的主體和要達(dá)到的目的為標(biāo)準(zhǔn)來區(qū)分行政案件，可以將人

3、民法院受理的的行政案件劃分為行政訴訟案件和非訴行政案件。從目前行政審判受理的案件情況來看，人民法院受理的非訴行政案件的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于所受理的行政訴訟案件的數(shù)量，而作為人民法院行政審判操作規(guī)范的中華人民共和國行政訴訟法，對非訴行政案件執(zhí)行程序尚缺乏明確、詳細(xì)的規(guī)定，可以參照的民事訴訟法的規(guī)定，又解決不了非訴行政案件的審查問題。如何適用現(xiàn)行的法律規(guī)定來辦理非訴行政案件，就是本文想要說明的問題。從依法辦案的要求出發(fā)，作為行政案件種類之一的非訴行政案件，其在審查程序上必須符合行政訴訟法的規(guī)定，在強(qiáng)制執(zhí)行措施上，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定。一、 非訴行政案件執(zhí)行的概念。  &

4、#160; （一）非訴行政案件的含義行政訴訟法第六十六條規(guī)定：公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋（以下簡稱若干問題的解釋）第九十條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)對平等主體之間民事爭議作出裁決后，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不起訴又不履行，作出裁決的行政機(jī)關(guān)在申請執(zhí)行的期限內(nèi)未申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，生效具體行政行為確定的權(quán)利人或者其繼承人，權(quán)利承受人在90日內(nèi)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。享有權(quán)利的公民、法人或者其他組織申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為、參照行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)

5、行具體行政行為的規(guī)定。人民法院依據(jù)上述兩條法律規(guī)定受理的案件，就是通常所指的非訴行政案件，因此，非訴行政案件可以表述為：行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)具體行政行為確定的權(quán)利人，向人民法院申請執(zhí)行公民、法人和其他組織在法定期間不提起訴訟又不履行的具體行政行為的案件。這一表述包含以下四個方面的含義：(1)非訴行政案件的執(zhí)行主體是人民法院。對具體行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行，可以由行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，也可以由擁有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行。能夠稱之為非訴行政案件的，是由人民法院強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為的案件。(2)非訴行政案件的申請人是作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)，或者是行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)對平等主體之間民事爭議

6、作出裁決所確定的權(quán)利人或者其繼承人、權(quán)利承受人。(3)要求執(zhí)行的內(nèi)容是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為中可執(zhí)行的內(nèi)容或裁決書所確定的可執(zhí)行內(nèi)容。(4)只有是公民、法人和其他組織在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的具體行政行為，行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)具體行政行為確定的權(quán)利人才可以向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。（二）非訴行政案件執(zhí)行的概念非訴行政案件執(zhí)行，是指公民、法人或者其他組織既不向人民法院提起行政訴訟，又不履行行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，行政機(jī)關(guān)向人民法院提出執(zhí)行申請，由人民法院采取強(qiáng)制措施，使具體行政行為將以實現(xiàn)的制度。它有以下特點：(1)非訴行政案件的執(zhí)行機(jī)關(guān)是人民法院，而非行政機(jī)關(guān)。雖然非訴行政案件的執(zhí)行對象

7、是具體行政行為，但非訴行政案件強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的享有者是法院而不是行政機(jī)關(guān)。(2)非訴行政案件執(zhí)行的根據(jù)是行政機(jī)關(guān)作出的行政處理決定。執(zhí)行標(biāo)的是行政機(jī)關(guān)所作出的具體行政行為。(3)非訴行政案件的執(zhí)行申請人是行政機(jī)關(guān)或者行政裁決確定的權(quán)利人，被執(zhí)行人只能為公民、法人或者其他組織。非訴行政案件強(qiáng)制執(zhí)行的是行政機(jī)關(guān)所作出的具體行政行為，而具體行政行為所針對的對象是公民、法人或者其他組織。同時具體行政行為是行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的體現(xiàn)。因此非訴行政案件的執(zhí)行申請人是行政機(jī)關(guān)，而被執(zhí)行人只能是公民、法人或者其他組織。但在特殊情況下，非訴行政案件的申請人也可能是生效具體行政行為確定的權(quán)利人或其繼承人、權(quán)利承受人。

8、(4)非訴行政案件的執(zhí)行前提是公民、法人或者其他組織在法定期限內(nèi)，既不提起行政訴訟，也不履行具體行政行為所確定的義務(wù)。如果公民、法人或者其他組織已向人民法院提出了行政訴訟，在訴訟過程中，行政機(jī)關(guān)或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行被訴具體行政行為的，人民法院不予執(zhí)行。但不及時執(zhí)行可能給國家利益，公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失的，人民法院可以先予執(zhí)行。二、非訴行政案件的執(zhí)行程序非訴行政案件的執(zhí)行程序，應(yīng)當(dāng)是人民法院在辦理非訴行政案件時，按照法律的規(guī)定所應(yīng)遵循的方式、步驟、順序和時限的總和。包括立案程序、審查程序和強(qiáng)制執(zhí)行程序。（一）立案程序立案程序包括申請與受理。非訴行政

9、案件的執(zhí)行自行政機(jī)關(guān)（包括行政裁決所確定的權(quán)利人或其繼承人、權(quán)利承受人）的申請開始，行政機(jī)關(guān)向人民法院提出強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為的申請是非訴行政案件執(zhí)行開始的惟一方式，人民法院無權(quán)自行開始非訴行政案件的執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為根據(jù)若干問題的解釋第86條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)具備以下條件：(1)具體行政行為依法可以由人民法院執(zhí)行，即具體行政行為屬于非訴行政案件執(zhí)行的適用范圍。(2)具體行政行為已經(jīng)生效并且有可執(zhí)行的內(nèi)容。即具體行政行為必須已經(jīng)發(fā)生法律效力，并具有給付或作為內(nèi)容。如果具體行政行為尚未發(fā)生法律效力，行政機(jī)關(guān)就不能申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；如果具體行政行為無給付或作為的內(nèi)容，行政

10、機(jī)關(guān)就無需人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。(3)申請人是作出該具體行政行為的行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織或是行政裁決確定的權(quán)利人等。這是對申請人資格的要求。首先，申請人必須是依法成立行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，或者是經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)行使行職權(quán)的組織；其次申請人必須是作出具體行政行為的主體。依照若干問題的解釋第90條第1款的規(guī)定，行政裁決確定的權(quán)利人、繼承人，權(quán)利承受人也具有申請強(qiáng)制執(zhí)行行政裁決的資格。(4)被申請人是該具體行政行為所確定的義務(wù)人。(5)被申請人在具體行政行為確定的期限內(nèi)或者行政機(jī)關(guān)另行指定的期限內(nèi)未履行義務(wù)。義務(wù)人沒有在規(guī)定期限內(nèi)履行義務(wù)是強(qiáng)制執(zhí)行的前提條件，如果義務(wù)人已經(jīng)履行了具體行政

11、行為所確定的義務(wù)或者義務(wù)人沒有履行義務(wù)尚未超過規(guī)定的期限，行政機(jī)關(guān)不能申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行該具體行政行為。(6)申請人在法定期限內(nèi)提出申請。根據(jù)若干問題的解釋第88條和90條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)必須在公民、法人或者其他組織法定起訴期限屆滿之日起180日之內(nèi)提出，逾期申請人的，如果沒有正當(dāng)理由，人民法院不予受理。(7)被申請執(zhí)行的行政案件屬于受理申請執(zhí)行的人民法院管轄。即行政機(jī)關(guān)必須向有執(zhí)行權(quán)的人民法院提出申請。行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為，除應(yīng)具備上述條件外，行政機(jī)關(guān)在提出申請時還應(yīng)向人民法院遞交有關(guān)材料。若干問題的解釋第91條第1款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為，

12、應(yīng)當(dāng)提交申請執(zhí)行書，據(jù)以執(zhí)行的行政法律文書，證明該具體行政行為合法的材料和被執(zhí)行人財產(chǎn)狀況及其必須提交的材料。根據(jù)該規(guī)定，行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為時，應(yīng)當(dāng)提交下列材料：(1)申請執(zhí)行書。行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，不能以口頭形式進(jìn)行，而必須以提交申請執(zhí)行書的形式提出。申請執(zhí)行書應(yīng)載明的事項主要包括：申請執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)的名稱，法定代表人；被執(zhí)行人的姓名或名稱，住址或地址；具體行政行為的主要內(nèi)容、理由與根據(jù)，以及義務(wù)人拒不履行義務(wù)的事實等。(2)據(jù)以執(zhí)行的行政法律文書。(3)證明具體行政行為合法的材料。人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的具體行政行為必須是合法有效的，為此行政機(jī)關(guān)在向人民法院提出申

13、請時，必須向人民法院提交有關(guān)證明材料以證明該具體行政行為合法有效。這些材料主要包括：行政機(jī)關(guān)作出該具體行政行為享有職權(quán)的依據(jù)；行政機(jī)關(guān)作出該具體行政行為認(rèn)定的事實以及相關(guān)的證據(jù)；行政機(jī)關(guān)作出該具體行政行為的法律依據(jù)等。(4)被執(zhí)行人財產(chǎn)狀況。(5)其他必須提交的材料。其他必須提交的材料是指除上述材料以外的與執(zhí)行有關(guān)的必要材料。如執(zhí)行對象為特定物的，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)提供有關(guān)特定物的形態(tài)、特征、存放地點等情況。人民法院對行政機(jī)關(guān)的申請應(yīng)進(jìn)行立案時審查，對符合上述條件且提供了相關(guān)材料的，人民法院應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)立案，否則，人民法院應(yīng)裁定不予受理。（二）審查程序非訴行政案件立案后，即轉(zhuǎn)入非訴行政案件執(zhí)行程序的

14、第二階段即對具體行政行為合法性審查階段審查程序。（包括審查的主體內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、期限以及審查方式、結(jié)論）。(1)審查的主體若干問題的解釋第九十三條規(guī)定：人民法院受理行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)由行政審判庭組成合議庭，對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。根據(jù)該條的規(guī)定，審查的主體應(yīng)為行政審判庭組成的合議庭。(2)審查的內(nèi)容，根據(jù)若干問題的解釋第九十三條的規(guī)定，人民法院受理行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應(yīng)當(dāng)對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。這種審查是對具體行政行為是否合法進(jìn)行的實質(zhì)性審查，而非程序性審查，主要從以下四個方面進(jìn)行審查：行政機(jī)關(guān)是否享有法律、法規(guī)授予的職權(quán)，是

15、否超越取權(quán)，是否濫用職權(quán)；行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為是否有事實依據(jù)以及相關(guān)的證據(jù)材料；行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為所適用的法律、法規(guī)或規(guī)章是否正確；行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為是否符合法定程序。(3)審查的標(biāo)準(zhǔn)。若干問題的解釋第95條規(guī)定：“被申請執(zhí)行的具體行政行為有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行；（一）明顯缺乏事實根據(jù)的；（二）明顯缺乏法律依據(jù)的；（三）其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的，據(jù)此規(guī)定，人民法院對于非訴行政案件的審查標(biāo)準(zhǔn)是被申請執(zhí)行的具體行政行為是否“明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益”。即適度審查的標(biāo)準(zhǔn)。對非訴行政案件的審查不能與行政訴訟案件的審查相同。因為，法院審判行政

16、訴訟案件的目的是通過對具體行政行為的合法性審查達(dá)到維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政職權(quán)，以法律手段促使行政機(jī)關(guān)改善執(zhí)法活動，規(guī)范執(zhí)法行為。而非訴訟行政案件的強(qiáng)制執(zhí)行目的是以司法手段強(qiáng)化行政管理，維護(hù)社會利益，保證行政權(quán)的完善統(tǒng)一，促使相對人自覺、及時、全面履行義務(wù)。為提高審判效率，降低訴訟成本，客觀上要求我的對非訴行政案件的合法性審查采用適度審查的標(biāo)準(zhǔn)。(4)審查的期限。根據(jù)若干問題解釋第93條的規(guī)定，人民法院辦理非訴行政案件的執(zhí)行，從立案受理至作出是否準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁定的期限為30日。(5)審查的方式。行政訴訟法和若干問題解釋均沒有對合議庭采用什么方式對具體行政行為進(jìn)行審查作出明確規(guī)定。司法實踐中，

17、法院往往采用“書面”的方式僅對行政機(jī)關(guān)一方申請執(zhí)行的卷宗材料進(jìn)行審查，這樣的作法弊端很大，長期以來，行政機(jī)關(guān)習(xí)慣于以行政手段辦事，他們作為案件一方的當(dāng)事人，為了使具體行政行為得以執(zhí)行，總會把證明自身行為合法的卷宗材料提交法院，而有利于相對人的證明材料并不隨卷提交法院，致使法官的審查視線也受限于行政機(jī)關(guān)單方的證明材料，很難結(jié)合全案對具體行政行為進(jìn)行客觀，真實的審查與判斷，使司法審查流于形式。這樣以來，難免今使有瑕疵的具體行政行為得到法律上的確認(rèn)，進(jìn)入司法強(qiáng)制執(zhí)行程序。從目前我國的實際情況來看，行政相對人在面對行政執(zhí)法程序中處于強(qiáng)者地位的行政機(jī)關(guān)，普遍存在著不知告，不想告或者不敢告的情況，行政相對人不提起行政訴訟，在很大程度上并不意味行政行為就是正確的、合法的。司法實踐中，在法院裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行后，往往會發(fā)現(xiàn)具體行政行為存在著這樣或是那樣的錯誤，使法院處于進(jìn)退兩難尷尬的境地。非訴行政案件執(zhí)行制度設(shè)立之初，就是以限制或剝奪行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行權(quán)為前提的，其主要目的就是阻止違法的具體行政行為進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序，人民法院司法審查的根本目的就是保障行政相對人的合法權(quán)益，不致因為其未提起行政訴訟而受到違法具體行政行為的侵害。所以，在非訴行政案件執(zhí)行程序中設(shè)立司法  聽證制度，充分體