《湛江市加快推進(jìn)房地一體農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證工作實(shí)施

1、湛江市加快推進(jìn)“房地一體”農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證工作實(shí)施方案（送審稿）的起草說(shuō)明為進(jìn)一步貫徹2019年中央一號(hào)文件、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要和廣東省自然資源廳關(guān)于印發(fā)廣東省加快推進(jìn)“房地一體”農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證工作方案的通知等文件精神，加快落實(shí)省委、省政府關(guān)于對(duì)標(biāo)三年取得重大進(jìn)展硬任務(wù)扎實(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的實(shí)施方案關(guān)于全面加強(qiáng)宅基地管理的任務(wù)要求，力爭(zhēng)2020年底前基本完成“房地一體”的農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記發(fā)證任務(wù)，有效保障農(nóng)民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益和扎實(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，結(jié)合我市實(shí)際，我局起草了湛江市加快推進(jìn)“房地一體”農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證工作實(shí)施方案（送審稿）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)送審稿）。現(xiàn)就文件制定有關(guān)事項(xiàng)說(shuō)

2、明如下：一、文件起草背景國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要（20162020年）明確提出要“全面完成農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)地、宅基地、農(nóng)房、集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證”，即要求各地應(yīng)在2020年前完成宅基地、農(nóng)房、集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作。2019年中央一號(hào)文件中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)中也要求“加快推進(jìn)宅基地使用權(quán)及其地上房屋所有權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)及其地上建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)登記發(fā)證工作，力爭(zhēng)2020年底前基本完成?！卑凑詹粍?dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記原則，房屋應(yīng)當(dāng)與其所依附的土地一并登記，保持權(quán)利主體一致。目前，我市基本完成具備發(fā)證條件的宅基地（純土地）確權(quán)登記工作

3、，但宅基地上房屋（農(nóng)房）的登記發(fā)證工作遠(yuǎn)未完成。因此，必須采取強(qiáng)有力措施，加快推進(jìn)“房地一體”的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記工作。根據(jù)我市農(nóng)村地籍調(diào)查成果，全市共有農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地約259.36萬(wàn)宗，宗地總面積約3.4萬(wàn)公頃，農(nóng)房約227.2萬(wàn)幢，數(shù)量巨大。此外，我市“房地一體”農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證工作還存在以下問(wèn)題：一是大量農(nóng)村宅基地及農(nóng)房存在批少用多、未批先建或加建、“一戶(hù)多宅”、超規(guī)定面積建設(shè)、農(nóng)民私下流轉(zhuǎn)、原戶(hù)籍人員返鄉(xiāng)購(gòu)置農(nóng)房、城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)房等情況。二是農(nóng)村房屋確權(quán)登記存在政策障礙。按照不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則，申請(qǐng)宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)首次登記，須提交房屋符合規(guī)劃或

4、者建設(shè)的相關(guān)材料，但我市農(nóng)村地區(qū)的村、鎮(zhèn)基本上沒(méi)有編制村莊規(guī)劃，且農(nóng)村房屋多屬自建自用，絕大多數(shù)沒(méi)有報(bào)建及竣工驗(yàn)收，難以提供上述證明材料。三是農(nóng)村宅基地歷史遺留問(wèn)題多。長(zhǎng)期以來(lái)“房地分設(shè)”，歷史上各地對(duì)農(nóng)村宅基地建設(shè)的土地、規(guī)劃、報(bào)建、登記等環(huán)節(jié)沒(méi)有較好的銜接，宅基地歷史遺留問(wèn)題多，突出表現(xiàn)為無(wú)土地證或有土地證無(wú)房產(chǎn)證等情形。上述問(wèn)題處理涉及自然資源、住建等部門(mén)的多個(gè)審批環(huán)節(jié)，需要多方共同努力，才能妥善處理。四是許多農(nóng)村宅基地房屋是在土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理等法律法規(guī)政策實(shí)施前就已建成的，并未辦理用地、報(bào)建、規(guī)劃等審批手續(xù)，按照現(xiàn)行的不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例的有關(guān)規(guī)定難以辦理確權(quán)登記，農(nóng)民的合法權(quán)益

5、不能得到有效保障。五是受稅費(fèi)、權(quán)利兌現(xiàn)、違法處理等原因影響，很多農(nóng)民的確權(quán)登記意愿不強(qiáng)，在一定程度上影響了農(nóng)房發(fā)證工作。因此，制定湛江市加快推進(jìn)“房地一體”農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證工作實(shí)施方案，對(duì)于保障農(nóng)民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供基本保障具有十分重要的意義，也是全面推進(jìn)全市“房地一體”農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記工作的必要前提和工作基礎(chǔ)。二、法律依據(jù)（一）土地管理法（二）村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例（三）村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例（四）廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（廣東省人民政府令第100號(hào)）（五）國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要（六）中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若

6、干意見(jiàn)（2019年中央一號(hào)文件）（七）國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問(wèn)題的通知（國(guó)土資發(fā)2016191號(hào)）（八）關(guān)于對(duì)標(biāo)三年取得重大進(jìn)展硬任務(wù)扎實(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的實(shí)施方案（九）廣東省自然資源廳關(guān)于印發(fā)廣東省加快推進(jìn)“房地一體”農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證工作方案的通知（粵自然資規(guī)字201911號(hào)）（十）湛江市人民政府關(guān)于印發(fā)湛江市市區(qū)中心城區(qū)違法建筑分類(lèi)處理方案的通知（湛府規(guī)20171號(hào)）三、實(shí)施方案制定過(guò)程我局根據(jù)廣東省自然資源廳關(guān)于印發(fā)廣東省加快推進(jìn)“房地一體”農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證工作方案的通知（粵自然資規(guī)字201911號(hào)），起草了湛江市加快推進(jìn)“房地一體”農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)

7、證工作實(shí)施方案初稿，在局內(nèi)征求意見(jiàn)，并以湛江市自然資源局關(guān)于征求<湛江市加快推進(jìn)“房地一體”農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證工作實(shí)施方案（征求意見(jiàn)稿）>意見(jiàn)的函征求各縣（市、區(qū)）政府（管委會(huì)）和市財(cái)政局、市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和市公安局等4個(gè)市直有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，并根據(jù)反饋意見(jiàn)修改完善后，形成送審稿。四、主要內(nèi)容說(shuō)明送審稿共分7個(gè)部分，具體包括目標(biāo)任務(wù)、登記范圍、申請(qǐng)登記主體、確權(quán)登記原則、工作要求、工作步驟、保障措施等方面?，F(xiàn)將主要內(nèi)容說(shuō)明如下：（一）關(guān)于目標(biāo)任務(wù)。要求全市2020年底前基本完成符合登記發(fā)證條件的農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地使用權(quán)及地上房屋所有權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記并頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)

8、證書(shū)。同時(shí)，為避免重復(fù)發(fā)證，歷史上已分別頒發(fā)宅基地、集體建設(shè)用地使用權(quán)證書(shū)和房屋所有權(quán)證書(shū)或者已按“房地一體”原則登記頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)的，即歷史上已確權(quán)登記的宅基地及地上房屋，原證書(shū)仍合法有效，無(wú)需換發(fā)新證。 （二）關(guān)于登記范圍和申請(qǐng)登記主體。本次確權(quán)登記范圍是集體土地范圍內(nèi)符合登記發(fā)證條件的農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地及地上永久性存續(xù)的、結(jié)構(gòu)完整的農(nóng)村主要房屋，不包括簡(jiǎn)易房、棚房、農(nóng)具房、圈舍、廁所等臨時(shí)性建（構(gòu)）筑物。同時(shí)，根據(jù)宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)兩種不同登記類(lèi)型明確了申請(qǐng)登記主體。（三）關(guān)于確權(quán)登記原則。鑒于目前我市農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地及房屋確權(quán)登記發(fā)證率偏低，為盡可能地解決

9、農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地的歷史存量問(wèn)題，提高登記發(fā)證率，保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，從“依法依規(guī)、尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)、為民利民”的角度出發(fā)，我局在全市工作實(shí)施方案中就宅基地、集體建設(shè)用地及地上房屋的確權(quán)登記問(wèn)題分階段、分情形提出了一些處理原則，為各縣（市、區(qū)）出臺(tái)確權(quán)登記政策文件時(shí)提供指導(dǎo)性意見(jiàn)。一是關(guān)于有合法的宅基地及集體建設(shè)用地使用權(quán)來(lái)源材料，地上房屋已辦理村鎮(zhèn)（莊）規(guī)劃審核手續(xù)、已經(jīng)竣工的，依法辦理確權(quán)登記。二是關(guān)于有合法的宅基地使用權(quán)來(lái)源材料，地上房屋已經(jīng)竣工但未辦理村鎮(zhèn)（莊）規(guī)劃審批手續(xù)的問(wèn)題。1993年國(guó)務(wù)院頒布的村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例（1993年11月1日起施行）第二條規(guī)定“制定和實(shí)

10、施村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃，在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行居民住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)等的建設(shè)，必須遵守本條例?！痹谠摋l例實(shí)施前，國(guó)家并未出臺(tái)相關(guān)政策要求農(nóng)村建設(shè)應(yīng)制定村莊規(guī)劃。因此，以1993年11月1日作為時(shí)間界線，按照“法不溯及既往”的原則，該時(shí)間節(jié)點(diǎn)前建成的宅基地房屋，按權(quán)屬來(lái)源確定的宅基地使用面積和房屋實(shí)際建筑面積予以確權(quán)登記；該時(shí)間節(jié)點(diǎn)后建成的宅基地房屋，通過(guò)補(bǔ)辦手續(xù)的方式來(lái)辦理確權(quán)登記。三是關(guān)于無(wú)合法的宅基地使用權(quán)來(lái)源材料，地上房屋已經(jīng)竣工的問(wèn)題。1982年2月13日國(guó)務(wù)院頒發(fā)村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例第五條規(guī)定“在村鎮(zhèn)內(nèi)，個(gè)人建房和社隊(duì)企業(yè)、事業(yè)單位建設(shè)用地，都應(yīng)按照本條例

11、的規(guī)定，辦理申請(qǐng)、審查、批準(zhǔn)的手續(xù)。任何機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位和個(gè)人不準(zhǔn)擅自占地建房、進(jìn)行建設(shè)或越權(quán)批準(zhǔn)占用土地?！?987年土地管理法出臺(tái)，進(jìn)一步完善了農(nóng)村宅基地的使用審批、面積等規(guī)定。2017年1月26日市政府頒發(fā)湛江市市區(qū)中心城區(qū)違法建筑分類(lèi)處理方案（2017年2月4日起實(shí)施），對(duì)1990年4月1日至2016年4月25日期間市區(qū)中心城區(qū)已建成或在建但已停工的違法建筑分門(mén)別類(lèi)，明確處理方式。結(jié)合我市實(shí)際，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和政策的出臺(tái)時(shí)間，共分了1982年以前、1982年至1987年、1987年至1993年、1993年以后以及1990年4月1日至2016年4月25日期間市區(qū)中心城區(qū)范圍內(nèi)城中村

12、等五個(gè)階段，對(duì)不同情形提出了處理原則。對(duì)于前四個(gè)階段，經(jīng)查明土地歷史使用情況和現(xiàn)狀后，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)出具證明并公告30天無(wú)異議，經(jīng)鎮(zhèn)政府（街道辦）審核后，分階段處理；對(duì)第五個(gè)階段市區(qū)中心城區(qū)范圍內(nèi)城中村的違法建筑，明確規(guī)定了不同處理情形。對(duì)于不屬于以下五種情形之一且房屋總層數(shù)9層（含本數(shù)）以下的，分類(lèi)處理后，可以申請(qǐng)辦理不動(dòng)產(chǎn)登記：1、占用城市規(guī)劃“四線”、基本農(nóng)田建設(shè)的；2、存在嚴(yán)重安全隱患，但未能整改消除的；3、嚴(yán)重影響城市景觀的；4、占用高壓供電走廊、公共設(shè)施和公共用地，壓占地下管線，而無(wú)法采取措施改正的；5、其他嚴(yán)重影響土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃依法應(yīng)當(dāng)拆除的。四是關(guān)于實(shí)際

13、建房占地面積少于批準(zhǔn)用地面積的問(wèn)題。在實(shí)際中，許多村民建房因?yàn)橘Y金不足等原因，在建房時(shí)的占地面積會(huì)少于批準(zhǔn)的占地面積?？紤]到其用地面積是經(jīng)批準(zhǔn)的，雖未建設(shè)，但其應(yīng)享有使用權(quán)，故明確建房實(shí)際用地面積少于批準(zhǔn)面積的，按批準(zhǔn)占地面積確權(quán)登記。五是關(guān)于未覆蓋村鎮(zhèn)（莊）規(guī)劃的地區(qū)問(wèn)題?？紤]到我市村莊規(guī)劃并未全面覆蓋的實(shí)際，為了保證本方案中的確權(quán)登記原則的完整性，雖然廣東省自然資源廳關(guān)于印發(fā)加快處理不動(dòng)產(chǎn)登記歷史遺留問(wèn)題指導(dǎo)意見(jiàn)的通知（粵自然資規(guī)字20185號(hào)）已對(duì)上述問(wèn)題作出了規(guī)定，但是我們?nèi)栽诜桨钢性俅螐?qiáng)調(diào)這一原則。六是關(guān)于“戶(hù)”的認(rèn)定問(wèn)題。土地管理法規(guī)定農(nóng)村宅基地應(yīng)符合“一戶(hù)一宅”的條件。在實(shí)際工作

14、中，以公安部門(mén)的分戶(hù)為“一戶(hù)一宅”認(rèn)定條件，但是，公安部門(mén)又會(huì)以宅基地來(lái)作為分戶(hù)的依據(jù)，導(dǎo)致“戶(hù)”和“宅”互為前置審批條件。為解決上述堵點(diǎn)問(wèn)題，在無(wú)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)“一戶(hù)”作出具體規(guī)定的情況下，我們按照省廳工作方案要求，明確以“成年”作為分戶(hù)的認(rèn)定條件。七是關(guān)于宅基地和房屋權(quán)利人不一致和保護(hù)農(nóng)村婦女合法權(quán)益的問(wèn)題。引用廣東省自然資源廳關(guān)于印發(fā)加快處理不動(dòng)產(chǎn)登記歷史遺留問(wèn)題指導(dǎo)意見(jiàn)的通知（粵自然資規(guī)字20185號(hào)）對(duì)房地權(quán)利人不一致問(wèn)題的規(guī)定。同時(shí)，根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策法規(guī)，我們強(qiáng)調(diào)了保障農(nóng)村婦女作為家庭成員應(yīng)享有的合法權(quán)益。八是關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)及地上房屋所有權(quán)確權(quán)登記問(wèn)題。我們直接引用了國(guó)土資

15、源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問(wèn)題的通知（國(guó)土資發(fā)2016191號(hào)）中對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的確權(quán)登記處理原則。同時(shí)，考慮到集體建設(shè)用地使用權(quán)及建（構(gòu)）筑物所有權(quán)情況比較復(fù)雜難以在本方案中窮盡各類(lèi)情況。另一方面，從加強(qiáng)集體建設(shè)用地管理角度考慮，也不宜采取與宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)確權(quán)登記相同的政策，故本實(shí)施方案僅提出集體建設(shè)用地上的房屋所有權(quán)則按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定辦理。（4） 關(guān)于工作要求和工作步驟。一是市、縣（市、區(qū)）政府（管委會(huì)）負(fù)責(zé)組織實(shí)施和協(xié)調(diào)本轄區(qū)“房地一體”農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證工作，統(tǒng)一開(kāi)展權(quán)籍調(diào)查、登記發(fā)證和成果匯交等工作。市級(jí)負(fù)責(zé)全市“房地一體”農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)

16、登記發(fā)證的組織和指導(dǎo)工作，制定全市工作實(shí)施方案，以市政府名義發(fā)布市轄區(qū)（赤坎區(qū)、霞山區(qū)、坡頭區(qū)、麻章區(qū)、湛江開(kāi)發(fā)區(qū)）總登記通告，市自然資源局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和督促各縣（市、區(qū)）按時(shí)完成各項(xiàng)工作任務(wù)?？h級(jí)負(fù)責(zé)本縣（市、區(qū)）“房地一體”農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、宣傳工作，制定本轄區(qū)實(shí)施細(xì)則。各縣（市）以縣（市）政府名義發(fā)布總登記通告。為加快工作進(jìn)度，根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則第二十五條規(guī)定，由各縣（市、區(qū)）人民政府（管委會(huì)）負(fù)責(zé)本次登記發(fā)證工作的組織實(shí)施。二是規(guī)定了權(quán)籍調(diào)查的相關(guān)要求。各地可根據(jù)實(shí)際情況選擇適合的調(diào)查方法，只要滿(mǎn)足登記發(fā)證的條件即可。三是簡(jiǎn)化了登記流程。在不違反法律法規(guī)和確保必要的登記申請(qǐng)材料的前提下，對(duì)登記流程進(jìn)行了簡(jiǎn)化，盡可能地減輕基層工作負(fù)擔(dān)，并充分發(fā)揮村集體的作用，協(xié)助登記機(jī)構(gòu)收集相關(guān)材料，提高登記效率。四是明確了登記成果的管理、匯交及動(dòng)態(tài)更新機(jī)制。五是以2020年底基本完成確權(quán)登記發(fā)證任務(wù)為目標(biāo)，倒排時(shí)間，明確工作步驟和計(jì)劃。（五）關(guān)于職責(zé)分工和保障措施。一是明確市直有關(guān)部門(mén)和各縣（市、區(qū)）政府（管委會(huì)）的責(zé)任分工，明確由市自然資源局牽頭，市財(cái)政局、市住建局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和市公安局共同參與，負(fù)責(zé)全市工作的組織、指導(dǎo)和監(jiān)督，各縣（市、區(qū)）政府（管委會(huì)）是本次工作的責(zé)任主體，具