城管執(zhí)法困境分析及對(duì)策

1、城管執(zhí)法逆境分析及對(duì)策一、城管執(zhí)法逆境分析（一）主體地位不明確城管在法律上是否擁有行政執(zhí)法主體資格，是個(gè)值得深究的問(wèn)題。行政主體是指依法享有國(guó)家權(quán)力，能以自己的名義實(shí)施行政管理，能獨(dú)立擔(dān)當(dāng)因權(quán)力而衍生出的相應(yīng)法律責(zé)任和后果的組織。行政主體需要具備以下幾個(gè)要件:第一，具有行政職權(quán);其次，是依法擁有部分國(guó)家行政執(zhí)法權(quán)力的組織;第三，能以自己的名義實(shí)施行政行為;第四，能夠獨(dú)立擔(dān)當(dāng)法律后果。若城管部門(mén)的設(shè)立，有一條不符合上述要件，則城管不是合格的行政主體。1從行政懲罰法第十六條來(lái)看，行政懲罰權(quán)是依據(jù)國(guó)務(wù)院或者是國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府的打算，由某個(gè)行政機(jī)關(guān)集中行使，可見(jiàn)，具有合法性的是集

2、中懲罰權(quán)，但沒(méi)有賜予集中行使行政懲罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的合法性。行政機(jī)關(guān)必需嚴(yán)格依據(jù)組織法經(jīng)由報(bào)批備案和審批等法定程序，以規(guī)范其權(quán)力、職責(zé)、行政事務(wù)和工作制度等。城管部門(mén)的成立若沒(méi)有經(jīng)過(guò)這些程序則不能夠認(rèn)為是合法的行政主體。事實(shí)上，在我國(guó)很多城市都存在城管的設(shè)立不通過(guò)立法程序的現(xiàn)象，只有少數(shù)大城市成立城管執(zhí)法局這樣的一級(jí)單位，大部分還是受政府或行政機(jī)關(guān)托付成立城管監(jiān)察大隊(duì)或支隊(duì)。即使是受托付的事業(yè)單位，也必需要有嚴(yán)格的行政托付程序和制度，否則不具有城市管理執(zhí)法的合法性權(quán)力。（二）執(zhí)法程序不規(guī)范目前，我國(guó)還沒(méi)有特地出臺(tái)有關(guān)城管綜合執(zhí)法的法律和法規(guī)。行政懲罰法作為現(xiàn)在城管執(zhí)法的主要依據(jù)，其第三十一條規(guī)定

3、:“行政機(jī)關(guān)在作出行政懲罰打算之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政懲罰打算的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利?！钡谌l規(guī)定:“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯，行政機(jī)關(guān)必需充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核;當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受。行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重懲罰。”2我國(guó)是法治社會(huì)，法律、法規(guī)是保證社會(huì)公正和公正的最佳工具，在此過(guò)程中，程序公正發(fā)揮著不行替代的作用。嚴(yán)格規(guī)范城管執(zhí)法程序，把握?qǐng)?zhí)法權(quán)力行使過(guò)程，是完善城管執(zhí)法路徑之一。我國(guó)很多地方，城管在執(zhí)法過(guò)程中沒(méi)有嚴(yán)格依據(jù)法定的執(zhí)法程序進(jìn)行執(zhí)法，他們的執(zhí)法過(guò)程卻會(huì)直接影響著行政

4、相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，城管和行政相對(duì)人對(duì)于懲罰金額討價(jià)還價(jià)，在沒(méi)有相關(guān)法律文件包括行政懲罰打算書(shū)狀況下，城管就可以對(duì)行政相對(duì)人的私人財(cái)產(chǎn)亂罰亂扣，這些現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這表明城管在執(zhí)法過(guò)程中程序違法、人為剝奪當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)的權(quán)利具有任憑性，嚴(yán)峻損害了我國(guó)城管的社會(huì)形象。我國(guó)很多城市對(duì)城管的執(zhí)法程序都有明確的規(guī)定，但在法制長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)建設(shè)的過(guò)程中，照舊不能避開(kāi)“重實(shí)體、輕程序”的問(wèn)題，表現(xiàn)為:缺乏嚴(yán)格規(guī)范程序意識(shí)，執(zhí)法程序立法不足。在整個(gè)行政執(zhí)法過(guò)程中，涉及到行政相對(duì)人權(quán)利和義務(wù)具體行政行為時(shí)，很多狀況下沒(méi)有嚴(yán)格依據(jù)法定的程序執(zhí)法。除此之外，在已有的立法方面也存在不足。例如，行政懲罰法在懲罰程序

5、上有兩個(gè)缺陷:一是暫扣或沒(méi)收行政相對(duì)人的私人財(cái)產(chǎn)后，是否開(kāi)具清單沒(méi)有嚴(yán)格規(guī)定;二是對(duì)沒(méi)收的財(cái)物如何進(jìn)行處理，也沒(méi)有加以規(guī)定。3（三）執(zhí)法權(quán)力依據(jù)不明確城管的大部分執(zhí)法權(quán)力主要依據(jù)散落于地方性法規(guī)和行政規(guī)章之中的相關(guān)條文，且這些法規(guī)和規(guī)章的地位又遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于憲法和法律，而對(duì)于處在執(zhí)法最前沿的城管隊(duì)伍，其執(zhí)法依據(jù)明顯存在問(wèn)題。由于缺少一部相關(guān)的正式法律來(lái)約束其執(zhí)法行為，人們對(duì)城管人員執(zhí)法的權(quán)力來(lái)源不禁產(chǎn)生質(zhì)疑，尤其是相對(duì)集中的行政懲罰權(quán)。城管相對(duì)集中的行政懲罰權(quán)是依據(jù)中華人民共和國(guó)行政懲罰法第十六條的規(guī)定，其授權(quán)由國(guó)務(wù)院或由國(guó)務(wù)院授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府打算一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的懲罰權(quán)。

6、僅從條文字面意思上思考，并不能認(rèn)為國(guó)務(wù)院可以打算或授權(quán)其他部門(mén)來(lái)設(shè)立一個(gè)新的行政機(jī)關(guān)來(lái)集中行使行政懲罰權(quán)。相對(duì)集中的行政懲罰權(quán)理論上可以由一個(gè)新設(shè)的行政機(jī)關(guān)來(lái)行使，但依據(jù)立法法的法律解釋，認(rèn)為該授權(quán)應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大常委會(huì)行使，而國(guó)務(wù)院對(duì)此進(jìn)行的合法性解釋尚值得懷疑。在這種執(zhí)法法律環(huán)境不完善的狀況下，僅存的法律依據(jù)也是零散于各個(gè)法律中，缺少一部針對(duì)于城管執(zhí)法權(quán)力的法律。所以，要明確城管執(zhí)法權(quán)力的合法性來(lái)源，制定一部相關(guān)的法律法規(guī)刻不容緩。（四）職權(quán)范圍不清行政法賜予行政主體行政權(quán)，旨在愛(ài)護(hù)公共利益和維護(hù)社會(huì)秩序。從古至今，行政權(quán)力的易腐性、擴(kuò)張性和對(duì)個(gè)人權(quán)利的損害性，客觀上存在，也是不行否認(rèn)的事實(shí)

7、。行政法明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力相關(guān)的范圍、程序和法律責(zé)任等，這樣既可以有效監(jiān)督行政主體，又可以避開(kāi)和防止違法濫用行政權(quán)力。在規(guī)范行政主體執(zhí)法的法律職責(zé)的同時(shí)，也是在愛(ài)護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，社會(huì)主義的宗旨是為人民服務(wù)，愛(ài)護(hù)人民的合法權(quán)益是城市執(zhí)法機(jī)構(gòu)的首要任務(wù)。因此，行政主體執(zhí)法的職責(zé)范圍模糊不清，則不能為行政管理中處于弱者地位的公民、法人供應(yīng)最為有效的權(quán)利愛(ài)護(hù)。我國(guó)城管擁有比較集中的混合型行政懲罰權(quán)利，各個(gè)部門(mén)的懲罰權(quán)集中在一起交由城管部門(mén)來(lái)行使，有關(guān)行政機(jī)關(guān)則不再行使已經(jīng)統(tǒng)一由城管行使的行政懲罰權(quán)。依據(jù)行政懲罰法和國(guó)務(wù)院的有關(guān)相關(guān)規(guī)定，集中行政懲罰權(quán)后

8、，原有行政懲罰權(quán)力的行政機(jī)關(guān)不再擁有已經(jīng)被一個(gè)統(tǒng)一的行政機(jī)關(guān)行使的行政懲罰權(quán)。依據(jù)行政懲罰法的規(guī)定和國(guó)務(wù)院的要求，行政懲罰權(quán)相對(duì)集中后，城管在履行執(zhí)法職責(zé)的活動(dòng)中，原有關(guān)行政執(zhí)法部門(mén)要樂(lè)觀支持、協(xié)作。4目前，在我國(guó)城管執(zhí)法職責(zé)缺乏一個(gè)統(tǒng)一的職責(zé)體系，尤其缺少一個(gè)職責(zé)的頂層設(shè)計(jì)，以致城管部門(mén)與各部門(mén)之間會(huì)消滅職權(quán)安排不清的狀況。例如，在城市管理中，環(huán)保局將企業(yè)亂排亂放的懲罰權(quán)力轉(zhuǎn)交給城管，但在行政管理中自身卻照舊擁有這些權(quán)利，最終導(dǎo)致職責(zé)的推諉和扯皮。二、城管執(zhí)法逆境的解決對(duì)策（一）城管執(zhí)法主體資格合法化執(zhí)法主體是行政執(zhí)法活動(dòng)的擔(dān)當(dāng)者，即能以自己的名義實(shí)施國(guó)家權(quán)力，并對(duì)行為效果擔(dān)當(dāng)責(zé)任的組織。從

9、這個(gè)定義可以看出，行政執(zhí)法主體的成立必需有合法的程序和依據(jù)，有自己明確的權(quán)責(zé)范圍，并能夠?yàn)樽约鹤龀龅男姓袨閾?dān)當(dāng)最終的法律責(zé)任。符合以上要求必需有一部針對(duì)性的法律來(lái)規(guī)范和支撐它的主體地位。假如在法律上都存在模糊性，那么執(zhí)法主體的合法性必定讓人們產(chǎn)生懷疑和爭(zhēng)辯。城管執(zhí)法部門(mén)的法律地位模糊，執(zhí)法過(guò)程中缺乏具體的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和體系，行政執(zhí)法主體合法化存在陰影，所以出臺(tái)一部有關(guān)城管執(zhí)法的具體法律迫在眉睫。只有從法律的角度來(lái)確定城管的行政主體資格，才能使行政相對(duì)人從內(nèi)心認(rèn)同，有利于執(zhí)法過(guò)程順當(dāng)?shù)剡M(jìn)行，由于公民對(duì)法律的信仰和基于這種信仰而產(chǎn)生的對(duì)法律自覺(jué)地聽(tīng)從。城市執(zhí)法部門(mén)在法律上獲得認(rèn)可，有法律依據(jù)作為支撐

10、，這樣與其他部門(mén)在法律地位上處于公平狀態(tài)，部門(mén)間的推諉扯皮會(huì)大量削減，也能保證自身權(quán)責(zé)的統(tǒng)一和執(zhí)法的自主性、合法性和有效性。我國(guó)在不斷貫徹依法治國(guó)的理念，依法愛(ài)護(hù)公民的權(quán)益，假如執(zhí)法主體的法律地位不夠明確，何以維護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益。所以，破除城管執(zhí)法的逆境首先必需使行政主體資格合法化。（二）明確城管執(zhí)法程序作為行政行為的過(guò)程，行政執(zhí)法主體行使行政權(quán)力，必需遵循法定程序來(lái)把握行政行為的產(chǎn)生。行政執(zhí)法程序的法定性意味著無(wú)論是行政執(zhí)法主體還是行政相對(duì)人，在進(jìn)行行政活動(dòng)時(shí)，都必需遵守預(yù)定的行政程序，違反行政程序?qū)?dān)當(dāng)相應(yīng)的法律責(zé)任。城管在執(zhí)法時(shí)，必需有事前的預(yù)備程序、執(zhí)法過(guò)程程序和執(zhí)法后的救濟(jì)程序。第

11、一，城管執(zhí)法要堅(jiān)持執(zhí)法的公正性和公正性，尤其是涉及行政相對(duì)人的切身權(quán)益時(shí)，需要準(zhǔn)時(shí)告知行政相對(duì)人有辯護(hù)和防衛(wèi)的自由和權(quán)利;其次，城管執(zhí)法要堅(jiān)持執(zhí)法的公開(kāi)性，行政執(zhí)法過(guò)程中，必需接受來(lái)自各方面的監(jiān)督和檢查，公開(kāi)執(zhí)法行為和過(guò)程;第三，城管執(zhí)法要堅(jiān)持執(zhí)法的救濟(jì)性，做出行政執(zhí)法行為時(shí)，行政執(zhí)法主體需要告知行政相對(duì)人有相關(guān)的救濟(jì)權(quán)利和具體的救濟(jì)程序等。相關(guān)的行政程序必需在產(chǎn)生行政活動(dòng)之前明確，不能在行政活動(dòng)過(guò)程中或過(guò)后產(chǎn)生和制定，這樣行政執(zhí)法主體可能會(huì)產(chǎn)生獨(dú)裁和專橫的行為，很簡(jiǎn)潔發(fā)生行政糾紛。在行政法框架中，程序法是實(shí)體法的保障，程序合法才能保證明體性行政行為的合法，繼而才能保證行政主體自身執(zhí)法行為的合

12、法，進(jìn)而才能從法律上維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。在現(xiàn)實(shí)的行政執(zhí)法活動(dòng)中，行政執(zhí)法主體需要結(jié)合部門(mén)實(shí)際，制定出一套科學(xué)的行政執(zhí)法程序制度。我國(guó)部分城市都在樂(lè)觀制定相關(guān)切實(shí)可行的集中行政懲罰權(quán)的方法和制度，寧波市人民政府關(guān)于修改寧波市城市管理相對(duì)集中行政懲罰權(quán)實(shí)施方法的打算已經(jīng)于2021年10月25日寧波市人民政府第34次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，自2021年2月1日起施行。2021年1月，河北省政府下發(fā)關(guān)于同意平泉等八縣開(kāi)展城市管理相對(duì)集中行政懲罰權(quán)工作的批復(fù)。這些規(guī)范集中行政懲罰權(quán)的實(shí)踐對(duì)其他各省市都有肯定的借鑒意義。（三）界定城管執(zhí)法權(quán)力有職責(zé)必有相應(yīng)的權(quán)力，權(quán)力是職責(zé)的支撐。城管部門(mén)的權(quán)力主要是其他

13、行政部門(mén)的一些權(quán)力的集合，屬于一種聚合性或者說(shuō)是混合性的權(quán)力。城管在執(zhí)法過(guò)程中經(jīng)常會(huì)消滅執(zhí)法權(quán)力的不明確，與原擁有該權(quán)力的執(zhí)法部門(mén)產(chǎn)生權(quán)力行使的糾紛和沖突。權(quán)限界定本身簡(jiǎn)單、混亂，而執(zhí)法的依據(jù)，又散落在20多部各種法律和法規(guī)之中。由于城管執(zhí)法的簡(jiǎn)單性，目前沒(méi)有一部全國(guó)性的城管法規(guī)，少數(shù)省市近年來(lái)出臺(tái)了相關(guān)法規(guī)，但其科學(xué)性、認(rèn)同度、有效性還有待實(shí)踐檢驗(yàn)。城管的權(quán)力需要從源頭界定，肅清權(quán)力的來(lái)龍去脈，理清權(quán)力和職責(zé)的框架，要變“借權(quán)”為“授權(quán)”。目前，城管實(shí)際上擔(dān)當(dāng)了大量的一線城市行政管理的執(zhí)法工作，但執(zhí)法都是間接借用各職能部門(mén)的法律法規(guī)和程序，即城管執(zhí)法靠“借權(quán)”。放眼世界，德國(guó)在行政懲罰權(quán)的支

14、配方面做得比較好。德國(guó)的行政懲罰權(quán)主要由警察、秩序、稅務(wù)三個(gè)部門(mén)實(shí)施，但只有警察局和秩序局能上街執(zhí)法。秩序局是除警察局之外的主要行政執(zhí)法部門(mén)，相對(duì)集中行使規(guī)劃、衛(wèi)生、工商或者環(huán)保等部門(mén)的行政懲罰權(quán)。其他行政執(zhí)法部門(mén)發(fā)覺(jué)違法行為后，可以調(diào)查有關(guān)事實(shí)，獵取相關(guān)證據(jù)，但最終都應(yīng)將案卷移送秩序局，由該局統(tǒng)一做出行政懲罰打算。德國(guó)對(duì)行政懲罰權(quán)的把握和支配類似于“三權(quán)分立”，可有效避開(kāi)行政懲罰權(quán)的不合理使用和部門(mén)之間的推諉扯皮。在界定執(zhí)法范圍和依據(jù)的基礎(chǔ)上，應(yīng)賜予市城管執(zhí)法總隊(duì)、區(qū)（縣）城管執(zhí)法大隊(duì)（支隊(duì)）獨(dú)立的執(zhí)法主體資格，可以使執(zhí)法行為權(quán)力主體和責(zé)任主體相全都。以往行政管理過(guò)程中消滅的多頭執(zhí)法、重復(fù)懲

15、罰、交叉管理等一系列越位、缺位、錯(cuò)位的秩序紊亂問(wèn)題，主要是由各機(jī)構(gòu)職權(quán)界定不嚴(yán)格、不精確和界定邊緣不清楚造成的。只有嚴(yán)格界定包括城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)在內(nèi)的各部門(mén)職權(quán)，才能保證這些部門(mén)在實(shí)現(xiàn)行政管理價(jià)值目標(biāo)的過(guò)程中有條不紊、各盡其職，從而消退推諉、扯皮的弊端，避開(kāi)行政執(zhí)法中不作為、亂作為等消極現(xiàn)象的發(fā)生。清楚界定城管的權(quán)力是公正公開(kāi)執(zhí)法的首要保證，也是保障行政相對(duì)人合法權(quán)益的重要途徑。（四）規(guī)定城管執(zhí)法的法律責(zé)任城管執(zhí)法過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)消滅越位、缺位、錯(cuò)位的現(xiàn)象，終究緣由是沒(méi)有明確規(guī)定城管自身執(zhí)法的法律責(zé)任。行政法職權(quán)法定原則要求，政府在設(shè)立行政管理部門(mén)，首先，要明確界定行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的法律職責(zé)范圍，作為該

16、行政部門(mén)合法行使行政權(quán)力、依法從事行政管理活動(dòng)的基本依據(jù)。只有在部門(mén)執(zhí)法職責(zé)范圍明確界定的情形下，才能精確地推斷它們是否在法律授權(quán)的范圍內(nèi)真正為人民服務(wù)。法律職責(zé)和權(quán)力相互制約和平衡，在將來(lái)，各地方政府不應(yīng)把一切權(quán)力交給城管，城管不是各職能部門(mén)相關(guān)職能的簡(jiǎn)潔疊加，更不是相關(guān)法律職責(zé)的大一統(tǒng)。其次，要理清各職能部門(mén)的法定職責(zé)，進(jìn)一步相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，從源頭上解決多頭執(zhí)法、權(quán)責(zé)交叉等問(wèn)題，真正建立起權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，從而提升城市執(zhí)法的效能。最終，各職能部門(mén)也要擔(dān)當(dāng)相應(yīng)的法律責(zé)任，不能把全部職責(zé)全部交給城管，應(yīng)當(dāng)把和城管執(zhí)法最相關(guān)的法律職責(zé)轉(zhuǎn)讓給城管部門(mén)，其他方面還得相互協(xié)作。城管部門(mén)只有清楚自己的法律職責(zé)，才能知道在執(zhí)法過(guò)程中自己該做什么不該做什么，才能在執(zhí)法中有信