87號文下PPP土地開發(fā)的政策辨析及操作要點

1、87號文下PPP土地開發(fā)的政策辨析及操作要點一、ppp 土地開發(fā)的政策問題一土地開發(fā)ppp模式運作的范圍和條件ppp模式是政府近年來鼓勵的一種投融資運作模式。ppp模式的本質(zhì)是公共根底設(shè)施和公共效勞的市場化運營，它包含兩個重要涵義：一是公共益性，二是運營。任何ppp工程都應(yīng)兼具公共性和運營性。單純的土地一級開發(fā)不具備運營性質(zhì)，單純的土地二級開發(fā)不具備公共性棚改等公益工程除外，它們都不具備ppp模式運作的條件，政策也不允許。如果把運營內(nèi)容與土地一級開發(fā)搭配起來，或者把公共內(nèi)容與土地二級開發(fā)搭配起來，就具備 ppp模式運作的條件了 。工程用地是ppp工程建設(shè)和運營的根本要素。土地一級開發(fā)是否捆入工

2、程以ppp模式運作的判斷依據(jù)是：土地一級開發(fā)本錢是否入ppp工程總投資。據(jù)此，一般有幾種情況：第一，政府相關(guān)部門已經(jīng)完成了工程所需用地的一級開發(fā)征地、拆遷、前期根底建設(shè)等，將熟 地直接打包入ppp工程。相關(guān)開發(fā)本錢由政府投入，不計入ppp工程總投資。第二，政府相關(guān)部門已經(jīng)完成了工程所需用地的一級開發(fā)，但相關(guān)開發(fā)本錢計入工程總投資。第三，生地直接打包入ppp工程，社會資本方按合同要求承當(dāng)土地一級開發(fā)的施工任務(wù)，相關(guān)開發(fā) 本錢計入工程總投資。顯然，后兩種都屬于將土地一級開發(fā)納入ppp工程運作模式中，在實踐中也非常普遍。第一種那么更為標(biāo)準(zhǔn)，只有財力充裕并且對長遠(yuǎn)負(fù)責(zé)的政府才具備條件。土地二級開發(fā)必須

3、與公共內(nèi)容結(jié)合起來，才具備ppp模式運作的條件，如：產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)、養(yǎng)老綜合開發(fā)小鎮(zhèn)、文旅小鎮(zhèn)、科技小鎮(zhèn)、體育小鎮(zhèn)，等各種各樣的綜合開 發(fā)和特色小鎮(zhèn)。由于工程原本定位的公益性質(zhì)，工程的收益不能覆蓋本錢，因此可以根據(jù)規(guī)定以資源性補償?shù)姆绞桨讯壨恋卮虬肫渲?，通過土地相關(guān)收益對工程進(jìn)行補貼，形成了附帶二級土地開發(fā)性質(zhì)的各種園區(qū)和小鎮(zhèn)。二ppp 土地一級開發(fā)的政策可行性存疑，但實踐普遍關(guān)于土地一級開發(fā)是否適宜打包入PPP工程中，現(xiàn)有的政策法規(guī)解釋比擬混亂。例如，財金202291文指出，PPP工程主體或其他社會資本不得作為工程主體參與土地收儲和前期 開發(fā)等工作。但國土資發(fā) 2007277、國

4、土資發(fā)2022162 以及財綜20224那么指出，土地 收儲和前期開發(fā)的相關(guān)工作應(yīng)由土儲部門承當(dāng)，但前期開發(fā)中的基建工作還需通過公開招標(biāo)的方式選擇有資質(zhì)的第三方單位進(jìn)行?？傊?，關(guān)于PPP 土地一級開發(fā)的政策解釋比擬混亂，各家理解也不同。在實踐中，一般含有少量土地一級開發(fā)的工程，會將其打包入PPP工程中，含大規(guī)模土地一級開發(fā)的園區(qū)或小鎮(zhèn)也會將土地一級開發(fā)納入PPP模式中。類似華夏幸福、萬達(dá)等各大上市公司及央企在運行園區(qū)和特色小鎮(zhèn)工程時，普遍把土地一級開發(fā)打包入工程中，實現(xiàn)土地一、二級聯(lián)動開發(fā)。三87號文禁止土地一級開發(fā)的政府采購效勞模式87號文嚴(yán)禁將土地一級開發(fā)作為政府采購效勞的方式運作。雖然P

5、PP模式也包含政府付費類， 但PPP與政府采購效勞是兩種不同的投融資模式。首先,政府采購效勞沒有經(jīng)過物有所值評價、財政承受能力論證和嚴(yán)格的實施方案審定，難以保證工程的運營性和風(fēng)險合理配置。其次，政府采購效勞要求是三年以內(nèi)政府購置效勞所需資金應(yīng)當(dāng)在年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃中據(jù)實足額安排，而PPP工程要求是十年以上；再次，所有PPP工程的政府付費受到 10%的公共預(yù)算支出的限制，而政府購置效勞那么不受此限制。 總之，87號文針對的是此前許多土地一級開發(fā)以政府購置效勞的方式，直接由平臺公司或 其它公司承當(dāng)?shù)倪\作模式。87號文并沒有針對含有土地一級開發(fā)的PPP工程。四土地一級開發(fā)的收益模式：來自土地收入

6、，但不得掛鉤單純的土地一級開發(fā)是不適用于PPP模式的，因為土地一級開發(fā)不涉及運營。但是土地一級開發(fā)包含大量的根底設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)內(nèi)容，打包入工程是符合 PPP模式應(yīng)有之義的。土地一級開發(fā)的主要收入來源為土地出讓收入，但不得掛鉤。第一，一系列國土和財政的相關(guān)法規(guī)都嚴(yán)格限定了土地財政收支兩條線的原那么，也即土地相關(guān)收入只能進(jìn)入國庫。第二， PPP付費模式中的政府付費和缺口補助，都可以以財政列支，既包括一般預(yù)算，也包括政 府基金預(yù)算土地。簡而言之，土地出讓收入必須進(jìn)國庫列入收入預(yù)算，然后再通過支出 預(yù)算從國庫轉(zhuǎn)出來。針對現(xiàn)有局部園區(qū)開發(fā)類 PPP工程對土地收支兩條線的模糊化處理、甚至違規(guī)操作，一系

7、 列標(biāo)準(zhǔn)文件都要求把工程收益來源與土地分隔開。例如，財綜20224號?關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)土地儲藏和資金管理等相關(guān)問題的通知?指出，工程承接主體或供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行合同義務(wù)，按合同約定數(shù)額獲取報酬，不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤，也不得已工程所涉及的土地名義融資或者變相融資。財金 202291號文指出：“ PPP工程主體或其他社會資本不得 變相取得土地收益、“ PPP工程的資金來源與未來收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤。實踐中，PPP付費來自政府基金預(yù)算比例也較低。政府基金支出預(yù)算中的支出科目中征地和拆遷補償支出、土地開發(fā)支出、城市建設(shè)支出等科目都是可以用來歸還開發(fā)本錢。但實際上，由于時間不匹配土地開

8、發(fā)的周期一般為 23年，PPP模式的付費周期那么至少 10年， 以及地方政府意愿，政府基金支出預(yù)算土地支出主要用于作為新一輪的土地儲藏或者其它， PPP付費來源主要還是來自一般預(yù)算支出。并且近年來，預(yù)算調(diào)整也不斷提高了政府基金 預(yù)算調(diào)入一般預(yù)算的比例。五二級土地開發(fā)：“兩招并一招根據(jù)我國土地法規(guī)，PPP工程用地可以通過無償方式和有償方式取得。無償方式主要是指 劃撥，有償方式主要是指出讓、租賃和國有土地使用權(quán)作價出資入股，其中出讓方式有包括招、拍、掛和協(xié)議出讓。PPP的社會資本采購方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源 采購；土地出讓那么必須按照?土地管理法?及?招標(biāo)拍賣掛

9、牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定?的 規(guī)定進(jìn)行。因此， 依法采購的PPP工程社會資本方有可能摘不到工程包含用地。這種情況 一般有兩種解決方式：第一，社會資本方可在PPP合同中約定不能成功摘地的補償措施或替代解決方案。第二，采取“兩招并一招的操作模式?！皟烧胁⒁徽屑匆怨_招標(biāo)的方式，將采購社會資本與土地出讓的招標(biāo)同步進(jìn)行。財金202291號、發(fā)改投資20222231號、國土資廳發(fā)202238號都為“兩招并一 招提供了依據(jù)。如 財金202291號規(guī)定：“依法需要以招標(biāo)拍賣掛牌方式供應(yīng)土地 使用權(quán)的宗地或地塊，在市、縣國土資源主管部門編制供地方案、簽訂宗地出讓出租合 同、開展用地供后監(jiān)管的前提下，可將通過競

10、爭方式確定工程投資方和用地者的環(huán)節(jié)合并實 施。另外，“兩招并一招原那么上只限于PPP工程用地，PPP工程包外的宗地不在此列。六涉及土地二級開發(fā)的PPP工程操作要點一般涉及建設(shè)內(nèi)容的 PPP工程，如果社會資本方自己可以承建工程建設(shè)內(nèi)容的，可以通過 公共招標(biāo)的采購方式，把社會資本方與建設(shè)施工承包方同步選定。涉及二級土地開發(fā)的 PPP工程，由于土地二級出讓必須走招、拍、掛的方式進(jìn)行，根據(jù)相 關(guān)法規(guī)，也可以通過公共招標(biāo)的采購方式，把社會資本方與二級土地用地者同步選定。在具體操作上主要有幾點注意：第一，在PPP工程立項和規(guī)劃階段，考慮到要把經(jīng)營性用地打包入PPP工程。因此，用地規(guī)劃、與PPP工程捆綁都必

11、須得到國土部門確實認(rèn)并完成手續(xù)，例如：列入年度供地方案， 規(guī)劃、用地預(yù)審等。第二，工程立項之后，國土部門與原工程業(yè)主組成聯(lián)合實施機(jī)構(gòu)。在采購咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)入后編制PPP工程的實施方案之時，要對工程的公益性、運營性、風(fēng)險、財務(wù)測算、缺口補貼等 相關(guān)問題進(jìn)行嚴(yán)格的評估。尤其是二級土地開發(fā)模式、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及工程盈利模式及風(fēng)險，是評估的重要環(huán)節(jié)。第三，社會資本招標(biāo)與土地招標(biāo)同步進(jìn)行。社會資本公共招標(biāo)要一般要通過資格預(yù)審、招標(biāo)公告等程序；土地招標(biāo)也要進(jìn)行工作方案制定、招標(biāo)文件編制、公告等程序。至于以誰為主，可能通過政府協(xié)調(diào)。第四，招標(biāo)結(jié)束之后，中標(biāo)社會資本方不僅與實施機(jī)構(gòu)簽訂PPP合同，還要與國土部門簽訂土地

12、出讓合同，并在規(guī)定的時間內(nèi)繳足土地出讓金。第五，PPP工程進(jìn)行時，涉及土地用地變更、抵押擔(dān)保等事項，應(yīng)獲得聯(lián)合實施機(jī)構(gòu)的同意。二、操作要點一單純的土地一級開發(fā) PPP不可行，應(yīng)賦予工程運營性?？梢钥紤]包裝成為產(chǎn)業(yè)工 業(yè)園區(qū)或者特色小鎮(zhèn) PPP工程，賦予工程好的概念和規(guī)劃，既符合公共性，又能獲得收 益。把一級開發(fā)納入 PPP工程總投資，并把相關(guān)建設(shè)施工任務(wù)通過公開招標(biāo)方式交給社會 資本方。這種涉及土地一級開發(fā)的園區(qū)PPP工程，雖然法規(guī)上存疑，但當(dāng)前普遍都是這樣運作的。二PPP工程合作期至少是 10年。三工程收益來源可以是土地出讓金，但不能形式上掛鉤。土地收支兩條線是鐵那么，土地出讓金必須先進(jìn)入國庫，再以基金預(yù)算或者調(diào)入一般預(yù)算支出的形式對工程進(jìn)行補助。四必須要求政府把工程的缺口補助納