制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法刻不容緩

1、制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法刻不容緩    制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法刻不容緩從國家管理的角度看，農(nóng)村長期實行家庭承包經(jīng)營了，是否一了百了呢？筆者認(rèn)為事情并沒有那么簡單，僅從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律的缺位方面來考察，就發(fā)現(xiàn)了不少的問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是指對土地?fù)碛兴袡?quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,具有憲法地位。其前身是農(nóng)村人民公社體制下的公社、大隊、生產(chǎn)隊。人民公社體解后，公社一級的經(jīng)濟(jì)組織基本上體解了，大隊一級和生產(chǎn)隊一級的經(jīng)濟(jì)組織仍按原規(guī)模延續(xù)下來。但其名稱有的已變化；其經(jīng)營方式，原來的集體經(jīng)營按勞分配已變?yōu)楝F(xiàn)在的家庭承包經(jīng)營了。由于對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有立法，長期處

2、于法律真空狀態(tài)，使該組織被架空，管理混亂，農(nóng)民合法權(quán)益得不到保護(hù)，集體土地所有權(quán)流失，集體資產(chǎn)流失，集體財產(chǎn)被侵占，特別是農(nóng)民個人的合法經(jīng)濟(jì)利益受到侵害的問題日愈突出。一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被架空。人民公社在上世紀(jì)七十年代末八十年代初的“大包干”至“政社分開，成立鄉(xiāng)政府”時完全體解。至此，調(diào)整農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的唯一文件農(nóng)村人民公社條例（草案）自然廢止。而公社以下的大隊（一般只有少量土地和廠場）、生產(chǎn)隊（都有耕地）的狀態(tài)，除經(jīng)營方式由集體經(jīng)營改為家庭承包經(jīng)營外，其組織規(guī)模基本沒有變化。此后不久，大隊改為村公所，在自然村（生產(chǎn)隊）設(shè)村民委。又不久，撤銷村公所設(shè)村民委，生產(chǎn)隊一級設(shè)村民小組。從此“生產(chǎn)

3、隊”逐步淡化，大多數(shù)的生產(chǎn)隊被村民小組取代。但有的地方將生產(chǎn)隊改稱“農(nóng)經(jīng)社”，也有不少至今仍稱生產(chǎn)隊、小隊或隊。第二輪土地承包時，村民委和村民小組幾乎占據(jù)了土地發(fā)包方的位置，作為土地所有者將土地發(fā)包。至此，幾乎所有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被架空了。說村民委和村民小組架空農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是否僅僅屬于名稱使用形式上問題呢。實際上村民委是群眾性自治組織，屬于“社會組織”，具“社會法人”資格；其下設(shè)的村民小組則不具法人資格。作為具社會法人資格的村民委及其下屬不具法人資格的村民小組，在參與經(jīng)濟(jì)活動中能受村民委員會組織法的調(diào)整嗎？比如，集體經(jīng)濟(jì)組織管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和產(chǎn)生及其職責(zé)（權(quán)利義務(wù)）的界定；集體經(jīng)濟(jì)組織成

4、員資格及其權(quán)利義務(wù)的界定；經(jīng)濟(jì)組織的章程、規(guī)章制度、財務(wù)管理制度、經(jīng)濟(jì)分配制度等，用什么法律法規(guī)來調(diào)整和約束呢。即使村民委員會組織法再補充修改，也不可能變?yōu)椤敖?jīng)濟(jì)法”之類的法律。同時，也不可能將村民小組賦予“法人”資格的?？梢?，用以調(diào)整“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”專門法律的缺位，現(xiàn)行各種法律法規(guī)也是鞭長末及的。最終，架空于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之上的村民委和村民小組，在經(jīng)營管理活動中，只能靠當(dāng)權(quán)者的意志或宗族宗派勢力的隨意性（以下簡稱：隨意性）來對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理和決策了。二、“生產(chǎn)隊”（村民小組）級農(nóng)民集體土地所有權(quán)嚴(yán)重流失。土地管理法第十條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集

5、體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；”對這一法律規(guī)定應(yīng)這樣理解，村級的土地，在沒有設(shè)村級經(jīng)濟(jì)組織的情況下由村民委經(jīng)營管理；村內(nèi)各經(jīng)濟(jì)組織的土地，由各經(jīng)濟(jì)組織自行經(jīng)營管理，在沒有設(shè)經(jīng)濟(jì)組織的情況下由村民小組經(jīng)營管理。法律并沒有規(guī)定村民委員會經(jīng)營管理村內(nèi)其他經(jīng)濟(jì)組織的土地。由于法律規(guī)定的不完善，不少地方的村民委曲解法律，在第二輪土地承包時，以發(fā)包方的身份將“生產(chǎn)隊”（村民小組）級的土地發(fā)包，從而將這部分土地的所有權(quán)占有邁出了關(guān)鍵的一步。關(guān)于全國各級農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織占有土地的比例，據(jù)有關(guān)資料反映，年，公

6、社占約百分之零點一，大隊占不到百分之十，生產(chǎn)隊占百分之九十幾。年后的第二輪土地承包，以村民委發(fā)包為主。這時土地占有比例，村民委占以上，“生產(chǎn)隊”（村民小組）占以下。這些問題，在沒有被征地的地方的農(nóng)民是毫無感覺到的，總認(rèn)為土地還是“生產(chǎn)隊”（小組）的；已經(jīng)被征地地方的農(nóng)民，被村民委控制或占有征地費后才驚醒。三、農(nóng)民土地承包權(quán)不穩(wěn)定。由于村民委在第二輪土地承包時以發(fā)包方的身份發(fā)包了“生產(chǎn)隊”（村民小組）的土地，變成了土地的主人，就可以任意干涉、調(diào)整農(nóng)民的承包地。這類問題常見于報端和其他媒體報道。從這幾年農(nóng)民上訪的情況看，這類問題占有不小的比例。<BR    &g

7、t;四、在土地被征用時，農(nóng)民的合法權(quán)益被剝奪。主要表現(xiàn)為，在辦理“生產(chǎn)隊”（村民小組）的征地時，村民委以土地所有者的身份作為被征地方簽訂征地協(xié)議書，收取、控制和占有征地補償費，隨意分配征地費給被征地農(nóng)民。據(jù)人民日報報道，浙江省一項調(diào)查表明，付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的征地補償費中，村級占據(jù)，只付給被征地農(nóng)民。五、集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部管理無法可依無章可循，隨意性大，管理混亂。農(nóng)民的合    法權(quán)益得不到應(yīng)有的保護(hù)。（一）管理機(jī)構(gòu)和管理制度方面存在的問題。、管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和管理人員的產(chǎn)生方面。因無法可依無章可循，屬于“生產(chǎn)隊”（小組）一級沒有被村民小組架空的，一般沿用人民公社時期生產(chǎn)隊管

8、理模式，設(shè)隊長、會計、出納三個職位；被村民小組取代的，也仿生產(chǎn)隊模式設(shè)組長、會計出納。有的只設(shè)隊長（組長）、會計。這一級管理人員的產(chǎn)生辦法，有的參照人大代表的選舉或村民委的選舉，有的由戶代表推薦；有的抽簽產(chǎn)生；有的則按戶輪流來當(dāng)。屬于村級的則由村民委直接管理。、管理制度方面。管理人員的職責(zé)權(quán)限和各種管理制度，特別是議事制度、財務(wù)制度、經(jīng)濟(jì)分配制度等，無法可依無章可循，只能是隨意性的。那就是當(dāng)權(quán)者意志或宗族宗派的勢力就是規(guī)章和制度。這就難免發(fā)生集體財產(chǎn)受到侵占、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益得不到保護(hù)的問題。（二）其他方面存在的問題。、集體經(jīng)濟(jì)組織成員的界定。什么人具有該組織成員資格，什么情況下成員資格始取得和終

9、止。由于沒有法律法規(guī)的規(guī)定，也只能靠隨意性。在一個集體經(jīng)濟(jì)組織（生產(chǎn)隊、小組）里，那些有承包地而仍住在原地的人員（靜態(tài)），顯然已明確了。問題在于那些有變動的（動態(tài)）。以下問題是“大包干”多年來發(fā)生過的和潛在的問題。（）沒有取得承包地的，是否有成員資格；（）在原地取得承包地后婚嫁到新地，成員資格在何地；（）死亡后，成員資格是否隨承包地存在；（）取得承包地后，因升學(xué)、當(dāng)兵提干、當(dāng)工人、當(dāng)公務(wù)員、有固定工作，戶口已遷出（離鄉(xiāng)該離土但未離土），成員資格是否隨承包地存在；（）因經(jīng)商辦企業(yè)，人和戶口已遷出（離鄉(xiāng)未離土），成員資格是否隨承包地存在；（）自動放棄承包地，進(jìn)城經(jīng)商務(wù)工辦企業(yè)，但戶口仍在原地（離土

10、未離鄉(xiāng)），成員資格是否存在?？傊?，是否有成員資格，它不僅關(guān)系到政治權(quán)利問題，而且最現(xiàn)實的意義是關(guān)系到經(jīng)濟(jì)分配的財產(chǎn)權(quán)利問題。、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，主要表現(xiàn)為土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、山林山地荒地水面承包權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)收入分配權(quán)等。目前，除少數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有經(jīng)營企業(yè)收入外，大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收入來源主要是，山林山地荒地水面承包費、耕地（承包地）征地補償費、其他土地征地補償費等。這些權(quán)利，誰能享受，享受多少，是有成員資格的人能享受或者只能由有承包地的人單獨享受。又是由誰來作規(guī)定。由于無法可依無章可循，那只能靠隨意性來決定了。從現(xiàn)實來說，普遍存在著這么一個問題，一旦取得土地承包權(quán)

11、，就意會著取得了其他一切權(quán)利，而且子孫后代皆得享受；命運倒霉（生死婚嫁不逢時）沒有取得承包地，則喪失一切，子孫后代跟著倒霉。特別是第一輪“大包干”，屬群眾自發(fā)而政府違避，分承包地的隨意性大，在很多“生產(chǎn)隊”中存在著明顯的不公平，而第二輪承包時的政策法規(guī)又規(guī)定在第一輪的基礎(chǔ)上再延長年，使這些問題變成合法并延續(xù)下去了。如果再沒有相關(guān)的法律來調(diào)整，那么沒有承包地的農(nóng)民在集體經(jīng)濟(jì)組織中的其他權(quán)益將得不到保障。另外，村級集體經(jīng)濟(jì)組織被村民委架空后，如何規(guī)范其經(jīng)濟(jì)活動，因無法可依無章可循，也是個很突出的問題，尤其是村級集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營管理、收入分配問題。從這么多年的情況看，村級集體經(jīng)濟(jì)組織的收入普遍是由

12、村干自由支配，很少合理分配給全村全體經(jīng)濟(jì)組織成員。事實上村級經(jīng)濟(jì)組織就變成了幾個村干的個人經(jīng)濟(jì)組織，不過，其風(fēng)險則由村民來承擔(dān)。這幾年發(fā)生的用幾萬幾十萬甚是上百萬元買選票的事件，可以從另一個側(cè)面說明這個問題。至于對財務(wù)管理、經(jīng)濟(jì)分配的監(jiān)督指導(dǎo)和制約問題，人民公社時期，公社對大隊和生產(chǎn)隊的財務(wù)管理、經(jīng)濟(jì)分配有領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和監(jiān)督責(zé)任。那時的集體財務(wù)很少出問題，分配比較公平。而今，因無法可依無章可循，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級和“生產(chǎn)隊”級（小組）、村民委對“生產(chǎn)隊”級（小組）經(jīng)濟(jì)組織的財務(wù)管理和經(jīng)濟(jì)分配，只能是局外人了。這時，集體財務(wù)混亂，集      體財產(chǎn)被個人侵占、分配不公，已是個很普遍的事情了。 我國是農(nóng)業(yè)大國，全國億人口農(nóng)村億多。農(nóng)民集體擁有所有權(quán)的土地占全國土地.1。憲法規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。土地承包法規(guī)定，耕地的承包期為三十年；草地的承包期為三十年至五十年；林地的承包期為三十至七十年。毫無疑問，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將長期存在。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與億農(nóng)