第三章公共管理的原則、目標和職能

1、第三章 公共管理的原則、目標和職能3.1 學習要求要求學生掌握人本性原則、服務性原則、效能性原則和均衡性原則的涵義，并用以分析具體的社會問題。理解公共管理目標的特征和當代公共管理發(fā)展的目標。了解公共管理機構的四項職能。3.2 內(nèi)容簡述公共管理的實施需要依據(jù)一定的原則，它反映了公共管理的本質(zhì)要求。同時，任何公共管理過程和措施都有相應的目標，它體現(xiàn)了公共管理發(fā)展的方向。根據(jù)公共管理的原則和目標，公共管理機構負責公共管理的運作過程，并具有具體的職能。3.2.1 公共管理的原則1、人本性原則公共管理的人本性原則，就是管理主體在管理實踐中確立，并運用于管理實踐的一切從人出發(fā)，旨在調(diào)動人的主動性、創(chuàng)造性和

2、積極性的要求。它具有以下幾重規(guī)定：（1）公共管理過程的起點必須是人。公共管理的本質(zhì)就是為了滿足社會成員物質(zhì)需要和精神需要，實現(xiàn)人的全面發(fā)展和人的才能的充分發(fā)揮。因此，人的需要及其滿足是公共管理活動的終極目標。（2）人是公共管理的首要課題。公共管理中包含著措施、手段、設施等要素，但是，這些要素首先是作用于被管理的人，再通過被管理的人所發(fā)揮的能動作用，使這些要素產(chǎn)生協(xié)調(diào)和綜合的結(jié)果。（3）公共管理主體的人格化。作為公共管理主體的組織和機構，其實際的運行和效能的發(fā)揮，必須依靠具體的人來完成，表現(xiàn)出人格化的特征。因此，管理主體自身素質(zhì)的完善、管理主體認識能力的提高和價值取向的合理化，對公共管理的結(jié)果將

3、會產(chǎn)生重要的影響。（4）公共管理中人的群體性。公共管理人本性中的人，不單指現(xiàn)實生活中具有自己意志、利益和行為的個人，而且指具有共同目的和協(xié)作關系的個人所結(jié)成的群體或組織，有著群體的需求和愿望。在社會主義制度下，人與人之間、管理者與被管理者之間是平等的，各級管理者都是代表人民利益管理社會公共事務的，管理權力是人民賦予的。因此，從理論上說，人民群眾既是公共管理的主體，又是公共管理的客體，體現(xiàn)了以人為本原則的本質(zhì)特性。2、服務性原則現(xiàn)代市場經(jīng)濟基礎上的公共管理就其本質(zhì)而言，不是管制，而是服務。服務是公共管理的內(nèi)核和基礎，公共管理的目的不是向社會、企業(yè)和公眾提供價值，而是為他們追求和實現(xiàn)自身價值創(chuàng)造良

4、好的條件。因此，要大力增強公共管理機構的公共服務職能，發(fā)展和完善有關的公共設施，更好地滿足社會公眾的需要。3、效能性原則公共管理為了實現(xiàn)一定的效果，必然要求相應能力的協(xié)調(diào)和支持。公共管理必須是高效和有效的統(tǒng)一，高效強調(diào)公共管理過程的投入要素與實際之間的關系，有效則強調(diào)公共管理的實際結(jié)果與預定目標之間的關系。4、均衡性原則公共管理中必然會遇到一些不一致的要求，從一定的條件看，這些要求都有其存在的合理性，但是，它們并不是處在同一的層面上。在公共管理中既要考慮到不這些要求的合理性，也要注重這些要求之間協(xié)調(diào)性，只有在不同要求趨于均衡的條件下，公共管理才能取得整體性滿意的效果。3.2.2 公共管理的目標

5、管理目標則是指人們進行管理活動所達到的預期結(jié)果。管理目標具有兩重內(nèi)容，一是預期結(jié)果；二是達到這一預期結(jié)果所應采取的管理措施。公共管理目標的特征：第一，公共管理目標決定于公共管理的目的。第二，公共管理目標具有進取性。第三，公共管理目標的整體性。第四，公共管理目標之間的矛盾性。第五，公共管理目標的時間性和階段性。第六，公共管理目標的伸縮性。在公共管理的目標體系中最高層次的是長遠目標，其次是中期目標，再次是短期目標，最后是具體的活動目標。這些組成一個目標鏈，時間越近的目標圍繞時間更遠的目標而制定和展開。近年來公共管理發(fā)展的主要目標是：（1）提高公共管理機構的資源配置效率和工作效率；（2）增加公共管理

6、機構實施的公共管理計劃和項目的有效性；（3）通過職能轉(zhuǎn)移縮小公共管理機構的規(guī)模；（4）改善公共管理部門提供的公共產(chǎn)品和公共服務的質(zhì)量；（5）使公眾更加容易獲得公共服務，增強公共服務對公眾需求的反應力；（6）增加公共管理機構行為的透明度；（7）完善公共管理機構的責任機制。3.2.3 公共管理機構的職能1、計劃職能計劃職能是所有公共管理機構的首要職能。計劃包括兩層含義。一是制定目標和為實現(xiàn)這些目標而必須作出的種種選擇；二是在一定的法律法規(guī)范圍內(nèi)，舍棄某些選擇，制定系統(tǒng)的工作程序。在公共管理中，計劃的作用是積極的，可以使管理活動不至于受到外來變化因素的干擾，沿著既定的目標進行；有助于細分目標，激發(fā)思

7、維；有助于社會把有限的資源投入到一定的目標上，達到資源的合理配置。2、組織職能根據(jù)不同層次的公共管理人員對管理工作的貢獻，組織有兩層含義。第一種含義是由高級管理人員承擔的，目的是實現(xiàn)公共管理機構或本部門某一宏觀的管理目標；第二種含義是由中、低級管理人員完成的，在具體運行層次上，根據(jù)現(xiàn)有資源和約束對宏觀管理目標進行細分。3、協(xié)調(diào)職能協(xié)調(diào)是公共管理機構的主要職能之一。在日常管理中，把眾多的機構、部門組織起來是很經(jīng)常的事情。特別是當公共管理服務項目的增加或削減、以及規(guī)章制度發(fā)生變化等時候，組織協(xié)調(diào)工作顯得更加重要。4、控制職能控制就是權力的行使過程?？刂剖菍芾磉^程的調(diào)節(jié)，使之和擬定的目標相符?？刂?/p>

8、的目的是目標實現(xiàn)，對人的監(jiān)督是控制的手段而不是目的。公共管理機構的權力來自公眾，他們必須處處以公共利益為重，想方設法提高管理效率和管理績效。在長期的公共管理實踐中，已經(jīng)形成了一套有效的控制系統(tǒng)，這是公共管理機構產(chǎn)生良好績效的重要保證之一。3.3 本章知識點1、人本性原則的涵義2、服務性原則的涵義3、效能性原則的涵義4、均衡性原則的涵義5、公共管理目標的特征6、當代公共管理發(fā)展的目標3.4 思考題1、公共管理中效能性原則的內(nèi)涵是什么？2、均衡性原則在公共管理中有什么重要作用？3、公共管理目標有哪些特征？4、當代公共管理發(fā)展的具體目標是什么？5、為什么說以人為本原則是公共管理最主要的原則？6、公共

9、管理主體應該如何體現(xiàn)服務性原則？7、為什么說公共管理目標必須是預期結(jié)果與管理手段的統(tǒng)一？3.5 例題與習題例題：1、為什么說以人為本原則是公共管理最主要的原則？答：公共管理的人本性原則，就是管理主體在管理實踐中確立，并運用于管理實踐的一切從人出發(fā)，旨在調(diào)動人的主動性、創(chuàng)造性和積極性的要求。首先，公共管理過程的起點必須是人。公共管理的本質(zhì)就是為了滿足社會成員物質(zhì)需要和精神需要，實現(xiàn)人的全面發(fā)展和人的才能的充分發(fā)揮。因此，人的需要及其滿足是公共管理活動的終極目標。其次，人是公共管理的首要課題。公共管理中包含著措施、手段、設施等要素，但是，這些要素首先是作用于被管理的人，再通過被管理的人所發(fā)揮的能動

10、作用，使這些要素產(chǎn)生協(xié)調(diào)和綜合的結(jié)果。再次，公共管理主體的人格化。作為公共管理主體的組織和機構，其實際的運行和效能的發(fā)揮，必須依靠具體的人來完成，表現(xiàn)出人格化的特征。最后，公共管理中人的群體性。公共管理人本性中的人，不單指現(xiàn)實生活中具有自己意志、利益和行為的個人，而且指具有共同目的和協(xié)作關系的個人所結(jié)成的群體或組織，有著群體的需求和愿望。因此，以人為本原則是公共管理最主要的原則。2、公共管理主體應該如何體現(xiàn)服務性原則？答：現(xiàn)代市場經(jīng)濟基礎上的公共管理就其本質(zhì)而言，不是管制，而是服務。服務是公共管理的內(nèi)核和基礎，公共管理的目的不是向社會、企業(yè)和公眾提供價值，而是為他們追求和實現(xiàn)自身價值創(chuàng)造良好的

11、條件。因此，要大力增強公共管理機構的公共服務職能，發(fā)展和完善有關的公共設施，更好地滿足社會公眾需要。3、為什么說公共管理目標必須是預期結(jié)果與管理手段的統(tǒng)一？答：公共管理目標具有兩重內(nèi)容：人們進行管理活動所達到的預期結(jié)果；達到這一預期結(jié)果所應采取的管理措施。這兩個內(nèi)容必須是統(tǒng)一的，即預期結(jié)果與管理措施必須相匹配。如果只有預期結(jié)果而沒有相應的管理措施，那么預期的結(jié)果將無法實現(xiàn)；相反，如果只有管理措施而沒有預期結(jié)果或目標，那么管理措施的實施將失去方向。4、1999年夏季，上海市對機動三輪車進行了統(tǒng)一整治。此次整治方案的決策過程經(jīng)過了以下幾個環(huán)節(jié)：明確責任主體、調(diào)查研究掌握情況、提出備選方案、對備選方

12、案進行綜合評價和分析、確定最終方案、報上級審批、形成相應決定和文件。此項管理方案具有明確的指導思想（即“依法管理、綜合治理、疏堵結(jié)合、先疏后堵”）和基本的工作要求（即“以人為本，以安置就業(yè)為主，落實社會保障，做到既解決問題、又確保穩(wěn)定”）。根據(jù)這一指導思想和工作要求，管理的內(nèi)容包括：修改相關法律、對不同類別機動三輪車采取不同的處理辦法、妥善安排殘疾人就業(yè)、組建貨運出租車公司、改善公共交通設施等。在整治過程中，政府各有關部門密切配合，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，使整治工作進展順利，達到了預期目標。請分析：（1）你認為此次整治能夠順利達到預期目標的主要原因是什么？（2）結(jié)合本案例說明在公共管理中應如何體現(xiàn)以人為本原

13、則？答：（1）1999年上海機動三輪車整治工作取得成功的關鍵是公共管理范式的改變。由于歷史的原因，機動三輪車整治具有很大的難度，存在著制度規(guī)定上的缺陷和漏洞：一是管理規(guī)定不夠完善，例如殘疾人專用車允許攜帶護理人員的規(guī)定難以在實踐中予以界定；二是缺乏管理手段，執(zhí)行依據(jù)不足，懲罰程度有限；三是管理部門重疊，職責不明，相互扯皮。但是，根本的原因在于殘疾人的生活保障問題。而過去歷次整治沒能超越簡單化的管理模式，采取強硬措施，沒有考慮到禁止營業(yè)后的社會保障問題。這種簡單化的公共管理范式的選擇，引起了強烈反應而形成了新的問題。社會上開始出現(xiàn)憐憫的心態(tài)和求穩(wěn)的聲音，聲勢浩大的取締行為往往只能悄然偃旗息鼓。而

14、只要殘疾人能夠繼續(xù)營業(yè)，非殘疾人也就冠冕堂皇地駕駛著殘疾人的專用車從事運輸營業(yè)。也就是說，由于殘疾人非法營業(yè)的問題難以解決，使得機動三輪車的數(shù)量不斷擴大，進一步增加了整治的難度。因此，當公共管理方案和措施忽視了社會群體的利益要求，尤其是弱勢群體的利益保障，要想獲得成功將是非常困難的。1999年的整治，在指導思想上有了重大的變化，從三輪車背后的利益關系的調(diào)整著手，既代表國家意志，代表大多數(shù)人的根本利益，同時又不忽視城市中社會弱勢群體。在總的思路上不再沿用過去屢試不靈的簡單化的、強制性的、甩包袱式的作法，而是用“贖買”的方式解決問題。新的公共管理范式注重社會利益關系的平衡，堅持依法管理的原則、體現(xiàn)

15、服務社會的要求，保證了這次整治的有效和成功。（2）公共管理的本質(zhì)就是為了滿足社會成員物質(zhì)需要和精神需要，實現(xiàn)人的全面發(fā)展和人的才能的充分發(fā)揮。過去對機動三輪車的整治是采取的是強制式的行政管理方式，只看到機動三輪車造成的混亂，認為只要收繳了車，就可以解決問題，而完全忽視了車背后存在的人的利益需求和利益關系。殘疾人勞動能力較弱，無法參與市場競爭，收入來源相對有限，生活狀況往往不如意。現(xiàn)在，由于客觀上存在著載客載物的市場需求，殘疾人能夠利用專用機動三輪車提供運輸服務，換取相應的收入，盡管辛勞而卑微，但營業(yè)的收入基本可維持生活。因此，在殘疾人機動三輪車的背后，是殘疾人物質(zhì)需要和精神需要的體現(xiàn)，是殘疾人

16、群體的利益所在。這次整治機動三輪車，在指導思想上，從三輪車背后的利益關系的調(diào)整著手，既代表國家意志和社會大多數(shù)成員的利益，同時又不忽視殘疾人這一城市中社會弱勢群體的利益。在實際操作上，進行耐心的說服教育，說明政府的意圖，請求車主支持理解。在具體政策上，區(qū)別情況分別對待，尤其對殘疾人的利益和未來的生活保障給予充分的重視，千方百計安排殘疾人或家屬就業(yè)。這種溫和說服、友情操作、利益保障的做法，體現(xiàn)了以人為本的原則。習題：一、名詞解釋1、人本性原則2、服務性原則3、效能性原則4、均衡性原則二、簡答題1、公共管理中效能性原則的內(nèi)涵是什么？2、均衡性原則在公共管理中有什么重要作用？3、公共管理目標有哪些特征？4、當代公共管理發(fā)展的具體目標是什么？三、論述題1、為什么說以人為本原則是公共管理最主要的原則？2、公共管理主體應該如何體現(xiàn)服務性原則？3、為什么說公共管理目標必須是預期結(jié)果與管理手段的統(tǒng)一？四、分析題1、1999年夏季，上海市對機動三輪車進行了統(tǒng)一整治。此次整治方案的決策過程經(jīng)過了以下幾個環(huán)節(jié)：明確責任主體、調(diào)查研究掌握情況、提出備選方案、對備選方案進行綜合評價和分析、確定最終方案、報上級審批、形成相應決定和文件。此項管理