傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)制約農(nóng)民收入增長(zhǎng)的主要因素

1、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)制約農(nóng)民收入增長(zhǎng)的主要因素    對(duì)3個(gè)縣的調(diào)查表明，近年來(lái)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)不增收的現(xiàn)象比較明顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)陷入困境，農(nóng)民外出打工又受到多種因素的制約，農(nóng)民收入的增長(zhǎng)速度大大減慢，有些地方甚至出現(xiàn)了農(nóng)民收入下降的趨勢(shì)，農(nóng)民增收難的矛盾異常突出。調(diào)查表明，在農(nóng)產(chǎn)品的供求關(guān)系發(fā)生重大變化，幾乎所有農(nóng)產(chǎn)品都呈現(xiàn)出階段性供過(guò)于求的背景下，農(nóng)民收入的增長(zhǎng)越來(lái)越受到一些長(zhǎng)期性、根本性因素的制約。一、糧食價(jià)格持續(xù)低迷，糧食生產(chǎn)幾近入不敷出的格局從糧食投入產(chǎn)出的數(shù)據(jù)來(lái)分析，90年代末期，糧食市場(chǎng)價(jià)格的持續(xù)低迷，加上物質(zhì)費(fèi)用和農(nóng)民種地負(fù)擔(dān)的大幅升高，使得農(nóng)民種糧的純收入水平

2、大大縮減。2000年，襄陽(yáng)縣種植水稻的畝純收入率基本為零。種植小麥已經(jīng)處于虧本狀態(tài)，1999年虧本尤其嚴(yán)重。種植玉米也嚴(yán)重虧本，1999年和2000年畝純收入率僅分別為-32.43%和-18.32%。這還沒(méi)有考慮勞動(dòng)力成本。如果考慮勞動(dòng)力成本的話，虧本幅度更大。泰和縣90年代晚秈稻生產(chǎn)的效益也經(jīng)歷一個(gè)先增加后減少的過(guò)程。1991年，每畝的純收入為104.25元，到1998年增加到331.57元。到1999年，晚秈稻的生產(chǎn)效益開(kāi)始下降，畝純收入為146.46元，不及1998年的一半。雖然2000年生產(chǎn)效益有所回升，但仍然只有202元。根據(jù)泰和縣的標(biāo)準(zhǔn)，2000年每畝晚稻生產(chǎn)平均需要日16.8個(gè)勞

3、動(dòng)工，平均每個(gè)工日10.56元，勞動(dòng)工日作價(jià)177.41元。如果考慮這一因素，則2000年種植晚秈稻基本上不賺錢。二、農(nóng)產(chǎn)品銷售不暢，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的效益難以充分發(fā)揮盡管3個(gè)縣農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整都有了一定的進(jìn)展，但從總體上來(lái)看，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的深度和力度都不夠，結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)農(nóng)民增收的帶動(dòng)作用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。3個(gè)縣，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨的突出困難是農(nóng)產(chǎn)品銷售不暢。以優(yōu)質(zhì)稻為例，在泰和縣，我們發(fā)現(xiàn)，并不是糧食品種優(yōu)質(zhì)化了，結(jié)構(gòu)調(diào)整就成功了，糧食價(jià)格就上去了。1998年以前，泰和縣的優(yōu)質(zhì)稻米最高價(jià)格高達(dá)11.5元/斤。因此，為了增加農(nóng)民收入，泰和縣大力推廣了優(yōu)質(zhì)品種。隨著優(yōu)質(zhì)稻種植面積的快速增加，到2000年早

4、稻優(yōu)質(zhì)品種率已經(jīng)達(dá)到60%，晚稻優(yōu)質(zhì)品種已經(jīng)達(dá)到70%以上。之后，優(yōu)質(zhì)稻的價(jià)格大幅度下跌，而常規(guī)稻米則仍可維持較高的價(jià)格水平。到2001年夏季，優(yōu)質(zhì)稻米的價(jià)格下降到了0.610.62元/斤，而常規(guī)早稻米的價(jià)格則恢復(fù)到0.45元左右。究其原因，主要在于常規(guī)早稻米具有市場(chǎng)需求。再如泰和烏骨雞，1995年前后，市場(chǎng)價(jià)格暴漲，銷售形勢(shì)好，根據(jù)當(dāng)時(shí)市場(chǎng)測(cè)算，每只烏骨雞可盈利2元。于是全縣養(yǎng)雞一哄而上，不到1年烏雞市場(chǎng)價(jià)格急劇下滑，導(dǎo)致全縣百分之八九十的專業(yè)戶虧損嚴(yán)重，難以為繼，有的不得不含淚搗毀雞舍、宰殺母雞。在居民恩格爾系數(shù)和食品的收入彈性系數(shù)明顯下降，而人口的城鄉(xiāng)分布格局并無(wú)多大變化的背景下，農(nóng)業(yè)增

5、長(zhǎng)越來(lái)越面臨著強(qiáng)烈的市場(chǎng)需求約束。在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，如果不在開(kāi)拓農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)上下功夫，僅靠傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)，即農(nóng)產(chǎn)品的增產(chǎn)和提價(jià)，以及一般意義上的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，顯然已經(jīng)不足以解決農(nóng)民增加務(wù)農(nóng)收入所面臨的困難。三、農(nóng)村就業(yè)不充分,人口資源配置結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡農(nóng)村勞動(dòng)力大量剩余是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)面臨的一個(gè)基本問(wèn)題。目前勞均耕地襄陽(yáng)縣為2.4畝，鄢陵縣為2.8畝，泰和縣為3.5畝。而每個(gè)勞動(dòng)力一般可承擔(dān)水田45畝,或是旱地10畝，以此計(jì)算，3個(gè)縣存在十幾到二十幾萬(wàn)的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力。此外,還有季節(jié)性的剩余勞動(dòng)力。一般是“四個(gè)月種田，七個(gè)月休閑”。農(nóng)業(yè)的技術(shù)進(jìn)步，使種植業(yè)的用工量趨于減少，這又剩余一部分勞動(dòng)力。按襄陽(yáng)縣農(nóng)業(yè)局19

6、91年以來(lái)的調(diào)查，近十年來(lái)五種主要糧食和經(jīng)濟(jì)作物的畝用工，除小麥下降較少外(減少4.5%)，其他都下降了1229%。全國(guó)的趨勢(shì)也是如此，19902000年全國(guó)稻谷、小麥、玉米、油菜、棉花平均每畝用工一般下降了2934%。從3個(gè)縣調(diào)查看，近年來(lái)，縣域內(nèi)的國(guó)有企業(yè)虧損、破產(chǎn)增加，提供就業(yè)機(jī)會(huì)的能力大幅度下降。襄陽(yáng)縣提供的材料顯示，縣直的34家企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率大都在100200%之間。34家企業(yè)共欠銀行本金10億元，企業(yè)人均負(fù)債3萬(wàn)元。據(jù)縣勞動(dòng)局提供的數(shù)字，2000年縣屬企業(yè)職工月平均工資為382元，實(shí)際上有50%的職工已不在本崗位，自謀生路。34家企業(yè)中只有9家能正常生產(chǎn)、4家停產(chǎn)、21家不能正常生

7、產(chǎn)。襄陽(yáng)縣主管領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，現(xiàn)在中央的政策是管大不管小，而縣級(jí)沒(méi)有國(guó)有大中型企業(yè)，地方中小企業(yè)的生存環(huán)境差，基本處在銀行不貸款、政府不扶持、職工不出資的境地。從1997年起，隨著宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和政策的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)處在產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整、內(nèi)部轉(zhuǎn)換機(jī)制和嚴(yán)峻的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之中，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)本身的問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展開(kāi)始走向“低谷”，吸收農(nóng)民就業(yè)的能力已大大下降。不僅如此，盲目發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，給銀行造成了大量的不良貸款，也使各級(jí)財(cái)政背上了沉重的債務(wù)。襄陽(yáng)縣是湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較發(fā)達(dá)的一個(gè)縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)值在全省居第二位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸收了10多萬(wàn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力，每年可以提供1600萬(wàn)元的地稅收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)展初期主要靠國(guó)家

8、稅收的優(yōu)惠和財(cái)政周轉(zhuǎn)金的支持。隨著國(guó)家稅收政策的規(guī)范化，稅收優(yōu)惠的減少，財(cái)政周轉(zhuǎn)金的取消，以及市場(chǎng)環(huán)境的變化，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)本身的問(wèn)題，從1997年起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展開(kāi)始走向“低谷”，紛紛破產(chǎn)、倒閉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在為農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)方面的地位已嚴(yán)重削弱，農(nóng)民來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工資收入的增長(zhǎng)率已顯著下降。1997年全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)年總產(chǎn)值達(dá)274億元，到2000年，產(chǎn)值下降到175億元。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有很大的“泡沫”?？h里的主管干部講：現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的數(shù)字仍有60%的水分。我們調(diào)查的一個(gè)村，村辦企業(yè)產(chǎn)值報(bào)了1200萬(wàn)元，實(shí)際只有40萬(wàn)元左右。從襄陽(yáng)情況看，倒閉后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)給地方財(cái)政帶來(lái)了沉重的債務(wù)包袱。全縣鄉(xiāng)

9、鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)嫁到財(cái)政負(fù)擔(dān)的債務(wù)總額在5302萬(wàn)元以上。全縣村一級(jí)因開(kāi)辦企業(yè)負(fù)債1.34億元。有的基層干部講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由財(cái)政的支柱變成了財(cái)政的壓力。在河南省鄢陵縣的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)情況發(fā)展的特點(diǎn)和問(wèn)題與湖北襄陽(yáng)縣有相似之處。2000年全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)共有8059戶，從業(yè)人員5.1萬(wàn)人。全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值48億元，增加值11.7億元，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)59787萬(wàn)元，稅金4443萬(wàn)元，上繳財(cái)政2500萬(wàn)元。我們?cè)谡{(diào)查中了解到，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的總產(chǎn)值“水分”仍然不少。當(dāng)?shù)貎蓚€(gè)鄉(xiāng)的領(lǐng)導(dǎo)講，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的數(shù)據(jù)都是應(yīng)付上級(jí)的，實(shí)際不是那回事”?？h鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主管領(lǐng)導(dǎo)也承認(rèn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)有一定的“水分”，但“這是上面的指標(biāo)任務(wù)，不能怪

10、我們，指標(biāo)是層層下達(dá)的?！臂沉昕h鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(包括個(gè)體私營(yíng)企業(yè))吸納就業(yè)1990年為59740人，1994年增加到近7萬(wàn)人，此后出現(xiàn)下降，到2000年，吸納就業(yè)僅為51404人，比1990年還降低14%。泰和縣近5年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)沒(méi)有發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)也出現(xiàn)下降。傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展緩慢，究其原因，有以往以行政方式辦企業(yè)及企業(yè)制度問(wèn)題造成的失敗，有當(dāng)?shù)剞r(nóng)民購(gòu)買力薄弱和市場(chǎng)不景氣的影響，也有農(nóng)業(yè)半自給經(jīng)濟(jì)環(huán)境下人們?nèi)狈k企業(yè)所要求的市場(chǎng)觀念、技術(shù)和經(jīng)營(yíng)管理素質(zhì)的制約。導(dǎo)致目前傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)農(nóng)業(yè)剩余勞力就業(yè)門路狹窄，農(nóng)民增收缺乏新的增長(zhǎng)源。四、農(nóng)民負(fù)擔(dān)總體水平過(guò)重，收入越低的農(nóng)戶負(fù)擔(dān)越重根據(jù)我們對(duì)3個(gè)縣的抽樣調(diào)查

11、，三縣農(nóng)民人均純收入是2103元，而人均負(fù)擔(dān)量是252元，負(fù)擔(dān)量占農(nóng)民人均純收入近12。這個(gè)水平相對(duì)于其他地區(qū)并不算特別沉重。但是值得注意的是，在人均收入不到1400元的襄陽(yáng)，人均稅費(fèi)負(fù)擔(dān)總額為389.37元，農(nóng)民負(fù)擔(dān)占純收入中的比重高達(dá)28。由于農(nóng)民的負(fù)擔(dān)與農(nóng)民經(jīng)營(yíng)的耕地面積總是聯(lián)系在一起的，因此，通過(guò)分析農(nóng)民負(fù)擔(dān)與耕地面積之間的關(guān)系，在一定程度上也可以揭示農(nóng)民的負(fù)擔(dān)狀況。從三縣的調(diào)查情況來(lái)看，畝均純收入為407.31元，畝均農(nóng)民負(fù)擔(dān)為109.44元，畝均負(fù)擔(dān)占畝均純收入的比重為26.87%。這樣，在扣除各種負(fù)擔(dān)以后，如果考慮勞動(dòng)力成本，種地基本上就不賺錢了。  表1襄陽(yáng)

12、、鄢陵和泰和縣樣本戶種植業(yè)負(fù)擔(dān)情縚  從調(diào)查農(nóng)戶看，越窮的農(nóng)戶相對(duì)負(fù)擔(dān)越重。人均純收入在500元和1000元以下的農(nóng)民，人均各種負(fù)擔(dān)占人均純收入的比重高達(dá)36.22%和38.50%。這個(gè)負(fù)擔(dān)水平相對(duì)于任何行業(yè)的勞動(dòng)者都過(guò)于沉重。人均純收入在10002000元的樣本農(nóng)戶，人均各種負(fù)擔(dān)占農(nóng)民人均純收入的比重為20.42%。而人均純收入在20003000元和30005000元的農(nóng)戶，人均各種負(fù)擔(dān)占農(nóng)民人均純收入的比重則為7.87%和8.12%，人均純收入在5000元以上的農(nóng)戶，負(fù)擔(dān)水平為4.17%?？梢?jiàn)，即使總體的稅負(fù)水平并不高，但由于越窮的農(nóng)戶所要承受的稅費(fèi)越高，所以農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)

13、題依然嚴(yán)重。  表2不同收入水平農(nóng)民負(fù)擔(dān)狀況比較  根據(jù)調(diào)查所收集到的近10年有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算后發(fā)現(xiàn)：從一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期平均來(lái)看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)連年增長(zhǎng)的趨勢(shì)并未扭轉(zhuǎn)，而且，個(gè)別項(xiàng)目的增長(zhǎng)率更超出我們的想象。比如，鄢陵全縣農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅19922000年間平均每年遞增43.2%，而大馬鎮(zhèn)則高達(dá)54.8%！鄢陵全縣和馬坊鄉(xiāng)、大馬鎮(zhèn)以及襄陽(yáng)縣的太平鎮(zhèn)的“三提”和“五統(tǒng)”均以兩位數(shù)的增長(zhǎng)率遞增，最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)年均遞增率分別接近20%和30%！五、縣鄉(xiāng)財(cái)政嚴(yán)重入不敷出，財(cái)政危機(jī)直接轉(zhuǎn)化成農(nóng)民負(fù)擔(dān)在調(diào)查的3個(gè)縣中，泰和縣財(cái)政情況較好，就該縣目前財(cái)力而言，財(cái)政是典型的“吃飯財(cái)政”,

14、只能勉強(qiáng)保證工資的發(fā)放。鄢陵縣的日子要比泰和難過(guò)，財(cái)政已到了即使什么都不干，工資也無(wú)法保障的地步。襄陽(yáng)縣財(cái)政狀況是最困難的，實(shí)際上已成為“半饑餓”財(cái)政。從調(diào)查情況看，縣鄉(xiāng)財(cái)政都很困難，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困難要比縣直財(cái)政大得多。鄉(xiāng)財(cái)政已不是傳統(tǒng)意義上財(cái)政收入保工資的“吃飯”型財(cái)政，已經(jīng)惡化為一種運(yùn)轉(zhuǎn)更為艱難的“討飯”型財(cái)政。由于財(cái)政信用程度下降，“討飯”也越來(lái)越難，鄉(xiāng)財(cái)政實(shí)際上已接近崩潰的邊緣。調(diào)查中，許多縣鄉(xiāng)干部叫苦連天、怨聲載道，有人把縣鄉(xiāng)財(cái)政困難狀況寫了一副對(duì)聯(lián)，始則：拆東墻補(bǔ)西墻，墻墻是洞；借新債還舊債，債債不清。繼則：拆東墻補(bǔ)西墻，無(wú)墻可拆；借新債還舊債，無(wú)債可借。橫批：日子難過(guò)?？h鄉(xiāng)財(cái)政大

15、范圍的出現(xiàn)入不敷出，說(shuō)明相當(dāng)一部分縣市都面臨嚴(yán)重的公共財(cái)政危機(jī)?？h鄉(xiāng)政府普遍面臨的公共財(cái)政危機(jī)，對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成了一些嚴(yán)重的后果。通過(guò)這次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)狀況與縣鄉(xiāng)財(cái)政困難是聯(lián)系在一起的?？h鄉(xiāng)財(cái)政危機(jī)對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響突出表現(xiàn)在：首先，縣鄉(xiāng)財(cái)政入不敷出導(dǎo)致基層政府對(duì)農(nóng)民過(guò)度征稅。從3個(gè)縣來(lái)看，農(nóng)業(yè)稅收在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入中占有重要地位。2000年襄陽(yáng)縣農(nóng)業(yè)四稅占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的比重為44.5%，泰和為27.6%，鄢陵為50.7%。如果考慮到工商稅收中的屠宰稅來(lái)源于農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)的因素，涉農(nóng)稅收在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入中的份額則更大。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)，由于工商稅收增長(zhǎng)難度大，財(cái)政壓力較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

16、為維持日益龐大的機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，不得不用農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等稅目來(lái)彌補(bǔ)其他稅源的不足。因此，不斷加大農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的征收力度。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅一般采取按人頭平均分?jǐn)偟綉舻霓k法，征收過(guò)程中出現(xiàn)了較大的隨意性，據(jù)實(shí)征收流于形式，征過(guò)頭稅的問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重。襄陽(yáng)縣現(xiàn)有農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅源據(jù)測(cè)算為850萬(wàn)元，但年度任務(wù)卻為4600萬(wàn)元，稅源僅占任務(wù)的18.48。當(dāng)問(wèn)及為什么下達(dá)這么高的稅收任務(wù)時(shí)，縣地稅局和農(nóng)稅局的負(fù)責(zé)人講，下達(dá)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅任務(wù)不是以農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅實(shí)際收入為依據(jù)，為了保吃飯，現(xiàn)在完全是“以支定收”，下達(dá)的地稅任務(wù)完全是脫離實(shí)際的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了企業(yè)和農(nóng)民的承受能力。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅已成為地方稅中增收潛力較大的稅種，已演變成增加

17、農(nóng)民負(fù)擔(dān)的新渠道。其次，在沒(méi)有稅收立法權(quán)的情況下，為了滿足各種開(kāi)支的需要，地方政府就不得不借各種名義向農(nóng)民收取各種費(fèi)用，從而使得農(nóng)村亂集資、亂收費(fèi)、亂攤派急劇膨脹，使農(nóng)民非稅收負(fù)擔(dān)急劇增長(zhǎng)?！百M(fèi)大于稅”現(xiàn)象普遍存在，“三亂”和收費(fèi)加碼問(wèn)題嚴(yán)重。從3個(gè)縣的總體情況看，在農(nóng)民負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)總額中，稅不到1/3，而費(fèi)超過(guò)了2/3，其中不規(guī)范的收費(fèi)和集資占農(nóng)民負(fù)擔(dān)總量的1/3，“三提五統(tǒng)”則超過(guò)了1/3。簡(jiǎn)言之，三個(gè)部分的比例大致是111。即使我們分開(kāi)3個(gè)縣來(lái)看，稅收比重最大的泰和縣也只有46，不到一半。而“費(fèi)大于稅”最為嚴(yán)重的是鄢陵縣，在所有的負(fù)擔(dān)中，稅收只占18，有82是面向農(nóng)民的各種收費(fèi)。由此可見(jiàn)，

18、費(fèi)大于稅是一個(gè)普遍的事實(shí)。分縣來(lái)看，在湖北襄陽(yáng)縣，不規(guī)范的收費(fèi)和集資占到農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額的39，而在河南鄢陵縣和江西泰和縣，這個(gè)項(xiàng)目的比重分別只占23和2。這個(gè)差別表明，在不同的地區(qū)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的結(jié)構(gòu)極為不同。這種狀況當(dāng)然與地方政府對(duì)于不規(guī)范收費(fèi)和集資的監(jiān)管力度有關(guān)。在管理較為嚴(yán)格的地區(qū)，這種收費(fèi)占農(nóng)民負(fù)擔(dān)的比重就比較小?？h域之間的結(jié)構(gòu)差別反映出，雖然中央政府對(duì)于稅收和收費(fèi)尤其是“三提五統(tǒng)”有明確的規(guī)定，但是地方政府在執(zhí)行中卻存在明顯的偏離。僅在這中部地區(qū)人均收入相近、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相類似的3個(gè)縣中，稅費(fèi)結(jié)構(gòu)的差別就如此之大（稅收分別占28、18和46）,我們可以想見(jiàn)，在全國(guó)范圍內(nèi)此種差別該有多么突出了。

19、再次，縣鄉(xiāng)財(cái)政壓力迫使基層政府大規(guī)模舉債。襄陽(yáng)縣直接的財(cái)政債務(wù)為28925萬(wàn)元，占2000年全縣實(shí)際可支配財(cái)政收入的140.3%。鎮(zhèn)級(jí)負(fù)債2000年清查時(shí)為3.3億元，2001年6月清查為4.1億元，全縣17個(gè)鎮(zhèn)都負(fù)債，鎮(zhèn)級(jí)平均負(fù)債2411萬(wàn)元。泰和縣財(cái)政債務(wù)為9000多萬(wàn)元，占可支配財(cái)政收入的57%。鄢陵縣縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政共負(fù)債1.4億元，其中縣財(cái)政負(fù)債1000多萬(wàn)元，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債。我們調(diào)查的大馬鄉(xiāng)2001年財(cái)政累計(jì)凈負(fù)債達(dá)446.7萬(wàn)元，馬坊鄉(xiāng)債務(wù)是556萬(wàn)元，這兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)占實(shí)際可支配財(cái)力的比重分別為295.4%和370%。村級(jí)債務(wù)與縣鄉(xiāng)財(cái)政困難也有密切關(guān)系。從12個(gè)村莊的調(diào)查情況看，

20、縣鄉(xiāng)政府對(duì)村莊一級(jí)幾乎沒(méi)有任何的財(cái)政補(bǔ)助，村莊都是財(cái)政凈流出。每個(gè)村莊平均繳納的稅費(fèi)為39.7萬(wàn)元。村一級(jí)收入主要有村提留款、村辦企業(yè)上交承包費(fèi)、集體土地出租收入、集資款等。平均每個(gè)村莊收入只有9.5萬(wàn)元。調(diào)查的12個(gè)村莊有10個(gè)負(fù)債，平均每個(gè)村負(fù)債35.1萬(wàn)元。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村級(jí)組織的大量負(fù)債實(shí)際上用來(lái)彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)財(cái)政的缺口。襄陽(yáng)縣全縣村級(jí)共欠基金會(huì)1.2億元，共向個(gè)人借債7.1億元，這些債務(wù)中用于為農(nóng)戶墊付稅費(fèi)形成的村級(jí)債務(wù)為4.4億元，占全縣村級(jí)債務(wù)的47.8%。12個(gè)村的債權(quán)為226.5萬(wàn)元，平均每個(gè)村18.9萬(wàn)元。這些債權(quán)主要是農(nóng)民欠交的稅費(fèi)款，大部分是很難收繳回來(lái)的。最后，縣鄉(xiāng)財(cái)政危機(jī)使縣

21、鄉(xiāng)政府無(wú)力提供農(nóng)村最基本的公共服務(wù),很少能造福于民。由于財(cái)政困難，在保證工資發(fā)放和運(yùn)轉(zhuǎn)后，縣鄉(xiāng)政府已無(wú)財(cái)力干其他事情。農(nóng)村義務(wù)教育的投入主要來(lái)自農(nóng)民交納的稅費(fèi)和教育集資。19902000年期間，在襄陽(yáng)縣教育經(jīng)費(fèi)中，各級(jí)財(cái)政預(yù)算撥款占40.7%，其中鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政占34.36%，縣財(cái)政占6.25%，省級(jí)以上?？顑H占0.1%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)最弱的一級(jí)財(cái)政承擔(dān)著發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育這一最繁重的任務(wù)。目前，縣鄉(xiāng)財(cái)政對(duì)衛(wèi)生部門實(shí)行差額撥款，只負(fù)擔(dān)衛(wèi)生部門人員工資的15%左右，而上級(jí)財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)衛(wèi)生事業(yè)的投入幾乎沒(méi)有，導(dǎo)致鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施條件差，提供的衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量不高。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，醫(yī)療費(fèi)用急劇上漲，農(nóng)民的醫(yī)療負(fù)擔(dān)相

22、當(dāng)重，導(dǎo)致很多農(nóng)民支付不起就診和住院所需的醫(yī)療費(fèi)用。調(diào)查的3個(gè)縣農(nóng)民完全處于自費(fèi)醫(yī)療的狀況，農(nóng)民看不起病和因病致貧的問(wèn)題比較突出。財(cái)政危機(jī)向農(nóng)民的轉(zhuǎn)嫁，使基層政府與農(nóng)民處于利益尖銳對(duì)立的狀態(tài)，已成為可能引發(fā)農(nóng)村政治和社會(huì)不穩(wěn)定的重要因素。一些基層干部講，他們肩上壓著兩副重?fù)?dān)，一副是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，另一副是保證干部教師工資發(fā)放。財(cái)政供養(yǎng)人員工資主要來(lái)自向農(nóng)民收取的各種稅費(fèi)，要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，工資發(fā)放就無(wú)法保障；要保工資發(fā)放，農(nóng)民負(fù)擔(dān)就減不下來(lái)。在這種情況下，基層政府與農(nóng)民的關(guān)系越來(lái)越成為一種實(shí)質(zhì)性的對(duì)立關(guān)系。六、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展所需要的中小型基礎(chǔ)設(shè)施投資嚴(yán)重不足對(duì)襄陽(yáng)縣農(nóng)業(yè)投入情況的調(diào)查表明，由于財(cái)政

23、困難，農(nóng)業(yè)投入總體狀況在惡化，特別是地方財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入更是令人擔(dān)憂。襄陽(yáng)作為一個(gè)擁有140萬(wàn)人口的農(nóng)業(yè)大縣，財(cái)政每年支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出只有1000多萬(wàn)元，相對(duì)于農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，顯然是杯水車薪，少得可憐。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，縣財(cái)政支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出數(shù)字除了每年近20%的上級(jí)撥款外，剩余的80%都是虛數(shù)。1997年至2000年，財(cái)政支農(nóng)的虛數(shù)達(dá)到4310萬(wàn)，相當(dāng)于實(shí)際支出的4.3倍。縣財(cái)政局的人講，按照農(nóng)業(yè)法規(guī)定，財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)高于經(jīng)常性財(cái)政收入的增長(zhǎng)幅度，不虛增財(cái)政支農(nóng)支出，財(cái)政預(yù)算方案在每年的人代會(huì)上就通不過(guò)。該縣反映，中央出臺(tái)的各種法定支出比例太多太大，如教育支出增長(zhǎng)要高于可用財(cái)力的增長(zhǎng)

24、；“科技三項(xiàng)費(fèi)”支出要達(dá)到總支出的1，并且要適當(dāng)增長(zhǎng)；文化事業(yè)費(fèi)支出要達(dá)到總支出的1；農(nóng)業(yè)支出要高于經(jīng)常性財(cái)政收入的增長(zhǎng)等等，這些法定支出項(xiàng)目已占到每年全縣新增財(cái)力的40以上，地方財(cái)政已難以承受。實(shí)際上，全縣每年的可用財(cái)力增長(zhǎng)僅8%左右，新增財(cái)力連行政事業(yè)單位人員工資都保不了，根本無(wú)法保證法定支出?，F(xiàn)行行政體制下，人員和機(jī)構(gòu)惡性膨脹，使財(cái)政預(yù)算的約束無(wú)能為力，而法定支出太多，又肢解了預(yù)算。從襄陽(yáng)縣近年來(lái)的實(shí)際情況看，縣鄉(xiāng)財(cái)政主要是保證本級(jí)農(nóng)業(yè)行政事業(yè)單位的運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持主要依賴中央和省一級(jí)財(cái)政的支農(nóng)?？?，縣鄉(xiāng)本級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)幾乎沒(méi)有多少投入。中央和省一級(jí)的財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金，一般

25、都要求地方提供一定比例的配套資金。從調(diào)查情況看，地方配套投資到位率低，已經(jīng)成為影響農(nóng)林水利等基本建設(shè)項(xiàng)目順利實(shí)施和提高投資效益的重要問(wèn)題。襄陽(yáng)縣是國(guó)家商品糧基地縣，1998年至2000年該縣還被列為鄂西北重點(diǎn)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)縣之一。對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)和商品糧基地建設(shè)，國(guó)家每年都給予一定的資金支持，同時(shí)要求地方財(cái)政要有相應(yīng)的配套資金。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中央的專項(xiàng)資金基本上都能到位，而地方配套資金到位率很低。襄陽(yáng)縣作為國(guó)家商品糧基地縣，五年來(lái)，累計(jì)完成國(guó)家商品糧基地項(xiàng)目投資2002.35萬(wàn)元，占計(jì)劃投資的76.25%，其中，中央投資1249萬(wàn)元，省投資87萬(wàn)元，市縣投資56萬(wàn)元，以勞折資610.35萬(wàn)元。中央專項(xiàng)資金到位率達(dá)到