控制性詳細規(guī)劃實施評價內容框架初探_以杭州西溪單元控規(guī)實施評價為例.pdf_圖文

1、控制性詳細規(guī)劃實施評價內容框架初探以杭州西溪單元控規(guī)實施評價為例石華洪明摘要:隨著控制性詳細規(guī)劃法定地位的提升以及各地編制工作的深入,控規(guī)的修編工作逐步增加。當前對于控規(guī)實施評價的目標、方法、內容、技術路線等問題當前仍處于摸索階段,還未形成相對完善的評價體系,部分評價成果內容空泛、流于形式,評價結論對于控規(guī)修編的指導意義不強。針對上述問題,本文以杭州西溪單元控規(guī)實施評價為例,重點就評價目標、評價原則、評價方法、評價內容等方面進行探討,并初步形成了控規(guī)實施評價的技術框架。關鍵詞:控制性詳細規(guī)劃實施評價內容框架1 引言當前控規(guī)對于城市建設管理作用日益強化。控規(guī)實施評價通過對控規(guī)實施結果與實施環(huán)境的

2、及時反饋,可以不斷提高控規(guī)的科學性、權威性與可操作性。隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃法對于控規(guī)法定地位的明確,控規(guī)實施評價更成為控規(guī)修編不可或缺的前期研究內容。杭州市自控規(guī)編制以來,基本實現了市區(qū)建設用地控制性詳細規(guī)劃全覆蓋,但是隨著社會經濟和城市化的快速發(fā)展,規(guī)劃和建設發(fā)展的矛盾逐漸顯現,引發(fā)了頻繁的控規(guī)調整。在此背景下,杭州市規(guī)劃局對于當前控規(guī)編制技術方法、成果體系、管理體制進行全面的反思和檢討,出臺了新的杭州市控制性詳細規(guī)劃編制技術規(guī)定及杭州市控制性詳細規(guī)劃管理規(guī)定,并啟動新一輪的控規(guī)修編工作。在控規(guī)修編之前,對于上一輪控規(guī)成果的實施評價則成為新一輪控規(guī)修編的必要前期工作。當前,對于控規(guī)實施評價的目標、方

3、法、內容、技術路線等問題仍處于摸索階段,其成果內容繁簡不一,還未形成相對完善的評價體系。針對上述問題,本文以杭州西溪單元控制性詳細規(guī)劃實施評價為例,重點就控規(guī)實施評價目標、評價原則、評價方法、評價內容、評價結論等方面進行探討,明確控規(guī)實施評價的主要內容以及技術框架。2 項目概況2.1 評價范圍杭州西溪單元控規(guī)評估范圍為西溪單元范圍:東至莫干山路,西至教工路,南至天目山路,北至余杭塘河,總用地面積301.79公頃。2.2 現狀特征(1杭州中心城區(qū)黃金區(qū)位的成熟社區(qū) 西溪單元南側距離西湖約2公里,單元地理位置相當優(yōu)越。區(qū)內居住人口密度較高、公共設施相對密集,單元整體發(fā)展已相當成熟。(2老城功能更新

4、、環(huán)境提升的焦點區(qū)域作為杭州主城區(qū)的老城區(qū)域,內部功能更新、配套設施完善、環(huán)境品質提升將是單元發(fā)展面臨的主要問題。(3教育資源集中又相對缺乏的矛盾區(qū)域杭州市多所中小學校以及幼兒園名校集中于本單元,教育資源的吸引力也促進單元人口密度居高不下,導致現狀教育設施仍難以滿足需求,尤其幼兒園就學難問題相當突出。(4人口密度極高、老齡化趨勢明顯區(qū)域 西溪單元現狀人口密度為西湖區(qū)人口密度最高的街道。單元內部90年代中后期之前的“職工宿舍”、居住小區(qū)數量多、規(guī)模大,其居住人口老齡化趨勢明顯。(5重大交通線路以及設施直接影響區(qū)域規(guī)劃杭州地鐵二號線、三號線從本單元經過,并設置若干站點。單元北側城市快速路(德勝路高

5、架的實施,對于單元用地布局將產生較大影響。(6省市級行政單位、企事業(yè)單位及大專院校集中區(qū)域單元省市級行政單位、企事業(yè)單位以及大專院校分布集中,對于單元用地格局將帶來一定影響。部分大專院校的存在搬遷的可能,其用地功能的調整對于單元整體更新改造具有重要意義。 3 原則方法評價原則是控規(guī)實施評價中所遵循的基本理念和價值取向,只有在科學的評價原則指導下,才能更為客觀、全面、透徹地評價控規(guī)實施效果,才能為當前控規(guī)修編提供具有針對性和有價值的調整建議。評價方法則是在評價原則指導下,為達到預期的評價目標所采用的各種方法。只有采用合適的評價方法,才能更未有效、更為直觀的揭示相關評價結論。圖2 用地現狀圖圖1

6、評價單元區(qū)位圖3.1 評價原則(1全過程評價規(guī)劃實施評價應納入規(guī)劃編制、審批、管理的全過程,分析影響規(guī)劃實施的各個環(huán)節(jié)、各個因素,才能使評價全面、客觀、公正。(2價值評價規(guī)劃評價僅進行實施與方案的吻合度分析是不夠的。還要進行價值評價,判斷實施的結果與原有方案孰優(yōu)孰劣。(3動態(tài)評價規(guī)劃實施是一個長期的動態(tài)過程,僅一次評價是不夠的,需要定期、動態(tài)地進行實施評價,及時修改、調整規(guī)劃,適應形勢的變化,以利于更科學、有效地指導規(guī)劃管理。3.2 評價方法(1結果比對分析法通過將規(guī)劃實施結果從定性、定量、定位三個方面與原控規(guī)方案進行比對,測定吻合度,來評判規(guī)劃實施的效果。吻合度高,則認為規(guī)劃實施的效果好。(

7、2過程原因分析法通常實施的結果與方案吻合度低,則認為規(guī)劃實施的效果差。但這種推論并不科學。實際上,由于未來發(fā)展存在著不確定性,規(guī)劃師不可能預見所有會出現的問題,方案不可能都能應對未來的變化,所以規(guī)劃不可能完全按方案實施,管理者在管理過程中發(fā)揮管理的能動性,經常會按實際情況調整原有的方案。這就是所謂“三分規(guī)劃七分管理”。為此,如果這種調整使方案更合理、更有操作性,則即便吻合度低,也不能說規(guī)劃實施效果不好,反而說明應該對方案進行調整。所以,我們在結果比對分析法基礎上,還要采用過程原因分析法,通過分析影響規(guī)劃實施的主導因素和次要因素來對規(guī)劃實施的結果進行價值判斷,分析這種調整或規(guī)劃實施是好的還是不好

8、的。(3交通容量模型分析法通過建立評價區(qū)域的交通容量模型來校核規(guī)劃開發(fā)量與路網是否匹配,提出改進規(guī)劃的建議。4 核心內容分析評價部分是控制性詳細規(guī)劃實施評估報告的核心內容。其主要任務是對控制性詳細規(guī)劃實施的具體情況進行分析評價。分析評價的內容分為三部分,一是環(huán)境適應性評價,二是目標一致性評價,三是程序有效性評價。4.1 環(huán)境適應性評價環(huán)境適應性評價是對影響規(guī)劃實施的主要因素進行評價?？蓮恼攮h(huán)境影響、基礎設施環(huán)境影響、重大項目影響及其他重大外部環(huán)境影響等方面進行評價。就杭州西溪單元而言,環(huán)境適應性評價可以從以下方面進行分析:(1西湖區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的調整杭州市西湖區(qū)分區(qū)規(guī)劃于2005年編制完成,西湖

9、區(qū)與2010年組織編制了戰(zhàn)略規(guī)劃,在發(fā)展戰(zhàn)略、功能定位、產業(yè)選擇、空間布局等方面均對上一輪分區(qū)規(guī)劃作了一定調整。由此,西溪 單元控規(guī)也應在功能定位以及區(qū)域協(xié)調等方面做好相應的調整和銜接。(2快速路線位走向的調整上輪控規(guī)中,單元北側快速路德勝文一快速路(高架向北穿過單元內地塊與單元北側外圍道路連接。而最新道路規(guī)劃則明確高架在本單元內文一路落地。由此對單元北部用地布局帶來較大影響。(3地鐵站規(guī)劃建設的影響根據杭州市軌道交通規(guī)劃最新成果,地鐵2號再原規(guī)劃線位的基礎上東移,該調整將對站點周邊區(qū)塊產生較大影響影響,站點周邊用地的用地性質、開發(fā)強度等需要進行調整,地下空間的開發(fā)需要加強。4.2 目標一致性

10、評價目標一致性評價是對規(guī)劃實施一致性效果及規(guī)劃實施有效性效果進行評價。分為總體評價和分項評價兩部分?？傮w評價可從落實上位規(guī)劃情況、規(guī)劃人口及用地規(guī)模實施、規(guī)劃結構實施、土地利用規(guī)劃實施、開發(fā)總量與開發(fā)強度實施以及規(guī)劃條件實施等方面進行評價;分項評價可從居住用地規(guī)劃實施、公共服務設施規(guī)劃實施、市政基礎設施規(guī)劃實施道路交通規(guī)劃實施等方面進行評價。西溪單元控規(guī)實施評價中,對單元涉及的上位規(guī)劃、專項規(guī)劃的落實情況進行了評價。上位規(guī)劃對于西溪單元在功能定位、規(guī)模總量、空間布局、交通組織等方面明確了相應的控制要求,而專項規(guī)劃則在各個專項規(guī)劃層面明確西溪單元需要落實相關設施以及相關控制要求。(1人口規(guī)模一致

11、性評價明確上輪控規(guī)規(guī)劃人口控制思路,通過上輪控規(guī)規(guī)劃人口與現狀人口的比較,判斷控規(guī)實施以來人口變化情況是否符合上輪控規(guī)的人口控制意圖。如出入較大,應分析控規(guī)實施過圖3 交通影響因素分析程中,造成現實人口與上輪規(guī)劃人口有所偏差的原因何在,判斷原有控規(guī)在人口預測中存在問題,還是控規(guī)在實施過程中其他客觀原因導致偏差。就西溪單元而言,上輪控規(guī)現狀2005年總人口約90484人,規(guī)劃總人口約為79353人。根據調查,至2010年現狀西溪單元總人口約為79204人。與控規(guī)人口規(guī)?；疚呛稀?2土地利用評價土地利用評價主要通過土地開發(fā)動態(tài)、用地結構、用地構成、控制指標等方面進行評價。 開發(fā)動態(tài)評價開發(fā)動態(tài)主

12、要考察自上輪控規(guī)以來單元內用 地批租情況以及開發(fā)建設情況,分析其用地結構、在單元內的空間分布,分析其在上輪規(guī)劃總開發(fā)量的比例,判斷整體開發(fā)進度。西溪單元從上輪控規(guī)實施以來(2007年至現狀(2010.10西溪單元共涉及19宗已批地塊,其中居住用地7宗;公共設施用地11宗;市政公用設施1宗。開發(fā)建設用地分布較為零散,分散布置在單元內部,其建設項目多為局部地塊功能的調整或是建筑的原址翻建。對照上輪控規(guī)規(guī)劃藍圖,2007年來實施項目約占規(guī)劃項目總量的1/5左右。用地結構對于用地結構的評價,重點分析控規(guī)實施以來單元用地結構的影響。上輪控規(guī)劃形成“三軸、兩街、兩園、八區(qū)、兩大功能”的布局結構。西溪單元作

13、為老城更新區(qū)塊,單元內部功能更新基本以局部地塊的漸進式更新為主,單元整體的功能及空間結構將保持一定的穩(wěn)定性。從今三年來規(guī)劃實施情況看,現狀用地布局的發(fā)展方向基本符合上輪控規(guī)確定的規(guī)劃結構。用地構成用地構成分析從上輪控規(guī)現狀、規(guī)劃用地構成以及本次現狀用地構成的對比,評價現狀用地構成是否符合原規(guī)劃用地結構的調整方向。就西溪單元而言,上輪控規(guī)規(guī)劃意圖通過現狀工業(yè)用地改造、部分高校外遷,實現單元內部功能的更新,針對單元現狀公共開場空間、居住配套設施不足等問題,重點增加城市綠地、居住區(qū)配套綠地、廣場停車場、居住配套公共設施等用地。從本輪控規(guī)現狀(2010年與2007年現狀用地構成對比情況看,城市綠地以及

14、居住配套綠地面積均有所增加,市政工程設施用地面積有所增加,公共設施用地總量有所減少(高圖4 已批地塊分布圖校局部功能的置換） ，居住用地面積有所上升，均符合上輪控規(guī)發(fā)展總體思路。而現狀工業(yè) 用地高于 2007 年現狀， 道路用地小于 2007 年現狀則表明規(guī)劃實施以來工業(yè)用地的改造、 支 路網系統(tǒng)的建設由于實施存在一定難度，均處于相對滯后的狀態(tài)， 控制指標 控規(guī)指標評價是對地塊用地邊界、用地性質、容積率、建筑密度、建筑高度、綠地率的 實施一致性進行評價， 并分析產生變化和調整的原因。 為本次控規(guī)地塊控制指標的制定提供 反饋信息。 用地邊界（面積）一致性評價 就西溪單元而言， 塊已批用地用地紅線

15、僅一塊用地邊界完全吻合， 18 已批用地邊界 （面 積）一致性僅為 5.6%。 從實施情況分析，造成已批用地邊界（面積）一致性不甚理想的主要原因大致有二： 一是規(guī)劃對于用地權屬的調查尚不夠細致， 現狀用地產權邊界資料尚不完善， 對于地塊 用地邊界的判斷基于現場觀測以及地形圖整理， 加之規(guī)劃師主觀因素的影響， 往往與實際情 況有所出入。而項目在實施過程中，則需要實地測量，其邊界和面積更為精確。 二是道路邊界的調整的影響，規(guī)劃實施過程中對部分道路走向、線形進行了調整，從而 影響到沿路地塊用地邊界的調整。 用地性質一致性評價 從 18 塊已批用地與控規(guī)確定的用地性質比較分析來看，出讓用地的用地性質基

16、本依據 上輪控規(guī)確定的地塊用地性質， 部分地塊增加或減少用地性質的類別， 從用地性質兼容性來 看，均符合杭州市城市規(guī)劃管理技術規(guī)定的建設用地適建范圍要求 。總體而言，已批 用地性質一致性達到 100%，一致性好，未出現修改用地性質的地塊。 容積率一致性評價 已批 18 宗個地塊中，容積率超出控規(guī)確定容積率上限的地塊有 5 宗。容積率一致性為 72.2%。 從實施情況看，已批地塊容積率突破控規(guī)上限地塊多為沿街商業(yè)地塊以及小規(guī)模地塊， 鑒于用地規(guī)模較小，在實施過程中往往達到較高的容積率，從而突破控制上限。 建筑去密度一致性評價 已批 18 宗個地塊中，建筑密度超出控規(guī)確定建筑密度上限的地塊有 2

17、宗。建筑密度一 致性為 88.9%。 從實施情況看，已批地塊建筑密度突破控規(guī)上限地塊為沿街商業(yè)地塊以及小規(guī)模地塊， 由于用地規(guī)模較小，如按照標準規(guī)模地塊制定建筑密度上限，在實施過程中往往難以滿足。 綠地率一致性評價 已批 18 宗個地塊中， 綠地率未達到控規(guī)確定建筑密度下限的地塊有 5 宗， 綠地率一致 。 性為 72.2%。 4346 就西溪單元而言，上版西溪單元控規(guī)嚴格按照杭州市規(guī)劃局的“組織編制控制性詳細規(guī) 劃流程”進行編制，經歷過多次討論和評審，規(guī)劃編制程序合法。在規(guī)劃審批過程中，規(guī)劃 局按照嚴格的審批程序進行審查，審批程序合法。 5 公眾參與 公眾問卷調查，旨在加強規(guī)劃的公眾參與程度，了解公眾對上一輪控制性詳細的意見， 以及公眾對居住、交通、公共設施和綠化環(huán)境等相關的看法和意見，進而指導新一輪控制性 詳細規(guī)劃的編制，為改善市民生活狀況、提升市民生活環(huán)境質量、加強城區(qū)建設提供有用的 規(guī)劃資料參考。 西溪單元控規(guī)調 查充分發(fā)揮了政府的 主導作用，讓市民能 夠在較短時間內全面 地了解問卷調查的目 的與意義，引導市民 正確填寫問卷，積極 參與城市規(guī)劃和建 設。本次調查共發(fā)放 居民問卷 1000 份， 回 收有效問卷 1000 份， 問卷有效率 100%。 針對