群租規(guī)制中的法律疑問分析

1、群租規(guī)制中的法律疑問分析     群租現(xiàn)象的私法庇護:合法性的保障我國法律規(guī)定，民事合同行為只要符合民事法律行為構(gòu)成要件，且沒有合同法第五十二條之情形的，特別是違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的和危害社會公共利益的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為合法。而對于當(dāng)前對群租現(xiàn)象進行規(guī)制的國務(wù)院部門規(guī)章商品房屋租賃管理辦法，以及上海市居住房屋租賃管理辦法等地方性規(guī)章并不在法律和行政法規(guī)之列，因而私法對群租現(xiàn)象的庇護使得其合法性在當(dāng)前的法制環(huán)境下得以保障。雖如此，不少學(xué)者仍然對群租的合法性持懷疑態(tài)度，觀點主要體現(xiàn)為群租對他人憲法權(quán)利的侵犯、群租對社會公共利益的損害以及群租對建筑物區(qū)分所

2、有權(quán)的濫用三個方面。本文將分別予以闡述。1群租的合法性是權(quán)利沖突的正義選擇群租中的權(quán)利沖突主要體現(xiàn)在群租者對基本住宅空間的使用與同小區(qū)其他業(yè)主關(guān)于財產(chǎn)安全、環(huán)境整潔、氛圍寧靜等需求之間的矛盾。一般來講，群租者所居住的環(huán)境十分簡陋，往往只為滿足其最基本的生活需要，而其他業(yè)主的需求則更接近精神需求，持最樸實價值觀的人們往往會選擇對群租者這一社會弱勢群體進行包容;而從公民憲法權(quán)利上來看，這其實是生存權(quán)與財產(chǎn)權(quán)、安寧權(quán)和環(huán)境權(quán)等權(quán)利的沖突，不同學(xué)說中關(guān)于權(quán)利位階的排序雖并不完全相同，但大致的精神趨于統(tǒng)一，即物質(zhì)需求優(yōu)先于精神需求，生存權(quán)或生命健康權(quán)的高位階不容否認(rèn)56。因而，并不能夠因為其對其他業(yè)主的

3、權(quán)利產(chǎn)生了影響而否定群租的合法性。2公共利益的要求并不能否認(rèn)群租的合法性關(guān)于群租是否應(yīng)當(dāng)被禁止，其爭論的焦點往往在于群租者與業(yè)主之間誰的利益代表了公共利益。從法律規(guī)范的角度來看，我國社會公共利益的保護大多依靠以憲法、行政法、刑法為主導(dǎo)的公法的保護機制，但其在私法領(lǐng)域則較少被提及，因為私法上的公共利益往往十分難以判斷;從法制史的角度來看，公共利益的理論起源于19世紀(jì)末的社會化立法思潮，強調(diào)個人利益要尊重社會公共利益，二者相沖突的時候法律優(yōu)先選擇公共利益。但公共利益也不是凌駕于個人利益之上的，而是存在于個人利益之中的，是個人利益組成的派生性的附合利益。所以有學(xué)者提出，公共利益在很大程度上體現(xiàn)為一種

4、關(guān)系，一種不同主體間的利益沖突關(guān)系7。因而，群租者與業(yè)主之間的矛盾關(guān)系實質(zhì)上是兩種利益的沖突，即群租者所代表的弱勢群體的生活利益以及業(yè)主所代表的公共環(huán)境與資源享有的利益之間的沖突。這兩種利益在一定程度上都屬于公共利益范疇，在法律框架下無法權(quán)衡其高低，因而也就無法否認(rèn)群租的合法性。3群租并非是對建筑物區(qū)分所有權(quán)的濫用物權(quán)法第七十一條規(guī)定:“業(yè)主對其建筑物專有部分享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。業(yè)主行使權(quán)利不得危及建筑物的安全，不得損害其他業(yè)主的合法權(quán)益。”有學(xué)者據(jù)此認(rèn)為，群租行為是出租人對專有部分所有權(quán)的濫用，對其他業(yè)主的合法權(quán)益帶來了威脅，應(yīng)當(dāng)為法律所禁止。這一觀點從表面上看似乎有一定的道理

5、，但稍加分析即可將其推翻。認(rèn)為群租對其他業(yè)主合法權(quán)益造成威脅的觀點主要基于兩方面的原因，一是承租人的不良行為所造成的噪音和環(huán)境污染等給鄰里帶來了侵?jǐn)_，而事實上這些侵?jǐn)_并非是群租所帶來的必然后果，任何住戶未盡到注意義務(wù)都有可能發(fā)生，且物權(quán)法明確規(guī)定了住戶違反這一義務(wù)的救濟途徑，即業(yè)主應(yīng)當(dāng)遵守法律法規(guī)及管理規(guī)約，其他業(yè)主可要求或起訴違規(guī)者改正及賠償;二是由于承租人生活所無法避免而產(chǎn)生的公共資源占用問題，如門禁的使用頻率和電梯的等候時間增加等，也并不能視為對其他業(yè)主權(quán)益的損害。美國學(xué)者埃里克森提出的“自己活別人也活”的哲學(xué)認(rèn)為，這一現(xiàn)象是生活中所難免的，并不能視為對他人的傷害8。因此，群租并不必然危

6、及建筑物的安全、損害其他業(yè)主的利益。此外，學(xué)界對建筑物區(qū)分所有權(quán)的認(rèn)識不斷深入，“建筑物區(qū)分使用關(guān)系”的概念被加以引用，即指區(qū)分建筑物的權(quán)利義務(wù)主體并不局限于其所有人，應(yīng)當(dāng)包括區(qū)分所有權(quán)人以外的專有部分占有人910。綜上，私法的庇護決定了群租存在的合法性基礎(chǔ)，群租現(xiàn)象的產(chǎn)生和存在都具有一定的合理性和必然性，群租者的權(quán)利應(yīng)當(dāng)被充分加以保護。但另一方面，私法上的肯定并不代表放棄對群租現(xiàn)象的規(guī)制，政府作為城市的管理者，為解決群租可能出現(xiàn)的安全隱患，應(yīng)當(dāng)進行合法適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督和管理，而在這其中政府的介入以及如何協(xié)調(diào)公權(quán)力與私權(quán)利之間的關(guān)系尤為值得探討。群租“整治”的法律評價:以上海市為例近年來，政府對群租

7、現(xiàn)象的規(guī)范與治理十分重視，多個城市先后出臺了相關(guān)規(guī)范文件并采取了形式多樣的規(guī)制手段，其中最具代表性的當(dāng)屬上海市。2006年11月，上海市房屋土地資源管理局發(fā)布關(guān)于加強居住房屋租賃管理的若干規(guī)定(試行)，提出了“居住房屋應(yīng)當(dāng)以原規(guī)劃設(shè)計的房間為最小出租單位，不分門進出的客廳、廚房間、衛(wèi)生間等均不得單獨出租;一間房間只能出租給一個家庭或一個自然人，出租給家庭的，家庭人均承租的居住面積不得低于5平方米”等要求，并明確規(guī)定相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)開展群租整治活動。2007年9月7日，上海市有史以來最大的一次整治群租房行動正式展開:一支由上海市普陀區(qū)綜治辦、房地局、公安、工商、宜川街道等聯(lián)合組成的行動小組開進了被稱

8、為上海灘第一群租小區(qū)的中遠(yuǎn)兩灣城。據(jù)媒體報道，“隨著分割房間的壁壘被拆除，八個獨立小間消失，恢復(fù)了兩室一廳的原貌”，“整治人員當(dāng)即用榔頭將房屋的隔離部分敲去”，“一天之中，中遠(yuǎn)兩灣城居民區(qū)內(nèi)近6000平方米的群租房恢復(fù)了原狀”。誠然，上海市2007年的群租房整治行動當(dāng)屬個案，在其后多次整治行動中也少見“強拆”的方式，但對這一行動進行分析評價仍具有法律和實踐上的意義，因為通過這個案例可以明晰政府公權(quán)力的界限，對群租房規(guī)制中的行政權(quán)力運用起到指導(dǎo)和借鑒的作用。1群租“整治”的法律依據(jù)欠缺群租房的整治行動屬于行政法上的行政強制執(zhí)行行為，由于行政強制執(zhí)行直接涉及公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，行政機關(guān)的執(zhí)法方式

9、必須由法律明確規(guī)定，不能由行政機關(guān)自行決定，這是對行政強制行為的原則性要求11。2012年1月1日生效的行政強制法第十三條對此做了明確的要求:“行政強制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒有規(guī)定行政機關(guān)強制執(zhí)行的，做出行政決定的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)申請人民法院強制執(zhí)行?！倍谏虾Ｊ腥鹤夥空涡袆又校男〗M僅依照上海市房屋土地資源管理局發(fā)布的規(guī)范性文件以及行動前下發(fā)的整改通知書就進行所謂的強制執(zhí)行，強制進入群租房并拆除屋內(nèi)隔斷、清理違規(guī)物品，于法并無依據(jù)。一方面，法律并未賦予行動小組行政強制執(zhí)行的權(quán)力，該小組也并未申請法院進行強制執(zhí)行;另一方面，基于憲法對公民住宅及隱私權(quán)的保護，該強制執(zhí)行行為在一定程度上也侵犯了公

10、民的憲法權(quán)利，其合法性倍受質(zhì)疑。2群租“整治”的執(zhí)法程序存在缺陷“凌晨7時，當(dāng)大多數(shù)人還在睡夢中時，號稱上海市有史以來最大的一次整治群租房行動打響了。整治行動小組敲開了租戶大門，鍋碗瓢盆、書桌凳柜，被強行搬走，鐵錘揮舞砸爛分割房間的墻。這場閃電行動強行取締了11套群租房釘子戶?！边@是媒體關(guān)于2007年9月6日上海市普陀區(qū)整治群租房的紀(jì)實報道，形象地反映了這場整治行動的過程，同時也暴露出了行動小組在執(zhí)法程序上的缺陷。2004年國務(wù)院頒布的全面推進依法行政實施綱要明確提出:“行政機關(guān)實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見;要

11、嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟權(quán)”。而在我們所看到的群租整治行動中，依法行政原則所要求的告知、聽取意見、說明理由、做出行政決定、強制執(zhí)行前應(yīng)有的告誡等一整套完整的程序，并未得到體現(xiàn)12。此外，行政復(fù)議法實施條例對當(dāng)事人行政救濟權(quán)利的行使提供了程序性保障，但縱觀上海市的群租房整治行動，無論是事前高度保密的突然襲擊還是閃電式的整治，絲毫沒有照顧到群租者行政救濟權(quán)利的行使，甚至省略了對群租者享有行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)的告知，其行動的合法性在程序?qū)用嫔嫌泻艽笕笔А?群租“整治”中公權(quán)力的過度介入行政法基本原則之一的比例原則要求行政機關(guān)實施行政行為應(yīng)當(dāng)兼顧行政

12、目標(biāo)的實現(xiàn)和行政相對人權(quán)益的保護，即要求將行政行為對相對人權(quán)益的不利影響控制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)。上海市的群租房整治行動顯然違背了這一原則，面對群租現(xiàn)象所帶來的治安管理、消防安全、環(huán)境污染、公共服務(wù)等多方面的困難，行政機關(guān)完全可以通過加強消防檢查的方式改善消防安全狀況;通過加強環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的方式解決環(huán)境污染;通過指導(dǎo)業(yè)主公約的完善規(guī)范群租的形態(tài);通過行政處罰的手段遏制違反公共秩序的行為。而上海市的相關(guān)部門并未采用這些適當(dāng)?shù)氖侄?，而是采取了入戶強拆與強行處置租戶物品財產(chǎn)的方式對群租現(xiàn)象進行取締，其公權(quán)力過度介入了公民的私生活，嚴(yán)重違背了法律原則的要求，雖得到了一時的規(guī)范效果，卻遭到了輿論的廣

13、泛詬病，且實踐效果并不明顯，上海市的群租現(xiàn)象并未因此而絕跡，反而愈加繁盛。群租的規(guī)制途徑:宜疏不宜堵1重視私法自治在群租規(guī)制中的作用(1)發(fā)揮業(yè)主公約的作用規(guī)制群租現(xiàn)象，可以依靠業(yè)主意思自治產(chǎn)生的管理規(guī)約來實現(xiàn)，業(yè)主大會可以根據(jù)一定比例以上業(yè)主的要求和意愿在業(yè)主公約中對本小區(qū)房屋進行群租的最低標(biāo)準(zhǔn)和要求進行規(guī)定，若有住戶違反，其他業(yè)主或由業(yè)主授權(quán)物業(yè)管理機構(gòu)有權(quán)依據(jù)業(yè)主公約要求其改正或?qū)υ撟籼崞鹪V訟。而實際上在被稱為“上海市群租第一案”的綠城小區(qū)群租訴訟中，物業(yè)機構(gòu)也是根據(jù)該小區(qū)制定的業(yè)主臨時公約對違反該公約的群租現(xiàn)象進行制止的，且最終得到了法律的支持，這不失為規(guī)范群租的一種有效途徑。(2)

14、發(fā)揮當(dāng)事人合同自治的作用在房屋買賣過程中，房地產(chǎn)商在出售房屋前往往會對所售小區(qū)進行品質(zhì)定位，一般體現(xiàn)在與購房者的協(xié)議當(dāng)中，這是影響購房者是否決定交易的重要因素。既如此，交易雙方就應(yīng)當(dāng)對保持和維護小區(qū)的定位及品質(zhì)作出承諾并不得違反，此時禁止超過一定限度的房屋群租現(xiàn)象就可以被寫入買賣合同之中。在房屋租賃過程中，相當(dāng)一部分群租是建立在轉(zhuǎn)租的基礎(chǔ)上的，即二房東轉(zhuǎn)手將房屋再次出租給多人。此時，若房屋所有權(quán)人在首次出租的過程中就與承租者進行約定，規(guī)范承租者的二次出租行為或在群租超出一定限度時房屋所有權(quán)人享有租賃合同的撤銷權(quán)等，那么，就可以對該現(xiàn)象進行一定的規(guī)范。誠然，合同的約定有賴于當(dāng)事人的意思自治，但政

15、府部門可以通過合同范本抑或簽約指南等形式對公眾簽訂買房租房合同進行指導(dǎo)，從而達(dá)到規(guī)制群租的社會效果。(3)發(fā)揮公民訴權(quán)的作用若小區(qū)內(nèi)的其他業(yè)主認(rèn)為群租者侵犯了自己的權(quán)利，那么其有權(quán)依據(jù)建筑物區(qū)分所有權(quán)及相鄰關(guān)系的相關(guān)規(guī)定向法院提起侵權(quán)之訴，尋求法律的保護。2007年，被稱為“上海市群租第一案”的群租房業(yè)主訴物業(yè)公司阻止其將房屋群租的案件，經(jīng)上海市相關(guān)法院二審后判決物業(yè)公司勝訴;2011年，被稱為“北京市群租第一案”的許女士訴群租房業(yè)主及中介的案件也以原告勝訴告終。一方面，并非所有的群租都會對其他業(yè)主帶來侵害;另一方面，也并非所有的相鄰業(yè)主都會受到群租者的影響，因而強調(diào)公民之間這種私法權(quán)利的行使

16、而并非對群租全面扼殺，對于公民社會的建設(shè)和對弱勢群體的保護是最優(yōu)的選擇。當(dāng)然，業(yè)主訴權(quán)的行使還有賴于司法的保障，司法機關(guān)也應(yīng)當(dāng)對該類訴訟引起重視，深入研究。2行政權(quán)力需合法謹(jǐn)慎介入政府規(guī)制群租現(xiàn)象的行政行為應(yīng)當(dāng)符合兩方面的要求，一是明晰公權(quán)力介入群租規(guī)范的范圍，在法律明確授權(quán)的領(lǐng)域發(fā)揮其公共管理的職能，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)秉持“法無明文授權(quán)即無權(quán)”的原則，充分尊重公民的私法權(quán)利;二是公權(quán)力發(fā)揮職能必須遵守一定的合法程序，法律有明文規(guī)定的嚴(yán)格按照規(guī)定行使，無明文規(guī)定的也應(yīng)當(dāng)遵照法的基本精神和行政法原理進行。2007年8月27日，上海市房屋土地資源管理局發(fā)布了關(guān)于抓緊完善業(yè)主公約增補規(guī)范租賃行為相關(guān)條款的

17、通知，對上海市2005年版的業(yè)主公約和業(yè)主示范公約的示范文本進行了增補，新增了對群租規(guī)制的相關(guān)條款。這是政府通過對業(yè)主公約的制定進行的指導(dǎo)建議，不失為指導(dǎo)業(yè)主加強自治能力和規(guī)范群租行為的一次有效嘗試，值得推廣。此外，相關(guān)行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)改變行政工作理念，將行政管理社會轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓?wù)于社會，通過主動的行政服務(wù)減少工作中的諸多不便。如在我國，在房屋租賃登記制度自設(shè)立以來就無法很好實現(xiàn)的情況下，行政機關(guān)應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，由要求房主到相關(guān)部門進行租賃登記變?yōu)橄嚓P(guān)社區(qū)管理部門主動上門登記，定期更新房屋使用狀態(tài)，從而更便利于房屋租賃的管理，更好地規(guī)制群租現(xiàn)象。3規(guī)范房屋租賃中介機構(gòu)的代理服務(wù)行為當(dāng)前市場上大部分群租

18、現(xiàn)象的產(chǎn)生與房屋租賃中介機構(gòu)有關(guān)，其完全以經(jīng)濟利益為導(dǎo)向，一方面設(shè)法將待租房屋隔斷為若干小間或增加床位進行出租，一方面又積極聯(lián)絡(luò)、廣泛招租。在很多大城市，群租已經(jīng)成為房屋租賃中介機構(gòu)營利的一項重要業(yè)務(wù)。規(guī)制群租現(xiàn)象，一方面應(yīng)當(dāng)通過法律法規(guī)的完善全面規(guī)范房屋租賃市場中介機構(gòu)的行為，要求其追逐商業(yè)利益的同時考慮社會公共利益，同時通過行業(yè)協(xié)會的自我約束規(guī)范房屋租賃市場的亂象;另一方面，在群租侵權(quán)的案件當(dāng)中負(fù)有相關(guān)責(zé)任的房屋中介機構(gòu)應(yīng)當(dāng)連帶地成為侵權(quán)責(zé)任的被告，因為其未盡到基本的注意義務(wù)而不應(yīng)當(dāng)置身事外。4政府應(yīng)當(dāng)深入推進社會保障制度的完善群租現(xiàn)象的盛行，歸根結(jié)底是政府住房保障體系的建設(shè)難以滿足數(shù)量龐大的城市低收入人群的居住需要。一方面，政府應(yīng)當(dāng)加大對保障性住房建設(shè)的投入，大力推動公租房、廉租房的建設(shè)步伐，在大城市逐步降低廉租房的戶籍準(zhǔn)入門檻，不斷擴大住房保障制度的覆蓋范圍13;另一方面，