PPP產(chǎn)出說明書及物有所值

1、產(chǎn)出說明書及物有所值總監(jiān)）文李競一（濟(jì)邦咨詢公司（ ） 產(chǎn)出說明書是用來定義和規(guī)范項目產(chǎn)出的說明性文件，作為項目綱要（或投資者須知）的 一部分，用于向參與項目的私人部門（即投資者）明確需求以及滿足該等需求所需的產(chǎn)出 要求。在產(chǎn)出說明書的應(yīng)用中，存在一個常見的誤區(qū)，即過分關(guān)注如何實現(xiàn)產(chǎn)出而非產(chǎn)出本身， 或者說是誤把目標(biāo)當(dāng)成產(chǎn)出來控制。近十余年來， 基礎(chǔ)設(shè)施投資一直在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著重要的角色。 上世紀(jì)末， 我國 城市化進(jìn)程的加速帶動了基礎(chǔ)設(shè)施投資的第一輪迅猛增長。隨后， 國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和居民可支配收入不斷增加帶來的社會需求進(jìn)一步促進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的持續(xù)投資。 全球金融危機(jī) 發(fā)生后， 一方面

2、由于基礎(chǔ)設(shè)施投資具有熨平經(jīng)濟(jì)周期波動的功能， 另一方面支撐經(jīng)濟(jì)的另兩 架重要“馬車” 消費和出口受到危機(jī)影響而持續(xù)疲軟，我國徹底陷入了“穩(wěn)增長增投資搞基建”的宏觀調(diào)控路徑依賴之中?？梢哉f在過去的十幾年中， 無論經(jīng)濟(jì)形勢是高歌奏凱還是波動起伏， 我國基礎(chǔ)設(shè)施投資 始終熱度不減，而公私協(xié)作（ ，）模式正是在這個階段被引入中國并在各相關(guān)行業(yè)的項目 實踐中逐漸被認(rèn)知、 運用和改良， 成為迄今為止我國民間資本進(jìn)入傳統(tǒng)壟斷行業(yè)較為成功的 指導(dǎo)性模式。如果借用產(chǎn)品生命周期理論來評判模式在我國的發(fā)展歷程， 那么上世紀(jì)末和本世紀(jì)前五 年左右的十余年間可以算作該模式在我國的導(dǎo)入期， 總體特征是對概念的理解比較模糊

3、， 對 具體操作模式的認(rèn)知具有片面性和局限性，項目實踐大多從照搬逐漸發(fā)展到摸著石頭過河。 近年來， 隨著模式在研究、 教育等領(lǐng)域的初步普及和在實踐領(lǐng)域中的廣泛應(yīng)用， 該模式在我 國的發(fā)展逐漸進(jìn)入成長期， 主要體現(xiàn)為采用模式運作的項目比例有所提高， 參與者的關(guān)注重 點從該模式的融資功能向績效評估和公共監(jiān)管轉(zhuǎn)移， 以及對各種具體的運作模式從盲目套用 轉(zhuǎn)變?yōu)槟軌蛳鄬`活的理解和理性的分析取舍。盡管模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域獲得了長足的發(fā)展并得到了應(yīng)有的重視， 但在相關(guān)理論研 究和項目實踐中我們注意到，業(yè)界對于的認(rèn)知在某些方面仍然有所偏差，甚至是存在誤區(qū)。 筆者試從產(chǎn)出的角度出發(fā)，對項目產(chǎn)出說明書的應(yīng)用和

4、“物有所值”理論做一說明，算是拋 磚引玉，希望能帶來更多有益的思考。產(chǎn)出的概念首先，我們有必要對產(chǎn)出概念進(jìn)行界定。狹義的產(chǎn)出是指的“項目產(chǎn)出”，即滿足項目需求的基礎(chǔ)設(shè)施項目資產(chǎn)、公共產(chǎn)品和服務(wù)等直觀的產(chǎn)出，通過產(chǎn)出說明書的形式進(jìn)行定義和規(guī)范。項目產(chǎn)出是一個絕對概念，強(qiáng)調(diào)不同模式間對項目需求響應(yīng)結(jié)果的一致性。也就是說，無論采用傳統(tǒng)的公共采購模式還是采用模式，項目產(chǎn)出均指向同一個對具體的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、融資、運營服務(wù)等需求標(biāo)準(zhǔn)的滿足，是結(jié)果導(dǎo)向的指標(biāo)。廣義的產(chǎn)出是指的“模式產(chǎn)出”，即采用模式相比傳統(tǒng)的公共采購模式而言產(chǎn)生的效益差別（即 或，物有所值），以貨幣化（定量化，可能為正值或負(fù)值）和非貨幣化（

5、定性描述和判斷）方式衡量。模式產(chǎn)出是個相對概念，基本原理與項目評估中的前后比較法類似，強(qiáng)調(diào)模式與公共采購模式間的差異性的比較，因此同一個項目的模式產(chǎn)出可能隨不同的邊界條件而異，沒有一個絕對的標(biāo)準(zhǔn)。產(chǎn)出說明書如前所述，產(chǎn)出說明書是用來定義和規(guī)范項目產(chǎn)出的說明性文件，作為項目綱要（或投資者須知）的一部分，用于向參與項目的私人部門（即投資者）明確需求以及滿足該等需求所需的產(chǎn)出要求。在產(chǎn)出說明書的應(yīng)用中，存在一個常見的誤區(qū)，即過分關(guān)注如何實現(xiàn)產(chǎn)出 而非產(chǎn)出本身，或者說是誤把目標(biāo)當(dāng)成產(chǎn)出來控制。那么，究竟什么是產(chǎn)出？產(chǎn)出與需求、成果、目標(biāo)等概念間的聯(lián)系和區(qū)別是什么呢？下面筆者以污水處理項目為例進(jìn)行解釋和

6、說明：需求（）是項目最終要滿足和實現(xiàn)的要求，也是產(chǎn)生項目的根本原因。如隨著某湖泊水體質(zhì)量的惡化和藍(lán)藻事件的爆發(fā)，該湖流域各市縣普遍產(chǎn)生了“改善水體環(huán)境”的需求。成果（）是項目的直接結(jié)果，也是滿足需求的途徑。如為了滿足上述改善水體環(huán)境的需求，需要“提高該地區(qū)的污水處理率和污水處理標(biāo)準(zhǔn)”。產(chǎn)出（）是對應(yīng)項目成果而制訂的項目產(chǎn)成品或服務(wù)的績效衡量標(biāo)準(zhǔn)。如“日處理污水萬立方米，出水標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)（）中一級標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)”等。目標(biāo)（）是項目具體的產(chǎn)成品或服務(wù)要求，也是實現(xiàn)項目產(chǎn)出的手段。如“污水處理廠 采用底部曝氣氧化溝加混凝沉淀、過濾處理工藝，液氯紫外線消毒，污泥機(jī)械濃縮脫水，新建管

7、徑的截污主干管、提升泵站座”等一系列具體的工程技術(shù)和設(shè)計指標(biāo)要求。不難看出，需求、成果、產(chǎn)出和目標(biāo)是由本至末的層層遞進(jìn)關(guān)系。以上例來說，需求是 自然環(huán)境層面的宏觀概念，成果是環(huán)保產(chǎn)業(yè)層面的中觀概念，產(chǎn)出是項目層面的微觀概念， 而目標(biāo)則是獲得產(chǎn)出的若干手段之一。模式下，公共部門（即政府方）關(guān)注的焦點是如何達(dá)成成果進(jìn)而滿足需求，這就需要對產(chǎn)出進(jìn)行嚴(yán)格和明確的定義。而在實踐中，很多項目的產(chǎn)出說明書實際上是目標(biāo)說明書， 公共部門不僅對項目產(chǎn)出做 了定義和要求，還對具體的設(shè)計方案、工藝流程等加以限制，扼殺了私人部門產(chǎn)出交付方式 的靈活性和創(chuàng)新空間，還可能因技術(shù)壁壘等因素降低投資競爭程度。這種情況在包含建

8、設(shè)內(nèi)容的項目中更為常見，其產(chǎn)生原因很多。 在一些項目中，公共部門為了降低可研、環(huán)評等審批環(huán)節(jié)的不確定性，避免項目進(jìn)度的延誤，會有意將設(shè)計環(huán)節(jié)納入自己主導(dǎo)的工作范圍。 還有一些項目中，存在一些具有資源或技術(shù)優(yōu)勢的投資者與政府方 達(dá)成某種默契的現(xiàn)象， 政府方在設(shè)計方案和技術(shù)路線選擇方面對該投資人有所傾向，導(dǎo)致公開競爭項目“變味”成為內(nèi)定項目。當(dāng)然，更多的情況是公共部門對風(fēng)險的認(rèn)識存在另一種誤區(qū)，即擔(dān)心將對于項目績效具有決定性作用的設(shè)計環(huán)節(jié)交給私人部門可能導(dǎo)致項目出現(xiàn)不可控制的風(fēng)險，認(rèn)為政府方對某項工作的控制力越強(qiáng)其承受的風(fēng)險就越低，繼而在完成初步設(shè)計環(huán)節(jié)甚至是施工圖設(shè)計環(huán)節(jié)的相關(guān)工作后才將項目主導(dǎo)

9、權(quán)交予私人部門。殊不知，這樣的做法實際上是將設(shè)計風(fēng)險留存了下來，公共部門失去了利用私人部門的技術(shù)和經(jīng)驗優(yōu)勢以及在競爭環(huán)境下的鼓勵創(chuàng)新的機(jī) 會，在設(shè)計風(fēng)險發(fā)生后還需承擔(dān)潛在缺陷風(fēng)險、績效風(fēng)險、技術(shù)落后風(fēng)險、升級風(fēng)險等次生影響所帶來的損失。綜上所述，在應(yīng)用產(chǎn)出說明書時，應(yīng)關(guān)注最終的項目產(chǎn)出品和服務(wù)績效能否滿足需求，而非該等產(chǎn)出的交付方式。物有所值盡管模式在基礎(chǔ)設(shè)施項目中的實踐已經(jīng)走過十個年頭，但很多實踐者仍然對模式本質(zhì)的認(rèn)知存有誤區(qū)，即將模式視作一種融資模式。這也從另一個側(cè)面反映了模式產(chǎn)生和發(fā)展的最初始動因一一融資需求驅(qū)動。事實上，模式的本質(zhì)是與傳統(tǒng)的公共采購模式相對應(yīng)的一種替代性的公共基礎(chǔ)設(shè)施和

10、相關(guān)服務(wù)的交付方式，融資只是其某些具體運作模式下的一部分功能。近年來，“物有所值”的概念在我國的少數(shù)項目中開始受到關(guān)注，其原因與這一概念在英國誕生時類似：在促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域民間資本參與的政策背景下模式得以廣泛應(yīng)用，公共部門在決定某個項目采用模式進(jìn)行運作時，更多是出于對政策的響應(yīng)以及融資或引資的需要，而非通過理性、客觀的比較和評估得出的結(jié)論。在此背景下，一些采用模式的項目是否能夠?qū)崿F(xiàn)比傳統(tǒng)的公共采購模式更高的效率，即更高的投入產(chǎn)出比、更優(yōu)化的資源配置或更合理的風(fēng)險分配，成為一個被長期忽視卻值得思考的問題。對的模式產(chǎn)出的評價， 即物有所值評價或評價， 是一種以定量評價為核心，輔以定性評價和補(bǔ)充評價

11、形成的綜合性前評估體系（同樣的方法論在項目后評價中做適用性調(diào)整后亦可使用），用于研判一個項目“是否應(yīng)采用模式”以及“采用模式時選擇何種私人部門投標(biāo)方 案更為有效”。定性評價主要針對運作方案的可行性，主觀驗證項目的建設(shè)目標(biāo)、 服務(wù)需求以及計劃采用的具體模式是否有可能為私人部門提供足夠的進(jìn)入項目和利用關(guān)鍵價值驅(qū)動因素（如風(fēng)險分配、全生命周期成本的分配、 創(chuàng)新空間、資產(chǎn)利用效率、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、私人部門投標(biāo)競爭等） 的空間，能否為政府部門提供物有所值，以及政府方是否可以負(fù)擔(dān)。定量評價通過全生命周期成本、競爭性中立調(diào)整和風(fēng)險三個方面貨幣化的衡量模式相對公共采購模式的“模式產(chǎn)出”。定量評價一般由兩個環(huán)節(jié)構(gòu)成：

12、一是（，公共部門比較值）基準(zhǔn)的建立，二是私人部門投標(biāo)方案的比較評估。前者尋找能夠滿足項目產(chǎn)出要求的最佳參考系項目，分別計量的基本構(gòu)成（全生命周期成本、競爭性中立調(diào)整、可轉(zhuǎn)移風(fēng)險和留存風(fēng)險），構(gòu)建定量評價的基準(zhǔn)；后者評估私人部門投標(biāo)方案與的差別，定量化地反映不同私人 部門投標(biāo)方案下模式是否能夠為政府方提供物有所值。全生命周期成本主要包括：直接資本性支出（項目設(shè)計成本、土地以及其他開發(fā)成本、原材料成本、外部供應(yīng)商的報酬、公共采購程序的成本、為項目建設(shè)而向外部咨詢顧問支付 的報酬、廠房和設(shè)備成本等）、資本性收益扣減（預(yù)售、租賃或處置與公共服務(wù)提供無關(guān)的 項目資產(chǎn)、參考系項目結(jié)束時處置資產(chǎn)所回收的剩余

13、價值等）、直接維護(hù)成本（原材料成本、工器具成本、維護(hù)工作所需勞動力的工資和福利等）、直接運營成本（原材料成本、直接與 服務(wù)提供相關(guān)的員工的工資福利和培訓(xùn)費用、直接管理成本、保險費等）。通過對與私人部門投標(biāo)方案中項目全生命周期成本（通常以“凈現(xiàn)成本”即的形式體現(xiàn)）的比較，可以衡量 模式與公共采購模式間項目初始成本的差異。競爭性中立調(diào)整將任何政府經(jīng)濟(jì)主體憑借其公有體制獲得的凈競爭優(yōu)勢移除，這樣才能在和私人部門投標(biāo)方案之間進(jìn)行公平、 公正的評估比較。 如果不進(jìn)行競爭性中立調(diào)整， 那么 很有可能人為的低于私人部門投標(biāo)方案的成本， 并且不能全面反映參考系項目下政府方的真實成本，這樣可能導(dǎo)致非最優(yōu)的采購決

14、策。通常，公共部門的公有體制會產(chǎn)生的潛在競爭優(yōu)勢包括對覆蓋資本性支出沒有要求、土地稅豁免、地方政府稅豁免、印花稅等的豁免、工資稅、公司管理費用等因素；潛在競爭劣勢則包括會計責(zé)任成本、員工報酬和獎勵等因素。風(fēng)險方面，政府方風(fēng)險轉(zhuǎn)移的原則是在充分考慮公共利益的前提下將每個風(fēng)險分配給能夠以最小成本管理它的一方。 任何項目中都不可能出現(xiàn)政府方或投標(biāo)人能夠單方面最好的管理全部項目風(fēng)險的情形，因此風(fēng)險轉(zhuǎn)移的導(dǎo)向應(yīng)是最優(yōu)風(fēng)險轉(zhuǎn)移水平而非最大風(fēng)險轉(zhuǎn)移水平。各方的風(fēng)險管理能力由其降低風(fēng)險發(fā)生概率、最小化風(fēng)險發(fā)生后果的能力來衡量，在對不同采購模式下的項目風(fēng)險成本進(jìn)行比較時，首先通過重要及可量化風(fēng)險類別的識別、風(fēng)險后果和發(fā)生概率的量化等對各項風(fēng)險的價值進(jìn)行評估，然后根據(jù)和私人部門投標(biāo)方案下的風(fēng)險分配方案進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化調(diào)整和量化比較，進(jìn)而得到模式能否在風(fēng)險分配和風(fēng)險成本方面為政府方提供物有所值，以及該等物有所值的貨幣化金額是多少的結(jié)論。補(bǔ)充評價包含兩部分內(nèi)容：一是其他評價條件，主要包括不可量化的風(fēng)險、設(shè)施的物理 屬性（功能性、操作性、外觀等）、私人部門投標(biāo)方案中非完全響應(yīng)的部分等；二是沒有包 括在和私人部門投標(biāo)方案中的可量化風(fēng)險和成本，一般指因采用模式而增加的與項目運作相關(guān)（而非與項目自身相關(guān)）的政府方風(fēng)險和成本，如模式下由政府方承擔(dān)的更高的交易成本、 更高的監(jiān)管成本