城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑研究——以成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)踐調(diào)查為基礎(chǔ)

1、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑研究以成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)踐調(diào)查為基礎(chǔ)作者：賀雪峰本文以對(duì)成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)踐的調(diào)研為基礎(chǔ)，深入討論了成都以土地為媒介、以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為主要政策工具的成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式，并分析了成都模式的利弊。在此基礎(chǔ)上，文章提出并論證了更具有操作性和普遍意義的以規(guī)劃為媒介、以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主要政策手段的新型城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式。文章認(rèn)為，以規(guī)劃為媒介的新型城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式不僅具有廣泛的適用性，而且具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。從長(zhǎng)期看，以規(guī)劃為媒介的新型城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式可以為中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)穩(wěn)定的農(nóng)村根基，從短期看，新型城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式可以有效拉動(dòng)內(nèi)需，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推器。 中國(guó)是農(nóng)村人數(shù)占絕大多數(shù)的國(guó)家，雖然

2、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2011年城市化率超過50%，但實(shí)際上，這超過50%的城市人口中，有2億多進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工，其中絕大多數(shù)農(nóng)民工都未能真正融入城市，成為城市一員，而是年輕時(shí)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，年老還需要返回農(nóng)村。且年輕人進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，他們年老父母仍然生活在農(nóng)村且仍然務(wù)農(nóng)，年幼子女也生活在農(nóng)村，因?yàn)檗r(nóng)村生活成本低。若按戶籍來計(jì)算，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村仍然有9.4億農(nóng)村戶籍人口，這9.4億農(nóng)村戶籍人口中，有一定比例人口已經(jīng)在城市獲得穩(wěn)定的就業(yè)和收入機(jī)會(huì)，他們可以在城市安居樂業(yè)，并因此可以算作城市人口。需要依托農(nóng)村生活的人口還有8億多。在未來相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，中國(guó)仍然還會(huì)有極其龐大的農(nóng)民或需要依

3、托農(nóng)村來完成勞動(dòng)力再生產(chǎn)的人口，中國(guó)這樣巨型國(guó)家的城市化只可能是一個(gè)緩慢的過程。即使中國(guó)可以實(shí)現(xiàn)城市化，其城市化率達(dá)到70%，中國(guó)也還有45億農(nóng)村人口，如此龐大農(nóng)村人口的生活狀況與質(zhì)量好壞是重大戰(zhàn)略問題。中國(guó)之所以可以取得現(xiàn)代化的快速進(jìn)展，得益于農(nóng)村為中國(guó)現(xiàn)代化提供了最為主要的基礎(chǔ)。建國(guó)前30年，正是通過工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差，從農(nóng)村提取數(shù)以千億計(jì)的資源，為新中國(guó)建立完整的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系和工業(yè)化提供了原始資本積累。改革開放以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡建立在兩個(gè)眾所周知的基礎(chǔ)上：一是充分利用了農(nóng)村廉價(jià)勞動(dòng)力資源，二是充分利用了中國(guó)農(nóng)村的土地。此外，建國(guó)六十多年，中國(guó)之所以可以在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中順利應(yīng)對(duì)各種政治、經(jīng)

4、濟(jì)、金融危機(jī)，其中一個(gè)關(guān)鍵原因是龐大的農(nóng)村作為中國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池一直在發(fā)揮作用。正是9億農(nóng)民的穩(wěn)定為城市提供了快速發(fā)展及應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力。城市與農(nóng)村的一正一反，一快一慢，一陽一陰，一發(fā)展極一穩(wěn)定器，形成了中國(guó)城鄉(xiāng)之間的相反相承的互補(bǔ)結(jié)構(gòu)，從而為中國(guó)奇跡提供了最為重要的支撐。進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量中，農(nóng)業(yè)所占比重越來越小，農(nóng)村人財(cái)物快速流入城市，農(nóng)村社會(huì)正在快速變遷中。如何繼續(xù)保持農(nóng)村在中國(guó)現(xiàn)代化中穩(wěn)定器的作用，如何回應(yīng)農(nóng)村社會(huì)快速變遷的壓力，如何為仍然需要依托農(nóng)村完成勞動(dòng)力再生產(chǎn)的人口提供基本的生產(chǎn)生活秩序，并回應(yīng)他們的焦慮，是當(dāng)前國(guó)家戰(zhàn)略層面應(yīng)予考慮的重大問題。當(dāng)前中國(guó)高層和

5、社會(huì)輿論的共識(shí)是，城鄉(xiāng)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌發(fā)展，以工哺農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)，通過中央向農(nóng)村進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，為農(nóng)民提供滿足生產(chǎn)生活基本秩序的基礎(chǔ)設(shè)施，基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)均等化。總之，當(dāng)前中國(guó)的城鄉(xiāng)關(guān)系已經(jīng)到了一個(gè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折時(shí)期，到了以國(guó)家財(cái)政支持為基礎(chǔ)建設(shè)農(nóng)村，幫助農(nóng)民的時(shí)候了。問題是應(yīng)該如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，怎樣才能真正有效地做到以工哺農(nóng)和以城帶鄉(xiāng)。取消農(nóng)業(yè)稅前后，國(guó)家通過多種途徑向農(nóng)村進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，目前每年轉(zhuǎn)移到農(nóng)村的財(cái)政資源已達(dá)萬億以上。成都市是國(guó)家最早批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)，2007年以來已在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面做了很多探索。成都探索有諸多值得總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)和進(jìn)一步深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的啟示。本文擬以成都調(diào)查為基礎(chǔ)，討論中國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的可

6、能途徑。 一、轉(zhuǎn)移支付的主要形式當(dāng)前國(guó)家向農(nóng)村進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付主要有三種形式：一是直接補(bǔ)貼農(nóng)民，二是通過部辦委局設(shè)立項(xiàng)目，項(xiàng)目進(jìn)村，由部辦委局為農(nóng)民提供基礎(chǔ)設(shè)施，三是建設(shè)新農(nóng)村建設(shè)點(diǎn)，集中政府資源投資打造示范點(diǎn)。當(dāng)前直補(bǔ)到戶的項(xiàng)目非常多，典型如糧補(bǔ)、種籽補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等，在一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，農(nóng)民種田不僅不交稅費(fèi)，而且國(guó)家每年為農(nóng)民提供大約100200元/畝的農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼。此外，比較重要的轉(zhuǎn)移支付還有：義務(wù)教育，合作醫(yī)療，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼，低保，特困補(bǔ)貼，五保；第二種轉(zhuǎn)移支付是通過項(xiàng)目形式進(jìn)行，具體地說，自上而下的財(cái)政資金通過部辦委局等職能部門的條條，按農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需要

7、進(jìn)行建設(shè)。目前涉農(nóng)項(xiàng)目極多，幾乎所有部辦委局都有相關(guān)的涉農(nóng)項(xiàng)目及相應(yīng)的項(xiàng)目資金。由部辦委局主管的項(xiàng)目資金主要是通過自上而下的條條向下延伸，與自下而上的項(xiàng)目申報(bào)相結(jié)合。各地農(nóng)村根據(jù)自己的實(shí)際情況與需要，按政策規(guī)定向條條申報(bào)，條條批準(zhǔn)立項(xiàng)，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)即可以下達(dá)，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施就可以得到建設(shè)。在項(xiàng)目很難全覆蓋的背景下，條條為了調(diào)動(dòng)地方的積極性，往往要求地方出配套資金，比如通村公路，交通部門往往要求地方在路基開挖和出工方面給予配套支持。結(jié)果，在有些貧困地區(qū)農(nóng)村，村集體沒有錢，又不可能向農(nóng)民收錢，就只能放棄項(xiàng)目申請(qǐng)。因?yàn)槭窍蛏霞?jí)條條申請(qǐng)項(xiàng)目，跑項(xiàng)目就理所當(dāng)然，關(guān)系、熟人、朋友、政績(jī)考慮等等，就可能成為立項(xiàng)的

8、依據(jù)。從農(nóng)民角度來看，既然是跑下來的項(xiàng)目，也就不是農(nóng)民自己的項(xiàng)目，是天上掉下來的餡餅，項(xiàng)目成了人人爭(zhēng)吃的天鵝肉，跑下來項(xiàng)目的干部和關(guān)系人固然認(rèn)為項(xiàng)目是自己跑下來的，自己應(yīng)該從項(xiàng)目中獲得更多利益，一般村民也認(rèn)為占項(xiàng)目便宜沒有損害村莊利益。國(guó)家為農(nóng)民出了錢，中間人得了好處，項(xiàng)目實(shí)施都效果不好，農(nóng)民不是因此增加了對(duì)國(guó)家的認(rèn)同，而是增加了抱怨。因?yàn)榈貌坏睫r(nóng)民的理解和支持，項(xiàng)目實(shí)施的效果不好，適用性差。在有些地區(qū)，地方政府為了建設(shè)示范工程，要求所有項(xiàng)目投入到一個(gè)村莊，打造新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)村，這些試點(diǎn)只是領(lǐng)導(dǎo)意愿，與農(nóng)民內(nèi)在需求無關(guān)，這種集中項(xiàng)目資金打造示范點(diǎn)的做法即前述新農(nóng)村建設(shè)示范的轉(zhuǎn)移支付形式。在國(guó)家

9、給到農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付資源有限的情況下，地方政府指定各部辦委局集中項(xiàng)目打造示范村莊的做法，就讓個(gè)別村莊不適當(dāng)?shù)爻级嗾剂似渌迩f的項(xiàng)目資金。目前中國(guó)各地區(qū)，都多有省委書記、市委書記、縣委書記固定聯(lián)系村，這些村就很容易得到同級(jí)政府各部門打包的項(xiàng)目資金支持，由此制造出靠上級(jí)過度輸血而成的示范村，這樣的示范村因?yàn)闆]有內(nèi)生造血功能，及地方政府資金有限，不可能推廣，示范工程就變成了純政績(jī)工程。當(dāng)前全國(guó)農(nóng)村仍然在普遍打造幾個(gè)所謂新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)樂此不疲到這些所謂示范村莊視察，實(shí)在是一種很壞的風(fēng)氣。除以上三種（主要是前面兩種即直補(bǔ)到戶和條條專政）財(cái)政支農(nóng)途徑以外，取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)村“三提五統(tǒng)”也一并取消

10、，之前鄉(xiāng)村行政得以運(yùn)轉(zhuǎn)的基本經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。國(guó)家因此進(jìn)行農(nóng)村綜合配套改革，一方面要求鄉(xiāng)村兩級(jí)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減少人員，包括撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、合村并組，取消村民組長(zhǎng)，將七站八所推向市場(chǎng)等等措施，以減少鄉(xiāng)村兩級(jí)支出，一方面又為鄉(xiāng)村兩級(jí)提供基本業(yè)務(wù)費(fèi)，比如為村干部提供報(bào)酬，為每村提供一年大約一萬元的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)等等。在當(dāng)前全國(guó)廣大農(nóng)村，村級(jí)一年可以獲得的自上而下轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)大致在3萬元左右，其中絕大部分用于發(fā)放村干部報(bào)酬，一萬元左右的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)大部分用于訂報(bào)刊。村干部要想開展其他工作，既不可能再向農(nóng)民收錢，又不可能從上級(jí)獲得資源，全國(guó)90%以上村莊又幾乎沒有任何資源（其中大部分負(fù)債嚴(yán)重）。村級(jí)沒有可以有所作為的資源，中國(guó)

11、絕大多數(shù)行政村就成為了維持會(huì)。而實(shí)際上，鄉(xiāng)村兩級(jí)尤其是村一級(jí)是極為重要的，因?yàn)榇逡患?jí)是農(nóng)民可以有效表達(dá)他們公共需求偏好的平臺(tái)。一個(gè)村一般千人左右，方圓三、五平方公里，村民常年生活在一起，生產(chǎn)、生活、人情三位一體，低頭不見抬頭見，是真正的熟人社會(huì)，又有二十多年村民自治實(shí)踐所積累的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的成熟經(jīng)驗(yàn)，若村一級(jí)掌握部分公共資源，通過民主來建設(shè)公共設(shè)施和公益事業(yè)，這個(gè)事情一定可以做得好。換句話說，村一級(jí)是農(nóng)民自下而上表達(dá)公共品需求偏好的最佳平臺(tái)，又是國(guó)家自上而下資源轉(zhuǎn)移到農(nóng)村與農(nóng)民需求對(duì)接的平臺(tái)。在中國(guó)農(nóng)村區(qū)域差異極大，不同地區(qū)農(nóng)民公共品需求千差萬別的情況下，由自上而下的

12、條條來為全國(guó)九億農(nóng)民建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共服務(wù)，是十分困難的。將支農(nóng)資金發(fā)到農(nóng)戶，既不可能真正提高農(nóng)民的收入，又不可能指望農(nóng)民將國(guó)家發(fā)放的資金整合起來建設(shè)與他們的生產(chǎn)生活基本秩序維持緊密相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。因此，如何讓農(nóng)民通過村莊這個(gè)平臺(tái)，用民主的方式來使用支農(nóng)資金，從而建設(shè)他們最為急需的公共品，是當(dāng)前國(guó)家向農(nóng)村進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付時(shí)必須要考慮的重要問題。 二、成都以土地為媒介的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式成都是大城市帶大農(nóng)村的地區(qū)，成都市是四川省會(huì)城市，全市有1200萬人口，其中城市人口有600萬，農(nóng)村人口600萬。作為省會(huì)城市，成都市經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，財(cái)政實(shí)力比較雄厚。2003年以來，成都市開始推進(jìn)城

13、鄉(xiāng)一體化，2007年獲批國(guó)家級(jí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)試驗(yàn)區(qū)，在向農(nóng)村進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付方面，成都市形成了與全國(guó)一般情況有所不同的特點(diǎn)，擇要有以下幾點(diǎn)：第一，在一般性的國(guó)家財(cái)政支農(nóng)資金基礎(chǔ)上，成都市自2009年開始，在全國(guó)比較早地發(fā)放耕地保護(hù)基金，按基本農(nóng)田每畝400元，一般農(nóng)田每畝300元發(fā)放。耕地保護(hù)基金的90%用于履行耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)民現(xiàn)金補(bǔ)貼，及購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)，10%用于耕地流轉(zhuǎn)擔(dān)保和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。到2012年4月，成都市已完成2009、2010年兩個(gè)年度耕保金的發(fā)放，累計(jì)發(fā)放到農(nóng)戶的耕地保護(hù)基金約40億元，用于耕地流轉(zhuǎn)擔(dān)保和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的資金約4.5億元。成都市是全國(guó)中西部地區(qū)第一個(gè)設(shè)立并發(fā)放耕?；鸬?/p>

14、地方政府。第二，自2008年開始，成都市為每個(gè)行政村提供2030萬元的公共服務(wù)建設(shè)經(jīng)費(fèi)，規(guī)定這些經(jīng)費(fèi)不能分掉，不能還債，只能用于村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，具體如何用，用在什么項(xiàng)目上，則由村民議事會(huì)討論決定。成都為每個(gè)行政村提供2030萬元的公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)，并由村民通過民主的辦法來決策使用這筆經(jīng)費(fèi)。一方面，因?yàn)橛凶陨隙碌恼Y源，村民就可以通過討論來決定建設(shè)他們認(rèn)為最重要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)，從而解決他們生產(chǎn)生活中基本公共品的不足，提高生產(chǎn)生活質(zhì)量。另一方面，因?yàn)橛泄操Y源，村民在討論如何有效使用這筆資源時(shí)就會(huì)參與到其中，之前是國(guó)家、政府的事情的村莊公共事業(yè)，現(xiàn)在成了村民自己的事情，由此極大地

15、提高了村民對(duì)村莊公共事業(yè)的關(guān)心，同時(shí)又為村民提供了實(shí)實(shí)在在的實(shí)踐民主的機(jī)會(huì)，使之前村民自治的實(shí)踐成果得以鞏固和發(fā)展。農(nóng)民逐步形成自己解決自己?jiǎn)栴}的能力和習(xí)慣。也就是說，成都市為每村提供2030萬元公共服務(wù)資金，利用村莊平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了自上而下資源輸入與農(nóng)民自下而上需求偏好表達(dá)的有效結(jié)合。這方面的實(shí)踐，不僅提高了公共品供給的瞄準(zhǔn)率，提高了農(nóng)民的滿意度，而且凝聚了農(nóng)民的共識(shí)，形成了農(nóng)民事事民主決策的習(xí)慣。成都市轉(zhuǎn)移支付的第三個(gè)特點(diǎn)是集中各口資源進(jìn)行高起點(diǎn)高水平的新農(nóng)村建設(shè)，與其他地方這看起來與全國(guó)各地政府進(jìn)行的示范村建設(shè)的不同之處在于，他們示范點(diǎn)范圍極大，且他們是試圖將所有成都農(nóng)村都按示范點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建

16、設(shè)，他們稱之為“全域建設(shè)”。成都市推進(jìn)全域建設(shè)的最重要政策工具是試圖利用土地制度創(chuàng)新，尤其是利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策來達(dá)到“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、重點(diǎn)在鄉(xiāng)”的目標(biāo)。成都市的決策者希望以土地為抓手，在短期內(nèi)改變成都農(nóng)村的面貌，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)一個(gè)包括美麗鄉(xiāng)村在內(nèi)的現(xiàn)代化田園城市。我們下面重點(diǎn)討論成都市在這方面的努力與夢(mèng)想。當(dāng)前成都進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主戰(zhàn)場(chǎng)是在土地上面，或者說，成都市現(xiàn)在是以土地制度作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主要政策工具。之前有一個(gè)發(fā)展的過程。2003年成都市開始推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化時(shí)，是以“三集中”作為主要思路的。所謂“三集中”，即“工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中，走集約、集群發(fā)展道路，以工業(yè)化作為城鄉(xiāng)發(fā)展的基本推動(dòng)力量，帶

17、動(dòng)城鎮(zhèn)和二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造轉(zhuǎn)移農(nóng)村節(jié)余勞動(dòng)力的條件；農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，聚集人氣和創(chuàng)造商機(jī)，農(nóng)村節(jié)余勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，為土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件；土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展”。在這種思路下面，成都市力推所謂“雙放棄”的“置換”工程，即農(nóng)民放棄承包地和宅基地，然后由政府按耕地和宅基地分別給予補(bǔ)償，并在城鎮(zhèn)安排人均35m2的按安置價(jià)購(gòu)買的住房。與此幾乎同時(shí)，成都市大力開展“金土地”的土地整理工程（2005年開始），對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行整理，一是節(jié)余耕地，二是便于土地流轉(zhuǎn)?！敖鹜恋亍钡耐恋卣聿粌H包括農(nóng)地而且包括村莊，成都市稱之為“拆院并院”工程，所謂“拆院并院”即將散居

18、農(nóng)民集中起來居住，“拆小院并大院”，這樣可以形成更大規(guī)模的集中連片耕地?！半p放棄”和“農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中”，因?yàn)檗r(nóng)民進(jìn)城以后很難在城市獲得穩(wěn)定就業(yè)和收入機(jī)會(huì)，而城市生活支出壓力很大，對(duì)農(nóng)民來講，這樣進(jìn)城的不確定太大，農(nóng)民沒有積極性，成都市推進(jìn)幾年并無大的效果。“拆院并院”的“金土地”工程是一般農(nóng)地整理項(xiàng)目，項(xiàng)目資金有限，農(nóng)民拆院之后再建新院的資金不足，生活條件難有明顯效果，農(nóng)民也是積極性不高。但“拆院并院”項(xiàng)目實(shí)施中，成都市開始嘗試一種土地制度的突破，即將并院中形成的節(jié)余集體建設(shè)用地用于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，甚至用于房地產(chǎn)開發(fā)，就可以讓農(nóng)民分享到土地非農(nóng)使用的增值收益，因此可以極大地調(diào)動(dòng)農(nóng)民并院積極性。成都

19、市真正找到的突破口的是汶川地震后災(zāi)后重建。2008年5.12汶川地震后，成都市的都江堰等市縣作為重災(zāi)區(qū)，受到國(guó)家政策上的特殊照顧。以下兩個(gè)事件對(duì)成都市形成后來主要以農(nóng)村集體建設(shè)用地為媒介的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)起到了關(guān)鍵作用。第一個(gè)觸動(dòng)成都市決策層的事件是都江堰茶坪村的聯(lián)建，形成了所謂“茶坪模式”。汶川地震后，作為重災(zāi)區(qū)的都江堰，很多農(nóng)民住房倒掉了。重建農(nóng)民住房，農(nóng)民沒有錢，政府救災(zāi)投入又不夠，怎么辦？成都市將災(zāi)后重建與土地制度改革結(jié)合起來，規(guī)定可以由社會(huì)資本進(jìn)入與農(nóng)戶“聯(lián)建”，也就是說，社會(huì)資本可以在農(nóng)民宅基地上建房，農(nóng)民出宅基地，社會(huì)資本出錢，聯(lián)建的房子由農(nóng)戶與社會(huì)資本分享。社會(huì)資本可以以聯(lián)建的房子搞經(jīng)

20、營(yíng)辦酒店等等。在青城山邊上的大觀鎮(zhèn)村莊，因?yàn)榈乩砦恢煤茫ㄇ喑巧绞侵袊?guó)道教圣地，是旅游和度假的好去處），社會(huì)資本借聯(lián)建之機(jī)進(jìn)入，是極好的商業(yè)機(jī)會(huì)，社會(huì)資本因此蜂擁而至，在不長(zhǎng)時(shí)期，具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的大觀鎮(zhèn)茶坪村即通過“聯(lián)建”不僅為農(nóng)民建新房，極大地改變了農(nóng)民的居住條件，而且極大地改變了村莊面貌，“聯(lián)建”示范村的茶坪村也成為“明星村”。大觀鎮(zhèn)茶坪村的“聯(lián)建”，政府沒有投資，農(nóng)民也沒有出錢，僅僅改變土地制度，允許社會(huì)資本借“聯(lián)建”可以使用農(nóng)村集體建設(shè)用地（而非土地管理法上只能申請(qǐng)國(guó)有建設(shè)用地），就搞好了災(zāi)后重建，甚至可以說是意想不到的高標(biāo)準(zhǔn)的災(zāi)后重建。成都的決策者就想，若全市農(nóng)村的集體建設(shè)用地都允許社會(huì)

21、資本進(jìn)入搞“聯(lián)建”，則不用成都市政府投入一分錢，成都市農(nóng)村面貌就可以有極大的改善，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的任務(wù)就可以完成，這該是何等的好事?。〉诙€(gè)觸動(dòng)成都市決策層的事件是都江堰向峨鄉(xiāng)的災(zāi)后重建，形成了所謂“向峨模式”。向峨鄉(xiāng)是地震重災(zāi)區(qū)，全鄉(xiāng)幾乎所有農(nóng)民住房都被地震震倒。向峨鄉(xiāng)的災(zāi)后重建任務(wù)由成都市國(guó)土局來承擔(dān)。國(guó)土局無論如何不可能為向峨鄉(xiāng)農(nóng)民建房，怎么辦？國(guó)土局的同志們就想起利用國(guó)土資源部批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)政策，通過集體整理農(nóng)民宅基地，然后復(fù)墾形成指標(biāo)，由需要指標(biāo)的二圈層市縣區(qū)來購(gòu)買指標(biāo)，村集體則用這筆錢來為農(nóng)民免費(fèi)提供人均35平米的住房，同時(shí)用節(jié)余資金來搞村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。經(jīng)過測(cè)算，成都市

22、國(guó)土局的同志認(rèn)為，較高質(zhì)量地重建向峨鄉(xiāng)農(nóng)民住房，大約需要有3億重建資金，而預(yù)計(jì)向峨鄉(xiāng)可以整理出大約2000畝節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)，成都市國(guó)土局因此要求財(cái)政條件比較好且需要建設(shè)用地指標(biāo)的二圈層的雙流縣政府以15萬計(jì)畝來收購(gòu)都江堰向峨鄉(xiāng)節(jié)余出來的增減掛鉤指標(biāo)。向峨鄉(xiāng)通過增減掛鉤整理農(nóng)民宅基地，節(jié)余建設(shè)用地復(fù)墾形成指標(biāo)，然后由雙流縣政府以每畝15萬元收購(gòu)建設(shè)用地指標(biāo)，從而高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量完成了向峨鄉(xiāng)的重建任務(wù)，這個(gè)經(jīng)驗(yàn)對(duì)成都市決策層觸動(dòng)很大，以土地為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌抓手的決策因此形成。向峨鄉(xiāng)的災(zāi)后重建引起各方面的高度關(guān)注，成都市主要領(lǐng)導(dǎo)多次到向峨鄉(xiāng)考察。在高度認(rèn)可向峨鄉(xiāng)災(zāi)后重建形式后，市領(lǐng)導(dǎo)也指出了向峨鄉(xiāng)災(zāi)后重建的

23、不足，其主要不足可以用缺少四性來歸納，成都市因此在之后的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目中提出了農(nóng)民集中居住點(diǎn)的四性原則，即要求按照“四性”1來高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)，且要集中各部門的資源為農(nóng)民提供1+N的配套公共服務(wù)。所有農(nóng)民集中居住區(qū)都要經(jīng)過市土地綜合整理和農(nóng)房建設(shè)辦公室進(jìn)行審查批準(zhǔn)。在政府可以投入的經(jīng)費(fèi)有限的情況下，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)田園式的農(nóng)民集中居住區(qū)不可能指望農(nóng)民大筆投入，因此就只可能指望在增減掛鉤項(xiàng)目中農(nóng)村節(jié)余集體建設(shè)用地經(jīng)復(fù)墾形成的城市建設(shè)用地指標(biāo)賣高價(jià)了。隨著實(shí)施增減掛鉤，村莊建設(shè)用地資源越來越不豐富（人均宅基地面積越來越小），而新型集中居住區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)越來越高，就推高了農(nóng)民整理節(jié)余出來的建

24、設(shè)用地指標(biāo)的成本。以此成本倒逼政府獲得城市建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)格，由此形成了目前成都市大致每畝30萬元/畝增減掛鉤建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)。成都市政府以30萬元/畝拿到增減掛鉤用地指標(biāo)，最終是要將指標(biāo)用出去的，成都市政府不可能以30萬元/畝來獲取指標(biāo)，而必須將拿指標(biāo)的代價(jià)轉(zhuǎn)嫁出去。轉(zhuǎn)嫁給誰？城市建設(shè)用地大致有三種：一是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地包括公益事業(yè)建設(shè)用地，這些用地的成本完全由政府承擔(dān)，政府無法轉(zhuǎn)嫁；二是工業(yè)用地，目前成都市工業(yè)用地才大約20萬元/畝，政府想將指標(biāo)成本轉(zhuǎn)嫁到工業(yè)用地上顯然沒有空間；三是經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。對(duì)于主城區(qū)來講，成都市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地每畝幾百萬元是很正常的事情，因此，由城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地來

25、承擔(dān)指標(biāo)成本則是可能的。成都市因此對(duì)城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地搞了個(gè)“持證準(zhǔn)用”，即凡是使用城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，即要持有增減掛鉤指標(biāo)，指標(biāo)從成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所購(gòu)買，指標(biāo)供給方只有成都市土地儲(chǔ)備中心，因此，指標(biāo)費(fèi)就按畝30萬元購(gòu)買，變成了所有使用城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地者必須額外支付30萬元/畝的指標(biāo)費(fèi)。也就是說，市政府將高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)民集中居民區(qū)的成本轉(zhuǎn)嫁到了城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用者身上。這樣一來，無論是都江堰大觀鎮(zhèn)的茶坪村模式，還是都江堰向峨鄉(xiāng)模式，成都市借災(zāi)后重建的特殊時(shí)機(jī)，通過土地制度創(chuàng)新，在幾乎未支付任何成本的情況下就重建了災(zāi)區(qū)，重建的災(zāi)區(qū)農(nóng)村甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于之前的農(nóng)村，用災(zāi)區(qū)農(nóng)民的話來講，居住生活質(zhì)量

26、提前五十年。也正是因此，成都的同志們普遍將汶川地震當(dāng)作成都市重大發(fā)展機(jī)遇。既然影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新農(nóng)村建設(shè)的主要障礙是現(xiàn)行土地制度，成都市理所當(dāng)然要以國(guó)家級(jí)實(shí)驗(yàn)區(qū)的特殊身份進(jìn)行土地制度創(chuàng)新。成都市在土地制度上的突破，正是沿著以上茶坪模式和向峨模式兩個(gè)方向進(jìn)行的。茶坪模式的特點(diǎn)是社會(huì)資本進(jìn)入，是要在茶坪村節(jié)余建設(shè)用地上進(jìn)行投資，由此突破了社會(huì)資本只能使用國(guó)有建設(shè)用地的規(guī)定。2008年成都市國(guó)土局出臺(tái)成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法（成國(guó)土資發(fā)2008124號(hào)）等10多個(gè)配套文件，規(guī)定集體建設(shè)用地可以以多種方式流轉(zhuǎn)及可以用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)和服務(wù)業(yè)等遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出現(xiàn)行土地管理法的探索。向峨模式的特

27、點(diǎn)是跨區(qū)縣進(jìn)行增減掛鉤指標(biāo)流轉(zhuǎn)，這突破了國(guó)土資源部關(guān)于增減掛鉤不得跨縣市區(qū)的規(guī)定。按成都同志們的意見，若不允許跨縣市區(qū)，指標(biāo)落地就很難形成土地利益級(jí)差，從而無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)民整理節(jié)余出的增減掛鉤指標(biāo)的價(jià)值。且成都市利用災(zāi)后重建中國(guó)土資源部下放項(xiàng)目審批權(quán)的機(jī)會(huì)，大量地批準(zhǔn)立項(xiàng)，都江堰市幾乎80%的農(nóng)村都納入到立項(xiàng)中了。也是因此，當(dāng)2010年中央決定對(duì)增減掛鉤進(jìn)行限制，按此限制，成都市每年只有8000畝增減掛鉤的指標(biāo)時(shí)，成都國(guó)土部門的同志說，按這個(gè)速度，成都增減掛鉤要搞100年，這太不可能了。茶坪模式所要突破的是農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)及其用途，所涉及到的是建設(shè)用地本身。向峨鄉(xiāng)模式所要突破的是指標(biāo)的跨區(qū)域

28、流動(dòng)和指標(biāo)數(shù)量限制，所涉及到的只是指標(biāo)，而不用到具體實(shí)地。指標(biāo)與實(shí)地的最大不同是，指標(biāo)是無差異的，只有數(shù)量而沒有區(qū)位的好壞。實(shí)地則因?yàn)閰^(qū)位不同而價(jià)值差異極大。雖然指標(biāo)和實(shí)地都可以換取資源，其機(jī)制和政策依據(jù)卻是完全不同的。因?yàn)橛猛鞠拗坪蛥^(qū)位差異，不同地塊土地的價(jià)值差異極大。對(duì)于特定區(qū)位的農(nóng)村集體建設(shè)用地，若用途不受法律限制，土地價(jià)值可以達(dá)到數(shù)十萬甚至上百萬元/畝，比如目前大觀鎮(zhèn)農(nóng)村整理出來的集體建設(shè)用地就可以達(dá)到80萬元/畝。指標(biāo)則是依據(jù)國(guó)土資源部所出臺(tái)的關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策，將農(nóng)村建設(shè)用地的減少與城市建設(shè)用地指標(biāo)的增加掛鉤，而讓農(nóng)村建設(shè)用地減少變得有價(jià)值，這個(gè)價(jià)值來源于城市建設(shè)用地指

29、標(biāo)的稀缺程度。若城市有足夠的建設(shè)用地指標(biāo)，農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)減少可以為城市增加建設(shè)用地指標(biāo)就沒有意義，城市建設(shè)用地指標(biāo)的稀缺程度決定了農(nóng)村減少建設(shè)用地形成指標(biāo)的價(jià)格。注意，農(nóng)村減少建設(shè)用地的方式即將節(jié)余建設(shè)用地復(fù)墾為耕地形成指標(biāo)，這里只有指標(biāo)而不涉及實(shí)地。成都的同志稱形成指標(biāo)的增減掛鉤項(xiàng)目為“大掛”，而要用到實(shí)地的農(nóng)村建設(shè)用地項(xiàng)目為“小掛”?！靶臁笔浅啥际械牡胤巾?xiàng)目，由市國(guó)土局批準(zhǔn)立項(xiàng)，“大掛”不僅受到中央下達(dá)年度周轉(zhuǎn)指標(biāo)的限制，而且要由省國(guó)土資源廳批準(zhǔn)立項(xiàng)。無論茶坪模式還是向峨模式，無論是土地本身還是土地指標(biāo)，無論是土地管理法還是增減掛鉤政策，無論是“大掛”還是“小掛”，既然成都市是國(guó)家級(jí)城

30、鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)，且成都市還面臨著汶川地震之后災(zāi)后重建的特殊性，成都市突破政策是可以理解的。那么，如果將成都市在土地制度安排的突破一般化，情況又會(huì)如何呢？若僅僅創(chuàng)新土地制度，不需要政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付就可以達(dá)到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、繁榮農(nóng)村、大幅度改善農(nóng)民居住生活條件，及建設(shè)“四性”村貌和世界田園都市，這樣的土地制度創(chuàng)新就真是太好了。到2011年底，以土地制度創(chuàng)新為基礎(chǔ)，成都市通過農(nóng)村土地綜合整理項(xiàng)目，共向農(nóng)村投入約350億元（其中吸引社會(huì)資金100億元），正是數(shù)以百億計(jì)的資金進(jìn)入農(nóng)村，而在成都市建成農(nóng)村新社區(qū)和聚居點(diǎn)1400多個(gè)，促進(jìn)了近30萬戶90余萬農(nóng)民的集中居住，這些集中居住區(qū)的農(nóng)民可以享受到水、電、視、

31、訊、路、氣、綠化、教育、醫(yī)療、娛樂等公共配套設(shè)施，極大地改善了生活環(huán)境，初步實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的均等化?，F(xiàn)在的問題是，引進(jìn)的社會(huì)資金和向城市經(jīng)營(yíng)性用地使用者轉(zhuǎn)嫁的30萬元/畝的指標(biāo)費(fèi)最終究竟由誰來出，及是否可以持續(xù)。若可持續(xù)且政府不用出錢，成都市就可以通過克服土地政策和制度的障礙，通過創(chuàng)新土地制度來進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的成果，將當(dāng)前90萬受惠農(nóng)民擴(kuò)大到300萬甚至600萬農(nóng)民中去。我們來看當(dāng)前成都市借土地來進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中存在的問題。 三、成都模式的困境除政策限制以外，成都市以土地為主要政策手段進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)際上面臨著不可持續(xù)的問題。茶坪村通過聯(lián)建來獲得社會(huì)資金的青睞，從而

32、在幾乎沒有政策投資的情況下，很快便高質(zhì)量完成災(zāi)后重建。茶坪村本身也成為明星村。從2008年至今，在都江堰大觀鎮(zhèn)和青城山鎮(zhèn)，已有數(shù)十億資金借災(zāi)后重建時(shí)期特殊的土地政策而進(jìn)入，幾乎所有社會(huì)資金的目標(biāo)都很明顯，即圍繞青城作旅游開發(fā)，建鄉(xiāng)村酒店和度假村。目前進(jìn)入到青城山周邊農(nóng)村的社會(huì)資金逐步開始進(jìn)入營(yíng)業(yè)階段，但從筆者2012年7月到都江堰調(diào)研情況來看，因?yàn)樯鐣?huì)資金投入太密集，鄉(xiāng)村酒店幾乎已無生意可做，社會(huì)資金能否收回投資仍是未知數(shù)。也是因此，當(dāng)前社會(huì)資金不再敢冒然進(jìn)入，即使政府這幾年正大力倡導(dǎo)引導(dǎo)。進(jìn)一步說，特定區(qū)位的農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)用為經(jīng)營(yíng)性用地，就可以免出國(guó)有建設(shè)用地招拍掛的地價(jià)，擁有節(jié)余建設(shè)農(nóng)

33、地的村集體和農(nóng)民因此可以提高土地流轉(zhuǎn)要價(jià)，這樣就將之前由地方政府所獲得的土地財(cái)政（賣地收入）變相給到了恰好占據(jù)特定區(qū)位村莊的農(nóng)民，特定區(qū)位村莊的農(nóng)民因此可以獲得遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一般農(nóng)戶水平的好處，如當(dāng)前大觀鎮(zhèn)農(nóng)村整理出的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)可以達(dá)到80萬元/畝，農(nóng)民整理土地，拆小院并大院，每戶除白得一棟別墅以外，還可以分到大筆現(xiàn)金。具有商業(yè)用途的特定區(qū)位畢竟只是農(nóng)村中的極少數(shù)。成都市近年來做土地文章中所引得的100億社會(huì)資金，竟有一半以上投資到了青城山腳下，真正涉及到的農(nóng)戶不過幾萬人，這相對(duì)600萬成都農(nóng)村人口，只是極少數(shù)。極少數(shù)農(nóng)民一夜暴富并不代表成都市農(nóng)民都獲得好處了。相反，少數(shù)特定區(qū)位農(nóng)民獲得了本該由

34、政府賣地獲得的土地財(cái)政，地方政府財(cái)政收入減少，成都市因此更少統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的財(cái)政能力。僅就當(dāng)前成都市社會(huì)資金最愿意進(jìn)入的最具有商業(yè)開發(fā)價(jià)值的青城山旅游業(yè)來講，數(shù)十億元投資進(jìn)入青城山開辦鄉(xiāng)村酒店和度假村，一定會(huì)出現(xiàn)消費(fèi)不足的問題。社會(huì)資金進(jìn)來是要賺錢的，供給極快地增加了，消費(fèi)卻沒有增加，供過于求的后果不久就會(huì)顯現(xiàn)出來。除青城山腳下的旅游投資以外，成都市這幾年遍地開花不計(jì)其數(shù)的“農(nóng)家樂”，都是占地規(guī)模很大，投資很大，檔次很高的餐飲消費(fèi)業(yè)，這些“農(nóng)家樂”能否收回投資，再過幾年還能維持下去嗎？從筆者在成都市的調(diào)查來看，情況不容樂觀。也就是說，茶坪模式通過實(shí)地來吸引社會(huì)資金從而建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)民集中居住區(qū)的模式，

35、只可能在特定區(qū)域惠及有限的農(nóng)民，而不可能讓成都市600萬農(nóng)民中的多數(shù)受惠。成都市顯然不可能指望具有強(qiáng)烈贏利沖動(dòng)的社會(huì)資金來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的新農(nóng)村。當(dāng)然，作為一種并不重要的補(bǔ)充，茶坪模式也可以無害。因此，我們重點(diǎn)來看向峨模式。向峨鄉(xiāng)是利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策來獲得災(zāi)后重建資金的，具體就是整理建設(shè)用地形成指標(biāo)，然后由政府收購(gòu)。2008年向峨鄉(xiāng)的指標(biāo)價(jià)為15萬元，現(xiàn)在成都市大幅度提高農(nóng)民集中居住區(qū)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，而使農(nóng)村建設(shè)用地整理成本大為提高，成都市因此已將指標(biāo)價(jià)提高到30萬元/畝。據(jù)成都市國(guó)土局的統(tǒng)計(jì)，成都市農(nóng)村共有大約150萬畝宅基地，可以整理出至少100萬畝宅基地。若這100萬畝整理出來

36、的節(jié)余宅基地都變成指標(biāo)，由政府收購(gòu)，即使按30萬元/畝，成都市也要投入3000億元來收購(gòu)指標(biāo)。從成都市目前進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的心態(tài)來看，一萬年太久，只爭(zhēng)朝夕，成都市顯然是希望在很短時(shí)間即能完成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)新農(nóng)村目標(biāo)的，假定這個(gè)時(shí)間最長(zhǎng)為10年，平均下來，政府僅收購(gòu)指標(biāo)，每年就要花300億元，加上其他支農(nóng)資金每年幾十億，成都市每年投向農(nóng)村資金量就要接近400億元，這相對(duì)于成都每年幾百億的公共財(cái)政收入，實(shí)在是過于龐大的支農(nóng)支出了。成都市政府顯然拿不出這么多錢來。辦法就是前面所講向城市經(jīng)商性建設(shè)用地需求方轉(zhuǎn)嫁，比如規(guī)定城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地必須“持證準(zhǔn)用”，即必須按同比例以30萬元/畝購(gòu)買增減掛鉤指標(biāo)?，F(xiàn)在的

37、問題是，成都市每年只有大約2萬畝新增經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，即可以從開發(fā)商那里收到約60億元轉(zhuǎn)嫁獲得的“持證準(zhǔn)用”收入，與成都市每年所需高達(dá)400億支農(nóng)資金還差得很遠(yuǎn)。麻煩還不止這些。成都市政府試圖通過“持證準(zhǔn)用”將增減掛鉤成本向開發(fā)商轉(zhuǎn)嫁，而開發(fā)商顯然會(huì)有自己的理性算計(jì)，他們會(huì)依據(jù)自己對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的判斷和賣地價(jià)格的判斷來調(diào)節(jié)自己的“買地”及投資意愿。也就是說，在開發(fā)商那里，持證準(zhǔn)用與否不重要，他們買地時(shí)支付的成本是一個(gè)總數(shù)，無論地方政府如何決定這個(gè)總數(shù)的構(gòu)成，即無論地方政府在賣地款中加上什么稅費(fèi)比如水利建設(shè)費(fèi)，城市維護(hù)費(fèi)或持證準(zhǔn)用費(fèi)，開發(fā)商都不會(huì)做冤大頭。政府拍賣土地時(shí)，所定底價(jià)越高，開發(fā)商就越是沒有

38、參與拍地的積極性，底價(jià)超出開發(fā)商心理預(yù)期的底線，則土地拍不出去。開發(fā)商的商業(yè)預(yù)期和對(duì)土地的心理預(yù)期并不隨著政府在土地上增加費(fèi)用而變?？傊?，持證準(zhǔn)用也好，其他費(fèi)用也好，羊毛出在羊身上，看起來轉(zhuǎn)嫁到開發(fā)商的增減掛鉤指標(biāo)費(fèi)，不過是由開發(fā)商提前預(yù)支每畝30萬元的購(gòu)地成本，到了買地時(shí)再減少相應(yīng)支付而形成平衡。政府看起來從開發(fā)商那里額外獲得每畝30萬元的持證準(zhǔn)用收入，其實(shí)在賣地時(shí)每畝又相應(yīng)減少了30萬元的買地收入。換句話說，看起來轉(zhuǎn)嫁到開發(fā)商那部分的增減掛鉤指標(biāo)費(fèi)終歸還是由地方政府以減少土地財(cái)政收入來進(jìn)行了支付。無論如何，通過增減掛鉤，成都市可以獲得大量新增城市建設(shè)用地指標(biāo)，這在當(dāng)前國(guó)家保持偏緊建設(shè)用地供

39、給，全國(guó)各級(jí)地方政府都深感建設(shè)用地稀缺背景下，成都市用30萬元/畝來獲取了城市建設(shè)用地指標(biāo)，也可以算作一件好事。問題同樣在于，成都市本來可以以更低成本來獲得城市建設(shè)用地指標(biāo)。比如我們可以設(shè)想有這樣一個(gè)市場(chǎng)機(jī)制在增減掛鉤政策實(shí)踐中起作用：鼓勵(lì)農(nóng)民整理集體建設(shè)用地，農(nóng)民節(jié)余建設(shè)用地形成的指標(biāo)作為供方，與作為需要城市建設(shè)用地的需方進(jìn)行交易，因?yàn)檗r(nóng)民數(shù)量龐大，且農(nóng)民有著強(qiáng)烈的改善自己居住生活條件的期望。因此，只要整理土地節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)所換取資金可以建設(shè)稍微好于目前居住條件，農(nóng)民就愿意參與，這樣的指標(biāo)價(jià)位，在成都農(nóng)村也許只要10萬元/畝。供需雙方進(jìn)行交換，需方只有政府一家，供方是眾多農(nóng)民，則農(nóng)民整理出

40、建設(shè)用地指標(biāo)最低價(jià)者，政府先收購(gòu)，這樣，成都市就可以以每畝指標(biāo)10萬元來大量獲得城市新增建設(shè)用地指標(biāo)。當(dāng)前成都市決策層的想法恰是逆以上市場(chǎng)機(jī)制而為的，即成都市按照“四性”要求進(jìn)行農(nóng)民居住區(qū)建設(shè)，要求所有新建農(nóng)民居住區(qū)必須做到1+N的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的高標(biāo)準(zhǔn)配套，從而極大地提高了土地整理成本，之前本來每畝10萬元，現(xiàn)在漲到30萬元。成都市決策層的想法很清楚，就是要高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)村，要讓農(nóng)村享受到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的成果，要讓農(nóng)村土地綜合整理的成果惠及農(nóng)民，要大幅度提高農(nóng)民的居住生活條件，要讓保持了千百年傳統(tǒng)生活的農(nóng)村發(fā)生巨變，要建設(shè)現(xiàn)代化的新農(nóng)村。這正是我們?cè)诔啥际袇⒓愚r(nóng)村土地綜合整治村莊所看到的美麗

41、景象。現(xiàn)在的問題只是，成都市本來可以以10萬元/畝來獲取的城市建設(shè)用地指標(biāo)，因?yàn)橐愠青l(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)美麗鄉(xiāng)村而實(shí)際是按30萬元/畝來支付，政府就必須要有更強(qiáng)的財(cái)政實(shí)力來支持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌事業(yè)。政府很快即發(fā)現(xiàn)自己的財(cái)政能力不足，因此想通過市場(chǎng)機(jī)制來消化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的成本，成都市因此推出了引進(jìn)社會(huì)資金，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，持證準(zhǔn)用等貌似市場(chǎng)的機(jī)制，但正如前面分析，實(shí)際上，成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)本身就是資源再分配行為，是以城帶鄉(xiāng)，以工哺農(nóng)，以城市財(cái)政支援農(nóng)村建設(shè)的政府決策，而完全不是市場(chǎng)行為。是政府再分配而非市場(chǎng)機(jī)制在成都市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中起到了決定性的、根本的作用。成都市以及學(xué)界都誤會(huì)了成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實(shí)質(zhì)，而以貌似市場(chǎng)機(jī)制

42、來解釋，越解釋越是不通。若成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌歸根結(jié)底只是及只能是政府再分配行為，則成都市決策層就必須考慮，政府有多大財(cái)力來推進(jìn)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、重點(diǎn)在鄉(xiāng)”的建設(shè)事業(yè)。到目前為止，成都市以土地作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的媒介，向農(nóng)村轉(zhuǎn)移了大約350億元資金，包括其中100億元社會(huì)資金，這是成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中美麗鄉(xiāng)村建設(shè)取得的成效，土地綜合整理改變村莊模樣的物質(zhì)基礎(chǔ)，但這350億元的成本歸根結(jié)底要由成都市財(cái)政來出（包括直接支出和減少土地財(cái)政收入的間接支出兩種方式）。就筆者在成都市調(diào)研所獲情況看，即使這350億元要由成都市財(cái)政直接間接支付的資金，成都市大多仍然未支出，而是將壓力加到政府性的城投公司上面，到農(nóng)村進(jìn)行土地綜合整理

43、，資金已經(jīng)投入進(jìn)去了，土地指標(biāo)正開始整理出來，政府也就必須拿出真金白銀來收購(gòu)指標(biāo)以讓城投公司收回整理土地的支出還貸?，F(xiàn)在成都總體情況是，城投公司和社會(huì)資金已經(jīng)投入350億元到農(nóng)村整理建設(shè)用地了，但絕大多數(shù)整理節(jié)余的建設(shè)用地還正在等待復(fù)墾驗(yàn)收以形成建設(shè)用地指標(biāo)，指標(biāo)最終要由政府收購(gòu)，現(xiàn)在成都市政府看起來好象完全沒有準(zhǔn)備好這筆收購(gòu)指標(biāo)的巨款。或者說，現(xiàn)在投入350億元農(nóng)村土地綜合整理資金，在全市30多萬戶90多萬農(nóng)民的1400多個(gè)點(diǎn)上進(jìn)行的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)，農(nóng)村建設(shè)已有模樣，投入整理土地的資金又還沒有形成建設(shè)用地指標(biāo)來讓政府收購(gòu)，政府這時(shí)是最為愉快的了：極大地改變了農(nóng)村的模式，按“四性”要求和“1+N

44、”標(biāo)準(zhǔn)極大地改善了90萬農(nóng)民的居住生活條件，政府卻幾乎沒有出什么錢。但政府的好日子也快結(jié)束了，因?yàn)槌峭豆竞蜕鐣?huì)資金終究要收回投資，他們整理出來的指標(biāo)，政府必須按30萬元/畝的保護(hù)價(jià)收購(gòu)。成都市在財(cái)政能力有限、且財(cái)政支出基本上都是剛性的情況下，從哪里再擠出數(shù)以百億計(jì)的資金收購(gòu)建設(shè)用地指標(biāo)？更進(jìn)一步，尚若僅僅是涉及到30萬戶90萬人的以農(nóng)村土地綜合整理為主要政策手段的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌成果，成都市政府財(cái)政都難以消化，則成都市要想在短期內(nèi)即在全市600萬農(nóng)民中取得同樣的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌成果，這豈不是不可能完成的任務(wù)？ 四、成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的認(rèn)識(shí)誤區(qū)成都市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以土地作為主要媒介，以土地制度作為主要政策

45、工具，這樣一種路徑的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌也就有其固有的優(yōu)點(diǎn)與不足。先來看優(yōu)點(diǎn)：1、真正轉(zhuǎn)移了大量資源進(jìn)入農(nóng)村，做到了以工哺農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)，讓利于農(nóng)民，并極大地改善了農(nóng)民的居住生活條件，做到了“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、重點(diǎn)在鄉(xiāng)”。2、按“四性”、“1+N”高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)，不僅僅是改善了農(nóng)民的居住生活條件，而且可以做到“一代人建幾代人房子”，從而避免當(dāng)前全國(guó)農(nóng)村普遍存在的一代人建幾次房子的極大浪費(fèi)。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展很快，農(nóng)民有錢就建房，建房就過時(shí)，過時(shí)再重建，農(nóng)民的收入全都用于建房了?，F(xiàn)在按較高標(biāo)準(zhǔn)，一次性投入建房，就可以管上多代，這樣可以極大地減少農(nóng)民在建房上的浪費(fèi)。3、成都市在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中特別強(qiáng)調(diào)尊重農(nóng)民意愿，充分尊

46、重農(nóng)民主體性、發(fā)揚(yáng)民主，將好事辦好。4、讓農(nóng)民退出了多余宅基地，節(jié)約了土地資源。同時(shí)，成都模式也有其固有缺點(diǎn)：1、項(xiàng)目立項(xiàng)及審批制，使不能獲得立項(xiàng)的農(nóng)民被排斥在外。2、因?yàn)楦邩?biāo)準(zhǔn)必須低速度，從而影響了成都市大部分農(nóng)民從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中獲益的公平性。3、因?yàn)橐酝恋貫槊浇?，就使得農(nóng)民以至地方官員對(duì)土地有了一種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。以前宅基地不值錢，現(xiàn)在出現(xiàn)了宅基地拜物教，從而導(dǎo)致在農(nóng)村建設(shè)用地上過度做文章。4、一個(gè)預(yù)料不到的后果是，農(nóng)民既然可以在農(nóng)村建房獲得財(cái)產(chǎn)性收入，農(nóng)民本已進(jìn)城也在農(nóng)村建房就造成了資源浪費(fèi)。本已自動(dòng)退出宅基地的農(nóng)民，現(xiàn)在卻又要回去建房。與此相關(guān)，“三集中”時(shí)是要讓農(nóng)民進(jìn)城，而現(xiàn)在以土地為媒介的城

47、鄉(xiāng)統(tǒng)籌卻讓農(nóng)民都留在了農(nóng)村，這也許是成都市政策層近年提出建田園城市的迫不得已吧。5、難以持續(xù)、全域建設(shè)不可能。6、破壞規(guī)劃。 造成以后不足的，源自以下幾個(gè)重要的認(rèn)識(shí)誤區(qū)：1、誤會(huì)了土地資源成都同志喜歡說的一句話是變土地資源為資產(chǎn)為財(cái)產(chǎn)，因?yàn)橥恋厥琴Y源，通過市場(chǎng)機(jī)制激活資源，通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)來讓土地在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，從而有效配置土地資源，“顯化”土地價(jià)值，實(shí)現(xiàn)土地的級(jí)差收益。等等。所有以上說法都似是而非。土地最重要的特征是不可移動(dòng)，不可移動(dòng)的土地如何在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，這本來就是很奇怪的事情。正是土地的不可移動(dòng)性而使建設(shè)用地不可能形成完全市場(chǎng)，要不然日本成田機(jī)物長(zhǎng)達(dá)幾十年的

48、“釘子戶”斷不可能長(zhǎng)期存在下去。同時(shí)，一般所講土地資源是指具體的土地，而城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中，農(nóng)村集體整理建設(shè)用地所節(jié)余出來的宅基地只是通過復(fù)墾為耕地而變成城市建設(shè)用地指標(biāo)，然后由地方政府來收購(gòu)指標(biāo)，若一定要說這樣的指標(biāo)也是資源的話，則這種資源是極為特殊的資源，是國(guó)家偏緊建設(shè)用地供給造成地方政府城市建設(shè)用地稀缺所形成的資源，這種稀缺是國(guó)家政策約束所致，政策目的是使地方可以在建設(shè)用地稀缺背景下更加節(jié)約集約用地。或者說這是國(guó)家有意保持的稀缺，并非真正土地指標(biāo)資源的稀缺。農(nóng)民將宅基地復(fù)墾為耕地，復(fù)墾是要花費(fèi)的，耕地價(jià)值是很低的，若農(nóng)村建設(shè)用地是資源，何以更有價(jià)值的宅基地通過一定成本的復(fù)墾，反而變成

49、了不值錢的耕地？離開城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤這一特殊政策，我們就無法理解偏遠(yuǎn)農(nóng)村建設(shè)用地的資源性質(zhì)。農(nóng)地因?yàn)榭梢陨a(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品而具有價(jià)值。建設(shè)用地因其處在具有商業(yè)價(jià)值的區(qū)位而有商業(yè)價(jià)值，不具備區(qū)位優(yōu)勢(shì)又不能農(nóng)用的農(nóng)村建設(shè)用地可以用于為農(nóng)民提供生活起居的空間。若農(nóng)民搬到城市去住，宅基地上的住房倒掉，將宅基地復(fù)墾為農(nóng)地從而可以獲取農(nóng)業(yè)收入，不然就是荒地。土地是用作宅基地還是耕地，屬于國(guó)家土地管理政策的一個(gè)部分，我們不可能通過自己的政策設(shè)租再來尋租，憑空創(chuàng)造巨額土地利益，從來就沒有這樣的空手套白狼的土地資源所轉(zhuǎn)化為的資產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)。世界上沒有免費(fèi)午餐。 2、誤會(huì)了土地制度成都的同志似乎認(rèn)為，制約當(dāng)前成

50、都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主要障礙是現(xiàn)有的土地法律和政策，所謂試驗(yàn)區(qū)，就是要對(duì)現(xiàn)行土地法律和政策中不適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)踐的部分進(jìn)行改革。抽象地講，成都同志的認(rèn)識(shí)也沒有錯(cuò)誤，具體來看，成都同志誤會(huì)了當(dāng)前中國(guó)土地制度。成都市在土地制度上想做的兩項(xiàng)最大探索：一是土地管理法對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的用途和流轉(zhuǎn)的管制，二是征地制度。這兩者又是相互聯(lián)系的。具體地，就前者來講，成都的同志認(rèn)為，如果允許農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及可以用作經(jīng)營(yíng)用途，則農(nóng)村集體建設(shè)用地就可以獲得與城市建設(shè)用地同等的價(jià)值，從而可以極大地釋放出農(nóng)村集體建設(shè)用地的價(jià)值。成都的同志忽視了，僅僅只有特定區(qū)位的農(nóng)村建設(shè)用地才有商業(yè)開發(fā)價(jià)值，若這一部分土地可以自由轉(zhuǎn)化為商

51、業(yè)用地，則這一特殊區(qū)位土地將獲得遠(yuǎn)超過之前價(jià)值的增值收益，從而可以讓這塊土地上的農(nóng)民一夜暴富。問題是，在當(dāng)前的土地制度安排下，因?yàn)檗r(nóng)村集體土地不允許流轉(zhuǎn)及用于經(jīng)營(yíng)性事業(yè)，要用于經(jīng)營(yíng)性事業(yè)必須經(jīng)由征收程序?qū)⒓w土地征收為國(guó)有建設(shè)用地，然后通過招拍掛來轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。國(guó)家以較低價(jià)格征地而以較高價(jià)格賣地，就獲得了賣地的財(cái)政收入，正是有了賣地的財(cái)政收入，地方政府才有能力進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，才可能降低對(duì)中央財(cái)政的依賴，才可以實(shí)施“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、重點(diǎn)在鄉(xiāng)”的發(fā)展戰(zhàn)略。我們可以設(shè)想，如果成都市大量商業(yè)性用地不使用國(guó)有建設(shè)用地而使用農(nóng)民集體建設(shè)用地，則雖然那些區(qū)位優(yōu)越（但相對(duì)全體農(nóng)民只是極少數(shù)）的農(nóng)民可以一夜暴

52、富，成都市政府的土地財(cái)政收入?yún)s必會(huì)大幅度下降。這樣一來，成都還如何有可能在成都全域進(jìn)行土地整理和建設(shè)美麗鄉(xiāng)村？成都的同志對(duì)土地制度誤解的第二點(diǎn)恰是征地制度。在成都調(diào)研期間，屢次聽到這樣的話：政府將農(nóng)民的地低價(jià)征收而轉(zhuǎn)手高價(jià)賣出，政府是富了，農(nóng)民卻窮了。政府要縮小征地范圍，讓國(guó)有土地與農(nóng)村集體建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)。土地應(yīng)當(dāng)征轉(zhuǎn)分離，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途并不一定非得由國(guó)家征收，等等。這種說法的意思是，應(yīng)該讓特殊區(qū)位的農(nóng)民獲取其土地非農(nóng)使用的增值收益，包括農(nóng)地也不應(yīng)由國(guó)家征收而應(yīng)由農(nóng)民自由決定是否轉(zhuǎn)用。這樣做的結(jié)果就是進(jìn)一步加劇取消農(nóng)村建設(shè)用地經(jīng)營(yíng)性用途管制的嚴(yán)重后果，即特定區(qū)位的農(nóng)民將通過土地來獲

53、取工業(yè)化和城市化的大部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余，當(dāng)前構(gòu)成地方政府最重要財(cái)力來源的土地財(cái)政就轉(zhuǎn)而養(yǎng)出一個(gè)土地食利階層。占全國(guó)90%土地不具有商業(yè)開發(fā)區(qū)位優(yōu)勢(shì)的地區(qū)，因?yàn)槿鄙偻恋刎?cái)政的支持，國(guó)家更加無力為90%的農(nóng)民提供有力的財(cái)政轉(zhuǎn)移。從成都市情況來看，若成都市土地財(cái)政的收入都被特定區(qū)位農(nóng)民占有，成都市還可以拿什么財(cái)力來搞城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)？ 3、誤會(huì)了市場(chǎng)機(jī)制，或本來就是再分配成都市希望借用市場(chǎng)機(jī)制推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，從形式上看，成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的土地制度安排中，看起來也有一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的元素，其中有些說法更是借用了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的詞匯，如成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)交易（30萬元/畝）

54、，土地價(jià)值顯化，對(duì)價(jià)，等等，但只要深入進(jìn)去仔細(xì)看，所有這些市場(chǎng)機(jī)制全是誤會(huì)，其實(shí)質(zhì)都只是再分配經(jīng)濟(jì)即成都市以地方政府的財(cái)力為基礎(chǔ)，在全市推動(dòng)城市資源向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，從而做到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，并因此讓農(nóng)民的居住生活條件、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)條件有更大改善。既然實(shí)質(zhì)上，歸根結(jié)底成都市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是再分配，成都市的決策層就一定要頭腦清醒到底成都有多大財(cái)力在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中通過土地這個(gè)媒介向農(nóng)村進(jìn)行轉(zhuǎn)移，及選擇什么樣的具體方式轉(zhuǎn)移和采用什么速度轉(zhuǎn)移。 五、當(dāng)前中西部農(nóng)村和農(nóng)民所面臨的主要問題成都市以土地為媒介進(jìn)行的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌對(duì)全國(guó)有什么借鑒意義呢？下面我們討論當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村所遭遇到的一般問題，在此基礎(chǔ)上，筆者試圖

55、提出一種新型的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑。先討論當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村和農(nóng)民所面臨的主要問題。在人財(cái)物不斷從農(nóng)村流向城市，以前相對(duì)封閉的村莊越來越開放的背景下，鄉(xiāng)村社會(huì)基本秩序的維持越來越難。如何通過自上而下的轉(zhuǎn)移支付來維持農(nóng)村基本秩序，來滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活中的基本需求，以繼續(xù)保持農(nóng)村在中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中穩(wěn)定器和蓄水池的作用，是當(dāng)前國(guó)家發(fā)展所必須進(jìn)行的戰(zhàn)略決策。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌這一政策話語下，如何有效向農(nóng)村輸入資源以建設(shè)農(nóng)村的問題就是顯得尤其迫切而具體。下面我們討論當(dāng)前農(nóng)村所面臨的主要問題。1、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不足。在農(nóng)村人財(cái)物流出的背景下，相對(duì)封閉的農(nóng)村社會(huì)系統(tǒng)瓦解，農(nóng)村社會(huì)自主供給公共品的能力快速下降，加之取消農(nóng)業(yè)稅

56、的同時(shí)，也取消了鄉(xiāng)村集體向農(nóng)民收取的“三提五統(tǒng)”和共同生產(chǎn)費(fèi)，從而導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等公共品的內(nèi)生供給能力解體，農(nóng)民維持基本生產(chǎn)生活秩序變得困難。雖然取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家開始大規(guī)模向農(nóng)村投入資源進(jìn)行建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，但正如前面所討論的，由條條專政的公共品供給與不同地區(qū)農(nóng)民千差萬別的公共品需求之間存在嚴(yán)重錯(cuò)位，一方面是國(guó)家為農(nóng)民花了很多錢，一方面農(nóng)民仍然是種田難、行路難、獲取基本公共服務(wù)難。如何通過自上而下的轉(zhuǎn)移支付為農(nóng)民提供相對(duì)充分的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)，從而解決他們生產(chǎn)和生活所需要基本公共品的問題，是當(dāng)前農(nóng)村政策的重點(diǎn)和難點(diǎn)。2、農(nóng)民不知道該到什么地方居住。當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)的一個(gè)嚴(yán)重問題是，

57、農(nóng)民不知道自己應(yīng)該到什么地方居住，在何處生根。農(nóng)民祖祖輩輩生活在村莊中，在傳統(tǒng)宅基地上建新房似乎是順理成章的選擇，但在當(dāng)前農(nóng)村人財(cái)物大量流出農(nóng)村的背景下，原來的村莊中有越來越多人已經(jīng)在城市買房，還有不少人已經(jīng)搬到集鎮(zhèn)居住，還有人在鄉(xiāng)村道路兩邊搭小棚子居住，村莊越來越蕭條，相應(yīng)就是村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越來越困難，路難走，伴難尋，冷冷清清，小孩要找個(gè)伴玩都很困難，難道還要再在原有宅基地上花20年的積蓄建一棟房子？老房子舊了要倒，新媳婦進(jìn)門要有新房。新房建在何處？或是到城市買房，或是到集鎮(zhèn)上住，或是干脆到鄉(xiāng)村公路邊上的承包地建房，這樣至少還可以享受到鄉(xiāng)村公路的交通便利。農(nóng)民建房是大事，花20萬元建房，是

58、希望建一次房管幾代人的。他因此不能也不敢冒然在舊宅基地建房，他又離不開土地，離不開農(nóng)業(yè)，不敢到城市買房。怎么辦，很為難。其中一個(gè)臨時(shí)性的解決辦法是到鄉(xiāng)村公路邊自己的承包地里搭個(gè)棚子住著，這樣一方面可以享受到鄉(xiāng)村公路的交通便利，方便送孫子上學(xué)，一方面又可以等待合適的建房機(jī)會(huì)。到中西部農(nóng)村調(diào)查，到處都可以看到農(nóng)民在鄉(xiāng)村公路兩邊搭建的臨時(shí)性的簡(jiǎn)易住房，反映出了農(nóng)民在如何建房建在何處的糾結(jié)。3、農(nóng)業(yè)很重要。為什么農(nóng)民在建房上糾結(jié)？因?yàn)樗麄冎械慕^大多數(shù)還離不開農(nóng)業(yè)也離不開村莊。從農(nóng)業(yè)上講，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)民主流的勞動(dòng)力再生產(chǎn)模式是年老父母在家務(wù)農(nóng)，年輕子女外出務(wù)工，務(wù)農(nóng)收入加上務(wù)工收入，可以讓一個(gè)農(nóng)民家庭維持溫飽有余小康不足的生活。離開老年人務(wù)農(nóng)收入，農(nóng)民生活質(zhì)量就會(huì)大幅下降。同時(shí)，進(jìn)城務(wù)工年輕人終究會(huì)年老，他們很少有能力在城市安居，大多到了一定年齡還要回村務(wù)農(nóng)。因?yàn)閯?wù)農(nóng)，農(nóng)民住所不能離耕地太遠(yuǎn)，到縣城住是太遠(yuǎn)了，到鎮(zhèn)上住也很難再進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在村莊，在鄉(xiāng)村公路邊上，