本課程主要服務于財政專業(yè)精財稅

1、本課程主要服務于財政專業(yè)“精財稅、通財會、曉投資”的培養(yǎng)目標，從政府預算制度、政府收支科目、預算管理體制、政府預算編制、政府收支執(zhí)行、政府決算等方面，加強學生了解、精通政府預算及其相關方面的財稅、會計和預算管理控制知識，掌握并能運用相關的財稅、會計和預算管理控制業(yè)務技能。課程以各級政府預算實踐為基礎，從政府預算業(yè)務的證、賬、表制作及管理等基本業(yè)務著手，引入先進的和國際通用的政府預算管理方法，以及數(shù)理統(tǒng)計方法進行相關定量分析，進行政府預算規(guī)劃和設計。反映政府預算業(yè)務所包容的社會經(jīng)濟問題，以及管理實踐中的行政性、人文性和技術性內(nèi)涵；揭示政府預算業(yè)務的政策應用和宏觀管理、決策功能；闡釋預算實踐的理論

2、氛圍和思維方式。課程配若干業(yè)務練習題，以幫助學習者掌握和運用政府預算知識及其業(yè)務技能。第一章國家預算與預算管理第一節(jié)國家預算的界定第二節(jié)國家預算管理概要第三節(jié)國家預算管理程序和方法第四節(jié)國家預算管理的目的第一節(jié)國家預算的界定一、國家預算的內(nèi)涵國家預算是具有法律規(guī)定和制度保證，經(jīng)法定程序審批的各級政府年度財政收支計劃。國家預算是由單位預算逐級匯總成為部門預算，再將各部門預算等匯總后而形成的各級政府預算。（一）國家年度財政收支計劃（二）法定程序審批的法律文書二、現(xiàn)代國家預算的成因（一）中外國家預算形成的直接原因:新興資產(chǎn)階級的經(jīng)濟斗爭1、西方現(xiàn)代國家預算大體經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：最初集中在課稅權f爭

3、奪財政資金支出的支配權f財政控制權，要求政府事先編制全年財政收支平衡表，經(jīng)議會審批2、舊中國國家預算的形成起因于新政、改革和外債的壓力3新中國的國家預算因新民主主義奪取國家政權而產(chǎn)生（二）現(xiàn)代國家預算發(fā)展的根本原因1資本主義生產(chǎn)方式是國家預算產(chǎn)生的根本原因。2加強財政管理和監(jiān)督是國家預算發(fā)展的決定性原因。三、國家預算的基本特征（一）計劃預測性。政府預算是在一定時期收入與支出的數(shù)字估算表，國家通過編制預算可以對預算收支規(guī)模、收入來源和支出用途作出事前的設想和預計。（二）法律性。政府預算必須經(jīng)過規(guī)定的合法程序，并最終成為一項法律性文件。經(jīng)國家權力機關審查批準后下達的各級預算收支指標，具有法律強制性

4、。未經(jīng)批準，不得擅自調(diào)整預算。（三）集中性。國家預算是集中性分配財政資金的手段（四）統(tǒng)括性。預算內(nèi)容應包含政府的一切事務所形成的一切預算收支，體現(xiàn)預算的完整性。預算收以總額列入預算，不應該以收抵支，只列入收支相抵后的凈額。（五）年度循環(huán)性。預算年度指預算收支的起訖時間通常為一年。預算年度內(nèi)，預算工作的程序按時序通常包括預算的編制、預算的執(zhí)行和決算評估等環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)在年度內(nèi)依次遞進；在年度之間也循環(huán)往復。（六）公開性。政府預算收支計劃的制訂、執(zhí)行以及決算的全過程也須向公眾全面公開，預算內(nèi)容必須明確，以便于全社會公眾及其代表能理解、審查。四、國家預算的組成系統(tǒng)（一）國家預算按政府級次分中央預算和地

5、方預算國家預算的體系構成都是按照國家的政權結構和行政區(qū)域來劃分，實行一級政府一級預算，從中央到地方設立中央，省，市，縣，鄉(xiāng)五級預算。（二）國家預算按照收支管理范圍分為財政總預算、部門預算和單位預算。部門預算是政府財政預算的基礎，基層單位預算是部門預算的基礎。1財政總預算是指各級地方本行政區(qū)域的預算，由匯總的本級政府預算和匯總的下一級總預算匯編而成。2部門預算是反映各本級部門（含直屬單位）本系統(tǒng)內(nèi)各級單位全部收支的預算，由本部門所屬各單位預算組成。3單位預算就是列入部門預算的國家機關、社會團體和其他單位的收支預算，它以資金形式反映著預算單位的各種活動。根據(jù)經(jīng)費領報關系，我國單位預算分為一級單位預

6、算、二級單位預算和基層單位預算。五、國家預算的功能（一）國家預算是國家分配資金的主要手段（二）國家預算集中我國財政的主要財力（三）國家預算是為公共商品配置資源的重要工具（四）國家預算是以計劃為基礎進行宏觀調(diào)控的重要杠桿（五）國家預算綜合反映和監(jiān)督經(jīng)濟運行狀態(tài)第二節(jié)國家預算管理概要一、國家預算管理的概念國家預算管理是國家依據(jù)法規(guī)對預算資金的籌集、分配、使用進行的組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等活動。1、國家預算管理的主體是國家。預算管理職權分別由各級人民代表大會、各級政府，以及各級財政部門代表，并相應地進行管理。2、國家預算管理的對象是國家預算資金運動的過程和結果，包括由預算資金的籌集、分配和使用兩個階段，形

7、成預算收、支等工作環(huán)節(jié)。3、國家預算管理的依據(jù)是國家的有關法律法規(guī)及方針政策，特別是預算法。二、國家預算管理的地位第一，國家預算管理在財政管理中處于主導地位。財政管理是以國家為主體在分配環(huán)節(jié)進行管理全社會范圍內(nèi)管理。財政管理由預算管理，稅收管理，財務管理，財政投資管理和預算外資金管理等組成，其中：預算管理是財政管理的核心內(nèi)容，也是財政管理的重要依據(jù)和綜合反映；第二，國家預算是綜合財政計劃的主體組成部分。綜合財政計劃是國家財力總的分配計劃，范圍主要包括國家預算、預算外資金和銀行信貸資金計劃。國家預算集中的國家的主要財力，用于滿足國家職能的基本需要，在綜合財政計劃中占有核心地位，是國家的基本財政計

8、劃。第三，國家預算是各項財政收支的樞紐。國家預算起總攬全局的作用，制約和支配工商稅收計劃，預算外資金，基本建設撥款和貸款計劃等其他各單項財政收支計劃，使之服從于預算管理總的要求。三、國家預算管理的原則國家預算管理的原則是指進行國家預算管理應遵循的指導思想和方針，是多年來預算管理經(jīng)驗的高度概括，它反映預算管理的客觀規(guī)律和基本要求。（一）預算管理體制的原則1統(tǒng)一領導、分級管理的原則核心是解決集中和分散問題，體現(xiàn)在各級政府財權和財力上。涉及中央和地方，政府和部門的關系。2權責結合的原則。權責結合實際上是事權與財權的結合問題。事權決定財權，但又必須由財權作保證。（二）預算收支管理原則1 預算收支管理的

9、共同原則是依法理財。2預算收入的管理原則是發(fā)展經(jīng)濟、公平負擔。3預算支出的管理原則。一是量入為出的原則。二是統(tǒng)籌兼顧、確保重點的原則，堅持一要吃飯，二要建設。4預算收支關系的原則是平衡原則。收支平衡應該是立足于預算本身、著眼于國民經(jīng)濟全局，是一種相對長期、整體和動態(tài)的平衡。第三節(jié)國家預算管理程序和方法一、國家預算管理程序的構成環(huán)節(jié)預算周期按預算年度為期、并分階段進行周而復始的循環(huán)過程，各階段緊密聯(lián)系、互為條件。（一）預算編制前的準備工作1 國務院制定經(jīng)濟增長計劃，下達預算編制的指示。2 財政部門測算預算收支指標。3財政部制定并頒發(fā)國家預算科目和表格，具體組織部署預算編制事項。（二）編制預算編制

10、預算必須以國家的財政經(jīng)濟方針和有關法律法規(guī)為指導，以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的主要指標為依據(jù)，參考上一年預算執(zhí)行情況和去年收支預測進行編制。各級預算要堅持量力而行，收支平衡的原則，把預算收支建立在科學預測的基礎上。（三）執(zhí)行預算執(zhí)行預算是落實預算計劃。各級財政部門要監(jiān)督檢查本級各部門預算的執(zhí)行，做好預算執(zhí)行情況的分析，并向本級政府和上一級財政部門報告預算執(zhí)行情況，保證預算收支任務的圓滿完成。預算執(zhí)行中的基礎管理工作是預算會計、國家金庫、財政統(tǒng)計。（四）編制決算決算即審計評估預算，是對預算執(zhí)行的評估和總結。通過編制決算，總結預算管理中的經(jīng)驗，為提高今后的預算管理創(chuàng)造條件。我國普遍存在“重決算，輕預

11、算”的現(xiàn)象，形成“預算簡單化、決算復雜化”局面，改革應轉變?yōu)椤皬娀A算、淡化決算”。二、國家預算環(huán)節(jié)的相互分離機制預算環(huán)節(jié)的分離機制是指預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的預算管理新機制。1成立專職預算編制機構。2成立預算審核機構。3成立總預算執(zhí)行機構。4建立專職監(jiān)督與業(yè)務處日常監(jiān)督相結合的雙重監(jiān)督機制，實現(xiàn)對預算編制、執(zhí)行全過程的監(jiān)督。三、國家預算編審程序預算編審的組織程序按“自下而上、自上而下、兩上兩下、上下結合”的方式進行。1單位、部門提出概算。2 財政下達預算指標。3編制匯總預算。4審批預算。實行“兩上兩下”的預算編報和審批程序，有利于提高單位預算的科學性和準確性，可使財政部門與行政單位相互交

12、流信息，溝通情況，使預算更加符合單位實際情況，以保證預算執(zhí)行的嚴肅性。四、標準預算周期制度（一）標準預算周期標準預算周期將每一個預算管理周期從時間序列上劃分為三個標準階段，即“預算編制階段”、“預算執(zhí)行與調(diào)整階段”、“決算與績效評價階段”；每一階段具有一定的時間跨度，從預算編制開始到?jīng)Q算完成大約為30個月的標準周期。（二）我國如何實行標準預算周期我國預算編審時間過于倉促，目前我國預算自上一年度9、10月份開始編制，決算完成約在次年4、5月份，共計約20個月。弊端：（1）代編預算的方式。（2）預算審批存在法律空檔。我國近期的過渡性安排，包括：（1）提前安排預算的編審時間，適當延長預算編制時間。將

13、預算編制時間提前到上年度的3月份，將預算編制時間由目前的45個月延長為1年。（2）提前預算立法審批時間。解決問題的根本性措施是按議會每年的會期改革預算年度。（二）細化國家預算的編制內(nèi)容1預算分配模式由注重總盤子到重項目2預算收支內(nèi)容細化到單位和項目五、國家預算編制的方法（一）績效預算績效預算強調(diào)預算支出效益，重視預算執(zhí)行?？冃ьA算是以項目的績效（效益）為目的，以成本為基礎而編制的預算。具體說就是政府各部門先制定有關的事業(yè)計劃或工程規(guī)劃，然后通過計算每項施政計劃的成本與效益，擇優(yōu)把項目列入預算?？冃ьA算遵循統(tǒng)一規(guī)劃，適當分類，協(xié)調(diào)配合，分級負責，彈性控制及正確衡量等原則?？冃ьA算需要組織結構、預

14、算分類和會計體系同步化。（二）設計規(guī)劃預算設計規(guī)劃預算是把投入成本和產(chǎn)出結果相聯(lián)系來安排預算的一種方法。傳統(tǒng)預算是按由誰開支（即什么部門）和開支用途進行的投入式預算，而設計規(guī)劃預算將支出按方案分類，方案盡可能和政策目標相靠攏，并可把方案的結果和投入相聯(lián)系，也稱“產(chǎn)出預算設計”，有利于提高預算支出的使用效率。設計規(guī)劃預算可沖破職能部門邊界進行統(tǒng)一設計，以整個方案規(guī)劃安排預算，需要有超越職能部門的協(xié)調(diào)機構。（三）零基預算法零基預算是指在編制預算時對原有的各項開支都要重新審核，而不受基期情況制約的預算。零基預算法程序：首先提出目標；其次形成一攬子決策；然后，通過成本效益進行評估和排列。最后，擇優(yōu)選出

15、最佳方案。零基法要求高，時間長，工作量大，若運用得當，可排除基數(shù)中的不合理因素，便于調(diào)整利益格局，發(fā)揮預算職能。第四節(jié)國家預算管理的目的管理一般是指為達到一定目的而進行的一系列組織和協(xié)調(diào)活動。國家預算管理作為專業(yè)性的管理，也有其特定的目的。一、完成國家預算收支任務二、提高國家預算的效率國家預算的效率包括配置的效率和生產(chǎn)管理的效率兩個層次。（一）配置的效率。即帕累托最優(yōu)和帕累托改進。1最優(yōu)狀態(tài)：當社會稀缺資源配置到這樣一種狀態(tài)，改變這種狀態(tài)不可能使一個人的狀況變好而不使其他任何一個人的狀況變壞。2、帕累托改進。在存在經(jīng)濟無效率或低效率的情況下，若進行了資源重新配置，確實使得某些人的效用水平在其他

16、人效用不變的情況下有所提高，這意味著社會福利增進；若在某種經(jīng)濟狀態(tài)下，一種重新配置導致某些人狀況變好，另一些人狀況變壞，但變好者的收益能夠彌補變差者的損失還有余。3、配置效率通過外部資源的流動，即通過制度安排獲得的，目的是使有限的財政資源能有效地配置于最適宜的使用方面和方向上。4、要求：一是需要在制度上保證居民對公共商品的需求進入決策程序，并且要有效地把每個人的偏好“集合”為共同的偏好，這實質上是民主政治制度的建設問題；二是預算資金注重投放到與社會經(jīng)濟發(fā)展有直接聯(lián)系的領域，其發(fā)展對社會經(jīng)濟的增長將產(chǎn)生深遠的影響，如教育、科學領域等優(yōu)效領域。（二）生產(chǎn)和管理效率雷賓斯坦稱為X效率。1、 X效率是

17、組織運作的效率，其關鍵是以盡少的成本提供更多更好滿足人們消費需求的公共商品。2、 X效率實現(xiàn)的途徑：改善內(nèi)部管理。一個機構組織并運用供給有限的財政資源，使之發(fā)揮出最大作用，從而避免浪費。3、要求：一是職能機構的組織構建要減少浪費。二是財政部門要建立合理的評價體系對單位和部門的管理進行監(jiān)督，促使機構在管理中引入成本核算機制，以最少的支出取得最大的效果，使其能夠在總量財力資源的范圍內(nèi)，靈活地調(diào)度和使用財力資源，形成機構有效使用資源的激勵機制和責任機制。（三）配置效率和生產(chǎn)、管理效率的統(tǒng)一X效率的配置效率。但兩個層次的效率又緊密聯(lián)系、互為條件和結果。配置的效率是X效率的前提，配置低效往往導致X無效率

18、，總體資源分配不當會使資源利用效率低下，但配置的有效并不一定就存在X有效；X效率高就能為社會經(jīng)濟資源總量的增加創(chuàng)造條件，配置效率依靠X效率得以實現(xiàn)，X無效率可能使配置效率無法實現(xiàn)，也可能因公共部門供給的信息影響資源配置效率。第二章國家預算收支分類的管理第一節(jié)國家預算收支分類第二節(jié)國家預算收支的測算方法第一節(jié)國家預算收支分類一、國家預算收支分類的原則國家預算收支分類是對國家預算收入和支出按一定的標準和層次進行的分類。（一）全面準確的原則（二）規(guī)范細化與力求簡化相結合的原則（三）國際可比性的原則1按部門歸口的原則。即各級預算將各種錯綜復雜的預算收支分門別類，歸本級主管部門負責管理。2經(jīng)濟性原則。即

19、與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃指標體系相適應的原則，要求預算收支按經(jīng)濟性質進行分類。3體現(xiàn)政府職能的原則。即預算分類要反映政府活動的范圍和方向。（四）穩(wěn)定與可變性結合的原則二、我國預算收支科目的設置國家預算收支科目由財政部統(tǒng)一制定，預算科目分為收入科目和支出科目“兩列”，各列按包括范圍的大小及管理的需要又分為“五級”，為“類”、“款”、“項”、“目”、“節(jié)”；“類”下分設若干“款”，依此類推。從1997年開始，國家預算收支科目分為一般預算收支科目和基金預算收支科目兩大部分。1998年預算收支科目修訂后分為三部分，即一般預算收支科目、基金預算收支科目和債務預算收支科目，現(xiàn)行預算科目的設置可概括為“兩列

20、五級三部分”。三、我國預算收支分類體系的改革（一）國家預算收支分類改革的原因我國現(xiàn)行國家預算收支分類（即政府預算收支科目）的基本框架，是新中國成立初期為適應計劃經(jīng)濟體制管理要求建立的。幾十年來，雖作過一些調(diào)整，但基本框架一直沒有大的變化。我國現(xiàn)行預算支出科目的缺陷有：一是分類體系混亂，口徑復雜，科目內(nèi)容重復交叉多，造成多頭管理，使財政政策效果變得不透明，給有效實施財政宏觀調(diào)控功能增加了難度。二是科目粗，給審查和批復預算造成困難。解釋和計算上不統(tǒng)一，大大降低了預算編制的透明度，也難以滿足預算管理的要求，政府預算的總體質量就難以提高。對現(xiàn)行政府收支分類進行改革不僅關系到預算編制的進一步細化，國庫集

21、中收付制度、政府采購制度的順利推行，而且關系到依法治國、強化預算監(jiān)督、從源頭上防止腐敗、有效實施宏觀調(diào)控等重大問題，關系到公共財政體系和社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和完善，政府預算收支分類的改革勢在必行。（二）政府收支分類改革的思路1擴展政府預算收支分類的涵蓋范圍2采用國際通行的政府預算收支分類體系按國際通行的政府收支分類體系包括部門分類、功能分類和經(jīng)濟分類三個部分，而我國現(xiàn)行政府收支分類是將三種不同的分類混雜在一起，帶來口徑不可比的問題，也難以客觀、準確地反映政府各項職能活動。四、我國預算收支分類改革的內(nèi)容為了適應部門預算改革，并與國際接軌，我國預算收支分類改革的內(nèi)容如下：（一）實行按部門分類

22、。按立法機關、司法機關、行政機關、軍隊（含武警）、社會團體、事業(yè)單位、企業(yè)等七大部門的順序進行分類。（二）支出按功能分類。具體包括：一般公共服務；國防；公共安全；文化體育及宗教；社會保障;醫(yī)療衛(wèi)生；環(huán)境保護；城鎮(zhèn)社區(qū)與住房；經(jīng)濟事務。未劃分的財政支出等11類。（三）預算收支按經(jīng)濟性質分類1政府預算收入的經(jīng)濟分類。我國按經(jīng)濟性質將政府收入分為稅收收入、社會保障繳款、非稅收入、轉移及贈與收入、貸款回收本金及產(chǎn)權出售收入、債務收入六類。2政府預算支出的經(jīng)濟分類。將所有政府支出分為經(jīng)常性支出、資本性支出、貸款轉貸和產(chǎn)權參股、債務本金償還四類。第二節(jié)國家預算收支的測算方法一、國家預算收支的測算步驟一是匡

23、算，這是采用“算大賬”的辦法，確定下一年度的各項預算收支的數(shù)額。二是具體測算，這是在匡算的基礎上，根據(jù)有關的經(jīng)濟指標和預算定額，分別各部門、各單位，對各項預算收支指標逐項進行具體測算，以求得到更為確實準確的預算指標數(shù)額。二、國家預算收支的測算方法預算收支的具體計算方法包括基數(shù)法、系數(shù)法、定額法、比例法和綜合法。（一）基數(shù)法1基數(shù)增長法，即在編制下一年度支出預算時，首先確定上年支出的基數(shù)，在上年支出基數(shù)的基礎上同時考慮下一年度中各項支出的增長因素，由此來核定下一年度各項支出的數(shù)額。2基數(shù)分析法。即以報告年度預算收支的執(zhí)行數(shù)或預計執(zhí)行數(shù)（以上年收支數(shù)額）的基礎上，考慮財經(jīng)形勢和政策變化對計劃年度預

24、算收支增減變動的影響因素及其影響程度，從而測算出計劃年度預算收支數(shù)額。（二）系數(shù)法系數(shù)法指利用兩項不同性質而又有內(nèi)在聯(lián)系的數(shù)值之間的比例關系（即系數(shù)），根據(jù)其中一項已知數(shù)值來求得另一項數(shù)值的方法。一般都是根據(jù)計劃年度的有關經(jīng)濟指標來測算計劃年度預算收支指標。預算收支測算中利用的系數(shù)有兩種：一是以兩項指標的絕對額計算系數(shù)；二是以兩項指標的增長速度計算系數(shù)。（三）定額法定額法是指利用各項預算定額和有關經(jīng)濟指標來測算計劃年度預算收支的一種方法。（四）比例法比例法是指利用局部占全部的比例關系，根據(jù)其中一項已知數(shù)值，計算局部或全部額的一種方法。（五）綜合法綜合法是綜合運用系數(shù)法和基數(shù)法測算預算收支的一種

25、方法。這種方法是在報告年度預算執(zhí)行的基礎上，既使用系數(shù)法計算經(jīng)濟、事業(yè)增長因素對預算收支的影響，又考慮影響預算收支的其他各種因素，進行綜合分析測算，使其計算結果更為準確。（六）因素推演法這是通過對預測期間影響收支變化的諸因素及其影響程度的調(diào)查，分析各因素的影響系數(shù)，并根據(jù)基期的實際值來進行預測的一種方法。影響系數(shù)是指影響因素引起收支狀況變化的百分比。（七）標準收支法即根據(jù)歷史資料分析測算出各項收支與相關經(jīng)濟變量之間的比例，作為測算該項收支的參考標準，充分考慮相關因素對收支預算的影響，形成一個相對固定的比例，作為測算收支的參照“標準”，制定收支預算第三章機構預算的編制與管理第一節(jié)機構預算的管理內(nèi)

26、容和方法第二節(jié)單位預算的編制與管理第三節(jié)部門預算的編制與管理第一節(jié)機構預算的管理內(nèi)容和方法機構預算包括部門預算和單位預算，二者都是履行政府某一方面職能的專職機構，也是提供某種公共商品（含混合商品）的公共部門。一、預算支出的內(nèi)容（一）機構預算支出按用途劃分在預算支出“類”下，設有“款”、“項”、“目”級科目?！翱睢焙汀绊棥奔壙颇炕旧鲜前粗С霾块T或單位歸口設置的。“目”級科目按行政事業(yè)經(jīng)費的具體用途設置，現(xiàn)行預算支出共有35個“目”級科目。（二）機構預算支出按對象劃分機構預算支出按對象分為人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、對個人和家庭補助支出三大類。1人員經(jīng)費。這是指為保證行政單位業(yè)務活動的正常進行，按照規(guī)定

27、支付給工作人員個人的費用開支。2公用經(jīng)費。這是指單位為完成行政任務和事業(yè)計劃而用于公務活動和事業(yè)發(fā)展方面支出所需要的公共費用。二、單位的定員定額管理制度定員定額是指確定行政單位人員編制額度和計算行政經(jīng)費預算中有關費用額度標準的合稱，是財政部門編制預算，檢查、考核預算執(zhí)行情況的基本依據(jù)。（一）定員定員即定編，一般由編制部門負責，財政部門積極參與。它是國家編制部門或上級主管部門對單位規(guī)定的人員編制和定員比例。（二）定額定額主要是指確定預算的經(jīng)費開支定額，即經(jīng)費預算定額。它是根據(jù)各單位的工作性質和特點，對其財力、物力的消耗、補償、配備、利用等方面所規(guī)定的經(jīng)濟指標額度。定額按其范圍的大小可以分為綜合定

28、額、單項定額和擴大衡量定額。定額按性質分為收入定額和支出定額。定額按計量標準分為貨幣定額和實物定額。（三）我國定員定額管理存在的問題實行經(jīng)費“定員定額”管理辦法實際上就是在按照單位的定編數(shù)和人均經(jīng)費標準編制和核定預算。我國定員定額的主要問題：1人員管理粗放型，不能實行動態(tài)管理。2定額標準缺乏科學合理性。定額與實際情況有很大差距，造成部門之間苦樂不均，相互攀比，形成管理上的被動。（四）定員定額標準的制定方法充分準備基礎性資料，按預算支出的“目”及“節(jié)”級科目細化量化支出內(nèi)容。1共性支出標準按人員制定綜合定額。2不同支出按定額分類分檔核定。行政部門劃為三類：一是黨委機關、人大和政協(xié)部門；二是政府機

29、關中的綜合類部門；三是政府機關中的一般部門。在核定定額標準時，根據(jù)部門的工作性質劃分定額項目中支出標準的等級，分檔核定定額標準，即將各行政部門按性質分類，在確定一個平均定額的前提下，對不同性質的部門，綜合考慮其開展工作所需的經(jīng)費開支情況，測算出不同的加減系數(shù)，分別計算出各類部門的定員定額標準，既科學合理，又便于操作。（1）標準公用經(jīng)費按先進定額確定（2）正常公用經(jīng)費實行分類分檔定額系數(shù)方法確定開支（定額）標準的確定以國家規(guī)定為主，實際支出為輔。定員定額標準應通過調(diào)整保證其先進性和合理性。第二節(jié)單位預算的編制與管理一、行政單位預算的編制與管理（一）行政單位預算管理方式財政部門對行政單位實行“收支

30、統(tǒng)一管理，定額、定項撥款，超支不補，結余留用”的預算管理辦法。1收支統(tǒng)一管理。行政單位的全部收支都納入單位預算管理體系，進行統(tǒng)一管理就是將財政預算撥款收入，可用預算外資金收入和其他收入全部編入收入預算，對各項資金統(tǒng)籌安排支出。2定額、定項撥款。定額是指財政部門根據(jù)行政單位工作的性質和特點，結合國家財政狀況，對行政編制、標準消耗等對行政單位經(jīng)常性支出預算采用的辦法。定項是指財政部門對行政單位為完成某一專項或特定工作任務專門安排的經(jīng)費撥款額度。兩種辦法可互相結合使用，專項經(jīng)費預算也可依據(jù)定額方法確定。3超支不補，結余留用。行政單位預算一經(jīng)核批，一般不予調(diào)整，由單位自求平衡，這有助于增強單位預算的約

31、束力和節(jié)支的激勵機制，強化單位預算管理。（二）行政單位預算的編制行政單位預算是行政單位根據(jù)其職責和工作任務編制的年度財務收支計劃。它是對單位一定時期財務收支規(guī)模、結構、資金來源和去向所作的預計。1行政單位收入預算的編制2行政單位支出預算的編制（三）行政單位預算報表行政單位預算報表是行政單位編制年度收支預算時所使用的統(tǒng)一表格，由同級財政部門制定。包括七個表：1行政單位收支預算總表。2行政單位支出預算明細表。3行政單位其他收入預算明細表。4行政單位經(jīng)常性支出預算計算表。5行政單位預算基本數(shù)字表。6預算外資金收支計劃表和預算外資金收入項目明細表。主管部門向行政單位布置時，可根據(jù)管理需要增添內(nèi)容，但向

32、財政部門匯總報送行政單位預算時必須使用該預算報表格式。二、事業(yè)單位預算的編制與管理（一）事業(yè)單位預算管理辦法原制度根據(jù)不同的經(jīng)費自給率水平，對事業(yè)單位分別實行三種預算管理形式，在事業(yè)單位收入來源渠道呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展格局，不能準確反映各類事業(yè)單位的實際情況，有關配套政策的不銜接，分類管理難以實施，因此，改變?yōu)榻y(tǒng)一的預算管理辦法。國家對事業(yè)單位實行“核定收支，定額或者定項補助（或上繳），超支不補、結余留用”的預算管理辦法。1.核定收支。這是指全面核定事業(yè)單位的全部收支，并將其全部納入單位預算統(tǒng)籌安排。2預算繳撥款。目前，在市場機制作用下，形成了多渠道、多形式興辦事業(yè)的新格局，政府對事業(yè)的資金支持

33、方式也要相應改革。（1）預算補助。預算補助形式為定額或者定項補助，這是國家財政對事業(yè)單位自身組織的收入不能夠滿足支出的事業(yè)單位采取的預算撥付方式。財政補助制度進一步明確了國家與事業(yè)單位之間的關系；實質上是改變國家財政統(tǒng)包事業(yè)、由財政平衡單位預算的做法。（2）預算上繳。少數(shù)事業(yè)單位因占有較多國家資源或國有資產(chǎn)，得到國家特殊政策，以及收支歸集配比不清等原因而取得較多收入，超出其正常支出較多的，可以實行收入上繳辦法。收入上繳形式分定額上繳和按比例上繳。上繳時間可實行按月（季）上繳或年終一次性上繳。3確定對事業(yè)單位的財政補助或上繳的原則（1）按社會共同需要確定補助范圍和數(shù)額，保證重點與兼顧一般相結合。

34、（2）結合事業(yè)單位經(jīng)費自給水平確定具體的財政補助額度。各單位編制本單位預決算草案；按照國家規(guī)定上繳預算收入、安排預算支出，并接受國家有關部門的監(jiān)督。（二）事業(yè)單位預算的編制內(nèi)容和方法1收入預算的編制：收入預算的編制內(nèi)容和方法2支出預算的編制：支出預算的編制內(nèi)容和方法事業(yè)單位預算收支各部分計算的結果進行綜合后，就形成事業(yè)單位預算。三、單位預算的核批第三節(jié)部門預算的編制與管理一、部門預算的含義部門預算以部門為依托，一個部門一本預算，將預算落實到每一個具體部門。各部門預算由本部門所屬各單位預算和本部門機關經(jīng)費預算組成。部門預算具有如下特點：1. 完整性。2 細化性。3 綜合性。二、實行部門預算的必要

35、性（一）傳統(tǒng)按功能編制預算存在的弊端1部門沒有一本完整的預算。預算是割裂的，沒有一個部門掌握本部門的“家底”。2預算編制粗糙，缺乏部門內(nèi)部責任機制和外部有效的監(jiān)督機制。3預算編制缺乏科學、必要的定員定額標準。4預算資金分配權分散。5預算約束軟化，預算機動權力過大，容易滋生腐敗。（二）部門預算具有內(nèi)在的優(yōu)點1克服代編預算的方式。2統(tǒng)一預算分配權。3調(diào)整了預算批復的主體，有利于及時批復預算。4嚴控年初預留機動財力，減少機動權，防止二次預算。5提前了預算編制的時間。三、部門收支預算的編制對部門預算中的收入預算、基本支出預算和項目預算，實行不同的編制方法。（一）部門收入預算的編制時要求各部門要根據(jù)歷年

36、收入情況和下一年度增減變動因素測算本部門組織的收入（不含國家稅收）。收入預算要按收入類別逐項核定到具體的單位和項目。部門預算支出的核定不再以上年基數(shù)為基礎，而以財政部門核定的定員定額標準為依據(jù)編制經(jīng)費預算；以科學合理的支出標準和預算定額為預算編制的基礎。（二）基本支出預算的編制1人員經(jīng)費按定員和工資標準據(jù)實核定2正常公用經(jīng)費按機構性質和部門分類分檔定額編制（三）專項支出按項目預算編制專項支出指財政支出中除基本支出以外的一些大型但不經(jīng)常的支出項目。預算項目是財政部門為保證政府完成其特定的職責和目標，在經(jīng)常性經(jīng)費以外，按指定的用途和對象編制的專項支出計劃。1項目預算的范圍（1）單位的專項公用經(jīng)費。

37、除一般會議費外的會議費、大項業(yè)務費、專項業(yè)務招待費、大型修繕費、大型購置費、列在其他費用“目”級科目中的特殊支出等。（2）列入部門預算中的國家專門設立的事業(yè)發(fā)展項目支出，即教育、科學、衛(wèi)生、文體廣播及其他部門的事業(yè)性專項支出。對單位經(jīng)費中的專項支出進行分類排隊，制定滾動項目計劃。（3）基本建設、企業(yè)挖潛改造、科技三項費用、支援農(nóng)村生產(chǎn)性支出等預算內(nèi)建設性專項支出。國防費中的專項支出暫不列入預算項目的范圍。專項不是每年連續(xù)的經(jīng)常性支出項目，客觀上要對每次具體發(fā)生的不同項目進行預算，每個項目之間獨立性較強，大小不一，形式多樣，不可能對其實行定員定額類似的方法，應該以項目預算的形式進行編制歸總到部門

38、預算中，部門在申報項目時要進行可行性論證，并列入項目備選庫，財政部門根據(jù)各部門事業(yè)發(fā)展需要和財力可能統(tǒng)籌安排，實行滾動管理。2專項支出的管理特點（1）運用數(shù)量技術方法進行分析。年度預算編制到具體項目-分類排隊-可行性分-申報項目預算-交由財政部門列入項目備選庫-財政部門實行滾動管理-項目預算支出要堅持績效原則-采用必要的方案評估和成本效益分析。2）專項經(jīng)費預算分項單獨申請,實行“按項申報、?？顚Ｓ?、專門核算、追蹤問效”的管理辦法。3項目管理的基本原則（1）統(tǒng)籌預算內(nèi)外財力，實行綜合預算。（2）調(diào)整支出結構，體現(xiàn)公共支出需求。（3）量力而行、合理排序。（4）嚴格管理，追蹤問效。4預算項目管理階段

39、（1）前期準備。（2）項目申報、審批。（3）項目實施。（4）項目監(jiān)督、檢查。5項目庫的建立、管理（1）項目庫的設置遵循統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建庫、分層管理的原則。項目庫設立三個層次：備選庫、初審分庫和預算總庫。項目庫是開放式的，透明的；并根據(jù)政策需要和可能，統(tǒng)籌安排，從緊編制支出預算，根據(jù)輕重緩急對備選項目進行排序。（2）項目的可行性分析。對提出的項目從技術、財務、成本費用、組織機構、社會效益等方面進行可行性論證，測定支出概算，并結合國務院制定的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，列入項目備選庫?？尚行苑治鰰r，不能像私人投資項目的評估一樣運用顯性的成本收益方法進行評估和取舍，應該是一種宏觀經(jīng)濟分析方法這是成本收益

40、法的擴展運用。另外還有最低費用選擇法，最低費用選擇法。四、部門預算表格1收支預算總表。2收入預算總表（按單位）。3支出預算總表（按單位）。4支出預算總表（按科目）。5財政撥款支出預算總表（按科目）。6收入預算表。7支出預算表。8人員經(jīng)費支出預算表。9公用經(jīng)費支出預算表。10 行政事業(yè)專項支出預算表。11 基本建設支出預算表。12其他生產(chǎn)建設性支出預算表。13 事業(yè)發(fā)展支出預算表。14 財政撥款支出預算表。15預算外資金支出預算表。16納入預算管理的政府性基金收支預算表。17行政事業(yè)性收費、政府性基金和其他預算外資金收入預算表。18單位人員情況基本數(shù)字表第四章政府預算的編制與管理第一節(jié)政府預算的

41、編審第二節(jié)政府預算的編制形式第三節(jié)政府預算收支的測算第一節(jié)政府預算的編審一、中央預算的編審1中央預算的含義。中央預算是由中央各部門和直屬單位的預算組成2中央預算的編制要求。中央政府公共預算不列赤字;必需的建設投資的部分資金，可以通過舉借國內(nèi)和國外債務等方式籌措，但是借債應當有合理的規(guī)模和結構。3中央預算的編制內(nèi)容。一是本級預算收入和支出；二是上一年度結余用于本年度安排的支出；三是返還或者補助地方的支出；四是地方上解的收入。4中央預算的編制程序。國務院財政部門具體編制中央預算、決算草案。中央預算草案經(jīng)全國人民代表大會批準后，為當年中央預算。財政部應當自全國人民代表大會批準中央預算之日起30日內(nèi)，

42、批復中央各部門預算。中央各部門應當自財政部批復本部門預算之日起15日內(nèi)，批復所屬各單位預算。二、地方預算的編審（一）地方預算的構成1、基本概念的區(qū)分：地方預算、地方總預算、地方各級政府預算地方預算是由各省、自治區(qū)、直轄市總預算組成的預算收支計劃。地方各級總預算由本級政府預算和匯總的下一級總預算組成。地方各級政府本級預算是經(jīng)法定程序批準的本級政府年度財政收支計劃，由本級各部門和直屬單位的預算組成。2地方預算收支的劃分。3地方各級政府預算的編制內(nèi)容。4地方預算的編制要求。量入為出、收支平衡，不列赤字，不發(fā)地方政府債券。5、地方預算的編審程序。三、國家預算的匯編（一）各級政府預算表格1 財政預算收支

43、總表。2 預算收入明細表。3 預算支出明細表。4 財政預算收支分級表。5 民族自治地區(qū)財政預算收支表。6 往來款項明細表。7 預算支出變動明細表。8 基本數(shù)字表類。9 其他附表類。（二）國家預算的匯編方法財政部審核中央各部門的預算草案，編制中央預算草案；匯總地方預算草案，匯編中央和地方預算草案。單位預算是政府預算的基本組成部分，也是各級財政預算及部門預算的基礎。各級政府的本級預算主要由該級政府的行政公共部門的預算和事業(yè)公共部門等職能機構的預算匯總而成。由于中央和地方各級預算由本級各部門預算組成，各部門預算又由其所屬各單位預算組成，即財政總預算是部門、單位預算的綜合，從而形成完整的國家預算體系。

44、第二節(jié)政府預算的編制形式一、單式預算與復式預算（一）單式預算單式預算的含義：將全部財政收支匯編排列在一張表上，而不去區(qū)分各項或各級財政收支的經(jīng)濟性質。單式預算的優(yōu)點：一是完整性。二是簡單易懂，一目了然。單式預算的缺點：難以按經(jīng)濟性質管理，不利于分析各類公共商品的經(jīng)濟效率。（二）復式預算復式預算：將預算收支在兩個或兩個以上的預算表式中分別編列。它是由幾個預算組成的一組預算。復式預算以特定收入保證特定的支出，使收支之間保持相對平衡和穩(wěn)定的對應關系，便于按資金性質進行預算管理。復式預算最常見的劃分方式是將預算劃分為經(jīng)常預算和資本預算兩個部分，各自平衡，打破了傳統(tǒng)的收支平衡觀念，打破了預算的完整性原則

45、。1. 經(jīng)常預算反映政府一般行政上的經(jīng)常性收支項目，主要用稅收籌集收入來滿足經(jīng)常性支出，體現(xiàn)政府的社會管理和國家機器職能。經(jīng)常預算一般不能有赤字。2. 資本預算反映政府的資本投資，即通過借款籌措資金而獲得社會新生產(chǎn)的資產(chǎn)。資本預算是發(fā)展和增長的工具。二、我國的復式預算（一）1992年的雙式H算：經(jīng)常性預算和建設性預算1992年的雙式H算只在原有收支規(guī)模的基礎上，對現(xiàn)行的預算收支科目按性質和用途進行劃分，暴露出以下幾個問題。1. 政府收支活動反映不完整。大量的預算外循環(huán)。2. 債務管理滯后，資金運行的透明度差。由于國家債務收支的管理不統(tǒng)一，債務管理辦法未大改革，因而債務收入用途和債務還本付息支出的資金來源不明晰，缺乏透明度。3. 預算管理缺乏