關(guān)于發(fā)行地方公債的理論依據(jù)及現(xiàn)實意義的探討

1、關(guān)于發(fā)行地方公債的理論依據(jù)及現(xiàn)實意義的探討摘要:目前世界上大局部國家都允許地方政府發(fā)行公債,同時無論從公平角度還是從效率角度,中國經(jīng)濟開展的實際也要求地方公債的存在。發(fā)行地方公債可以完善分稅制、減輕中央政府的債務(wù)壓力及完善中國的金融市場。在中國,隨著各種政策制度的不斷完善,各個經(jīng)濟領(lǐng)域體系的日益健全,發(fā)行地方公債的條件可以說已經(jīng)根本上成熟了,發(fā)行地方公債在中國具有可操作性?？梢哉f,地方公債的發(fā)行既有必要性,又有其可行性。因此,應(yīng)在財政體制改革過程中,逐步建立、完善地方公債制度。 關(guān)鍵詞:地方公債;公共產(chǎn)品;分稅制;金融市場 地方公債是地方政府及其授權(quán)代理機構(gòu),依據(jù)信用原那么,從社會上吸取資金以

2、用于當?shù)毓仓С鲂枰囊环N有價證券,是政府公債體系的重要組成局部。目前世界上大局部國家都允許地方政府發(fā)行公債,中國也應(yīng)逐步開放地方公債市場。中國發(fā)行地方公債既有必要性,又有可行性,目前已具備發(fā)行地方公債的一些條件。 一、發(fā)行地方公債的理論依據(jù) 公共產(chǎn)品有純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品之分。從理論上講,純公共產(chǎn)品的提供主要依靠政府,而準公共產(chǎn)品的提供那么應(yīng)采取政府和市場共同分擔的原那么。政府對公共產(chǎn)品的支出分為經(jīng)常性支出和資本性支出,在一定時期內(nèi),經(jīng)常性支出直接形成當期的社會消費利益,資本性支出所產(chǎn)生的利益不直接發(fā)生在當年,而是在今后的假設(shè)干年內(nèi)發(fā)揮作用。 政府部門提供公共產(chǎn)品的資金來源大體有兩種途徑:

3、征收稅費取得的財政收入和通過舉債獲得的債務(wù)收入。其中,支出利益惠及目前的經(jīng)常性支出,應(yīng)由稅費等財政資金來負擔,支出利益惠及將來的資本性支出,那么以發(fā)行公債的方式籌集資金。這樣,既符合公平原那么,又具有效率。 1.從公平角度來看。按照稅收公平的誰受益誰負擔原那么,受益者和本錢負擔者應(yīng)是一致的。政府部門的經(jīng)常性支出應(yīng)該由稅費資金來承當,因為如果用發(fā)行公債方法來承當當年的經(jīng)常性支出,這就意味著讓現(xiàn)在的人無償享受公共產(chǎn)品,而讓以后的人來承當歸還債務(wù)的責任;同樣,資本性支出主要由舉債籌集的資本來承當,防止出現(xiàn)讓現(xiàn)在的人通過稅費形式承當公共產(chǎn)品的全部本錢,而讓以后的人免費享受它所產(chǎn)生的收益的現(xiàn)象。同時由于

4、資本性支出提供的公共產(chǎn)品要在假設(shè)干年后才能產(chǎn)生收益,通過舉債籌資將本錢分攤到以后的各個受益期,將有助于社會選擇比擬符合效率要求的公共產(chǎn)品提供水平。 2.從效率原那么來看。由于公共產(chǎn)品的收益廣度和范圍不同,它又有全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品之分。地方性公共產(chǎn)品(包括地方教育、交通、供水、排污、公共建設(shè)等)除具有公共產(chǎn)品的一般屬性外,還具有自身的特點,即受益的區(qū)域性或稱為空間性。根據(jù)提布特(tiebout)模型,如果地方政府分別提供不同的公共產(chǎn)品,那么對于居民來說,哪個地方提供的公共產(chǎn)品更適合他的需要偏好,他就會選擇去哪個地方居住。居民通過這種“以足投票來說明了對某種公共產(chǎn)品的消費偏好,從而刺激

5、著地方政府努力提供適合于本地居民偏好的公共產(chǎn)品。 如果地方性公共產(chǎn)品由中央政府來提供,由于中央政府幾乎無法將來自某一地區(qū)的稅收和該地區(qū)的利益切實結(jié)合起來,從而容易造成某一地區(qū)居民的公共產(chǎn)品偏好和實際提供之間的差異,甚至是大相徑庭,造成資源的浪費,這種提供從根本上來說是一種無效率的提供。從表達居民的消費偏好和效率的角度來說,地方性公共產(chǎn)品應(yīng)該由當?shù)氐牡胤秸畞硖峁?二、發(fā)行地方公債必要性的分析 1995年實施的?中華人民共和國預(yù)算法?第28條明確規(guī)定,地方各級政府按照量入為出、收支平衡的原那么編制,不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券。筆者認為,這種規(guī)定已和中國當前

6、的經(jīng)濟開展的客觀實際不符,已在一定程度上制約了地方經(jīng)濟的開展和經(jīng)濟體制改革的深化?？梢哉f,發(fā)行地方公債已是形勢所迫、大勢所趨。 1.地方公債是完善分稅制,落實地方政府應(yīng)有財權(quán)的需要。舉債權(quán)是標準化的分稅制體制的各級政府應(yīng)有的財權(quán),這是所有實行分稅制財政體制的國家長期實踐得出的經(jīng)驗。借鑒西方國家的經(jīng)驗,中國要建立完善的分稅制體制,也需賦予地方政府舉債權(quán)。中國現(xiàn)行的是不完全的分稅制,中央與地方之間事權(quán)的劃分不清晰。地方政府資金缺乏,擁有相對較小的財權(quán),但卻面臨著艱巨的根底設(shè)施建設(shè)的任務(wù),地方政府支出規(guī)模的擴大,再加上有可能面臨一些臨時性的巨額支出,地方政府根本就無力維系這種巨額的資金需求。為了防止

7、出現(xiàn)地方政府因資金缺乏而推卸提供地方性公共產(chǎn)品的情況,即通常所說的財政職能缺位現(xiàn)象,在劃分政府間事權(quán)的根底上,緩解中國地方政府資金的困難,將更多地著眼于地方公債的發(fā)行。 2.發(fā)行地方公債是減輕中央政府的債務(wù)壓力的需要。中國財政主要面臨財力拮據(jù)、社會保障資金缺口大、債務(wù)負擔全部由中央政府承當?shù)壤щy。逐步建立地方公債制度,允許地方發(fā)行公債,是擺脫中央財政困難的有效途徑之一。以前實行的中央政府發(fā)行公債再轉(zhuǎn)貸給地方,這種做法實際上是中央政府替地方政府發(fā)債。既然這局部資金是用于地方性公共產(chǎn)品的提供,當然由地方政府發(fā)行公債籌集資金更為合理,從這個角度來講,地方公債的發(fā)行確實可以減輕中央政府的壓力。把本屬于

8、地方政府負擔的財政資金壓力歸還給地方政府,既使地方上有了相應(yīng)的舉債權(quán),又減輕了中央政府的負擔。 3.發(fā)行地方公債有利于完善中國的金融市場。在中國的債券市場上,有國債、企業(yè)債券和金融債券,唯獨地方公債還是一片空白。政府公債發(fā)行主體的單一性在很大程度上制約著中央政府的融資、投資能力。地方公債平安性較國債低但顯著高于公司債券;其投資率較國債高,而較公司債券低?？梢哉f,地方公債是一種平安性較高而收益率穩(wěn)定的投資品種。 為了彌補地方政府資金的缺乏,許多地方政府自覺不自覺地采取了變相的發(fā)債形式,主要是通過一些同地方政府有密切聯(lián)系,或本身就是政府下設(shè)的企業(yè)來發(fā)行企業(yè)債券,籌集資金用于市政建設(shè),由工程收益歸還

9、債務(wù),但仍屬于企業(yè)債券的性質(zhì)。如1996年上海城建投資開發(fā)總公司發(fā)行的上海浦東建設(shè)債券,所籌資金用于上海地鐵二號線一期工程。1997年廣州市地鐵總公司發(fā)行的廣州地鐵建設(shè)債券,1999年濟南自來水公司發(fā)行的1.5億元供水建設(shè)債券,為城市供水儲蓄水庫工程籌資。由于符合這個發(fā)行條件的企業(yè)并不多,不能從根本上解決地方根底設(shè)施建設(shè)資金短缺的問題,而且這種不標準的籌資法容易造成金融市場無序、失控的局面。 三、發(fā)行地方公債可行性的分析 以上地方公債存在的必要性理論告訴我們:發(fā)行地方公債是一個市場經(jīng)濟國家的必然選擇。在中國,隨著各種政策制度的不斷完善,各個經(jīng)濟領(lǐng)域體系的日益健全,發(fā)行地方公債的條件可以說已經(jīng)根

10、本上成熟了,發(fā)行地方公債在中國具有可操作性。 1.中國發(fā)行地方公債有豐富的國際經(jīng)驗可以借鑒。目前世界上大多數(shù)國家允許地方公債的存在,一些經(jīng)濟興旺國家,如美國和日本等的地方債券市場就非常興旺。地方政府不僅可就一般目的(比方城市的根底設(shè)施建設(shè))發(fā)行地方公債,而且可就特定目的(比方建設(shè)學校)發(fā)行地方公債。 2.宏觀經(jīng)濟條件的改善和市場利率較低,為發(fā)行地方公債提供了良好的外部條件。近幾年來,中國的GDP一直以7%8%的速度在高速增長,宏觀經(jīng)濟和地方財政實力在未來幾年仍將保持較高的增長速度。宏觀經(jīng)濟的良好態(tài)勢為中國地方公債的開展奠定堅實的根底。同時中國目前的利率水平仍然處于較低水平,較低的利率水平有助于

11、降低各類融資活動的資金本錢,尤其對于固定利率的長期融資活動更是如此。地方政府公債一般來說期限較長,因而在當前市場經(jīng)濟環(huán)境下,地方政府有著發(fā)行公債的良好外部環(huán)境。 轉(zhuǎn)貼于 :/ zidir 3.政府在公債的發(fā)行和統(tǒng)籌管理方面已具備較成熟的經(jīng)驗。(1)中國已有多年發(fā)行國債、企業(yè)債、金融債的經(jīng)驗,特別是近二十年的國債發(fā)行實踐使中國在債券的發(fā)行方式、品種結(jié)構(gòu)、期限結(jié)構(gòu)、利率結(jié)構(gòu)等方面都積累了豐富的經(jīng)驗,市場的監(jiān)督、管理手段和能力逐步完善和增強。經(jīng)過多年的開展,中國的資本市場已趨于完善。(2)中國市場中介機構(gòu),如投資銀行、信用評級機構(gòu)、會計審計機構(gòu)等的開展以及專業(yè)人員的存在,為地方公債的順利發(fā)行提供了技

12、術(shù)上的支持和保證,并能對地方公債的發(fā)行主體進行有效的監(jiān)督和管理。 4.地方公債存在著巨大的投資者根底。中國是世界上儲蓄率最高的國家之一,平均儲蓄率到達38%40%,最近更是到達了46%的歷史新高。儲蓄率居高不下的原因除了消費者心理在起作用以外,還有一個重要的原因就是沒有適宜的投資對象。股票和企業(yè)債券等投資對象具有高風險高收益的特點,追求投資平安性的居民由于不具有專業(yè)投資技能和風險承受能力,只好望而卻步。作為“金邊債券的國債近年來一直熱銷,這一事實再次提醒我們:居民追求的是平安性高和收益穩(wěn)定的投資品種。地方政府公債作為一種“銀邊債券,無疑會大受投資者的歡送。債券市場在中國具有廣闊的開展空間,前景

13、非?？春?。作為其中之一的地方政府公債也將會擁有廣闊的投資人根底。機構(gòu)投資者在近幾年來也得到了快速的開展。按照風險投資組合理論,資本市場上的投資品種越多,投資者越有可能最大限度的分散風險,風險較小的地方公債可以為投資者獲得較為穩(wěn)定的投資回報制造更多的時機。機構(gòu)投資者也將會成為購置地方公債的主力軍,對地方公債會有巨大的投資需求和承受能力。 四、小結(jié) 總之,地方公債是公共財政的有機組成局部,也是財政分權(quán)的客觀要求。中國要想建立完善的分稅制,必須允許地方政府有發(fā)債權(quán)。在中國現(xiàn)階段,地方公債的發(fā)行既有必要性,又有其可行性。地方公債作為地方政府的應(yīng)有財權(quán),已經(jīng)到了需要切實落實的時候了。 參考文獻: 1陳峰

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