柳州市國土資源法制工作情況的調(diào)查及思考

1、柳州市國土資源法制工作情況的調(diào)查及思考作者：木子國土資源工作關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國家安全，與人民群眾尤其是農(nóng)民的根本利益息息相關(guān)，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，對(duì)國土資源工作提出了新的要求。新的形勢對(duì)國土資源管理工作的要求也越來越高，對(duì)國土資源法制建設(shè)更是提出了新的更高的要求。本文以柳州市為例，通過調(diào)查柳州市國土資源法制工作和法制工作機(jī)構(gòu)建設(shè)情況，探討如何全面推進(jìn)依法行政、推動(dòng)國土事業(yè)不斷發(fā)展。一、柳州市國土資源法制工作情況（一）機(jī)構(gòu)健全，職能明確，法制工作開展有保障。柳州市國土資源局的法制工作由獨(dú)立的法制工作部門一政策法規(guī)科負(fù)責(zé)，專門從事國土資源綜合性配套文件的起草、具體行政

2、行為會(huì)審、行政復(fù)議和行政訴訟案件處理、普法宣傳等工作，全面擔(dān)當(dāng)起作為國土局在依法行政方面的參謀和助手的角色。目前該科共有5人，學(xué)歷均在大學(xué)本科以上，其中屬于法學(xué)類專業(yè)的3人。該市下轄有6個(gè)縣，也均明確了負(fù)責(zé)會(huì)審、行政應(yīng)訴和行政復(fù)議、普法宣傳等法制工作的部門職責(zé)，使法制工作的開展有了機(jī)構(gòu)和人員保障。（二）全面推行電子政務(wù)，提高法制工作軟實(shí)力。2008年以來，柳州市國土局開始全面推行電子政務(wù)，各個(gè)審批事項(xiàng)均通過系統(tǒng)流程進(jìn)行，內(nèi)容涵蓋了辦公管理、地籍管理、土地利用、建設(shè)用地審批、執(zhí)法監(jiān)察等業(yè)務(wù)；建立了局內(nèi)部與分局、二層機(jī)構(gòu)之間的局域網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)了遠(yuǎn)程辦公自動(dòng)化。電子政務(wù)的推行，除大大增強(qiáng)國土資源業(yè)務(wù)處理

3、的科學(xué)性和規(guī)范性，提高國土資源管理的效率外，還為審批的監(jiān)管提供了可靠、便捷的途徑，杜絕了超時(shí)審批、越權(quán)審批現(xiàn)象。（三）進(jìn)一步深化行政審批制度改革，強(qiáng)化法制工作服務(wù)社會(huì)職能。按照服務(wù)社會(huì)”要求，柳州市國土局以建設(shè)服務(wù)型機(jī)關(guān)為目標(biāo)，不斷深化行政審批制度改革。2008年以來，我局兩次對(duì)國土資源審批事項(xiàng)操作規(guī)范、辦理流程、辦理時(shí)限等進(jìn)行了優(yōu)化、精簡，對(duì)27項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，其中以國土局為實(shí)施主體的12項(xiàng)（包含17小項(xiàng)），以市縣政府為實(shí)施主體的15項(xiàng)（包含20小項(xiàng)）進(jìn)行了清理，優(yōu)化、精簡了部分事項(xiàng)的審批流程，如土地登記流程、臨時(shí)用地審批流程等；取消了部分事項(xiàng)的部分收費(fèi)項(xiàng)目，如土地使用權(quán)變更登記取消了變更登

4、記手續(xù)費(fèi)。下放3項(xiàng)、取消2項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，占我局行政審批事項(xiàng)總數(shù)的29%。另一方面，2009年，該局的三定方案進(jìn)行了重新修改，設(shè)立了審批科，進(jìn)駐柳州市政務(wù)服務(wù)中心，將國有土地登記發(fā)證、采礦權(quán)出讓等審批職能集中到審批科，并抽調(diào)多名業(yè)務(wù)骨干充實(shí)到審批科，全面推行前臺(tái)受理，后臺(tái)審批一站式服務(wù)。此外還編制了本局政務(wù)信息公開目錄、指南及內(nèi)容，對(duì)本局涉及的機(jī)構(gòu)職能、法律依據(jù)、發(fā)展規(guī)劃、行政執(zhí)法、便民服務(wù)等內(nèi)容及其公開形式、時(shí)限、程序、責(zé)任部門一一予以明確，予以公開，最大程度地滿足群眾辦事需要，并使行政權(quán)力的運(yùn)彳T置于陽光之下。2009年，還下發(fā)了柳州市國土資源規(guī)范性文件定期清理制度，開展了規(guī)范性文件清理工

5、作。市局共清理出36個(gè)市政府文件和22個(gè)局文件，其中對(duì)市政府文件有3件停止執(zhí)行，3件為確認(rèn)失效，13件為修改，17件為繼續(xù)有效，確保了執(zhí)法依據(jù)的全面準(zhǔn)確無誤。（四）完善各項(xiàng)執(zhí)法制度，營造良好的國土資源法制工作環(huán)境。2008年以來，該局先后制定并以市政府名義出臺(tái)了關(guān)于開展建設(shè)用地批后監(jiān)管制度的通知、柳州市人民政府關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的通知、關(guān)于企業(yè)（項(xiàng)目）違法用地補(bǔ)辦用地審批手續(xù)的意見、柳州市違法占地違法建設(shè)聯(lián)合動(dòng)態(tài)巡查執(zhí)法制度、關(guān)于嚴(yán)格落實(shí)查處違法占地違法建設(shè)行為箱關(guān)規(guī)定的通知、關(guān)于開展柳州市城中村改造試點(diǎn)工作的實(shí)施意見等文件。目前，該局代市政府?dāng)M定了柳州市征地補(bǔ)償費(fèi)管理使用暫行辦法，為進(jìn)

6、一步加強(qiáng)柳州市征地補(bǔ)償費(fèi)的分配及使用管理，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的征地拆遷制度，維護(hù)被征地農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益作了有益的探索。以上文件的出臺(tái)使柳州市由重審批”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹乇O(jiān)管”，并為今后逐步實(shí)現(xiàn)用地方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變提供切實(shí)可行的操作依據(jù)。為加強(qiáng)對(duì)國土資源違法行為的打擊，柳州局與市監(jiān)察局、法院、檢察院、公安部門聯(lián)合下發(fā)了柳州市查處國土資源違法違紀(jì)行為聯(lián)席會(huì)議制度、柳州市制止和查處國土資源違法犯罪行為聯(lián)席會(huì)議工作制度、柳州市國土資源行政主管部門移送涉嫌國土資源犯罪案件工作制度，并進(jìn)一步推動(dòng)縣（區(qū)）健全政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)”的工作機(jī)制和縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)動(dòng)態(tài)巡查制度，為保護(hù)耕地提供

7、了強(qiáng)有力的制度保障，完善了行政執(zhí)法責(zé)任制和監(jiān)督制約機(jī)制。（五）充分發(fā)揮法制的力量，依法化解行政爭議，維護(hù)群眾權(quán)益。2008年至今年上半年，柳州市共受理土地權(quán)屬糾紛108件，辦結(jié)70件；共排查、辦理信訪案件300多件，接待群眾來訪1000多人次，依法、依情、依理及時(shí)解決群眾信訪合理訴求，有效化解了群眾初信初訪的矛盾問題，實(shí)現(xiàn)了國土系統(tǒng)在奧運(yùn)”和區(qū)慶50周年、國慶60周年期間保穩(wěn)定的政治任務(wù)，也維護(hù)了群眾的合法權(quán)益。此外，自2008年至2009年上半年，全市共辦理行政訴訟案件116件，終審判決93件，其中76件勝訴，17件敗訴；答復(fù)行政復(fù)議案件11件，被維持的5件，確認(rèn)違法1件，終止審理的2件；依

8、法受理行政復(fù)議申請(qǐng)4件，作出維持決定的3件，撤銷的1件。案件勝訴或維持率均在80%以上，較好地化解了行政爭議，維護(hù)了行政機(jī)關(guān)的威信。（六）調(diào)大國土資源宣傳音量，通過法制宣傳夯實(shí)國土資源管理的根基。柳州市國土部門通過各類媒體，通過在電臺(tái)開展國土資源管理知識(shí)播放、參加政風(fēng)行風(fēng)熱線、在當(dāng)?shù)睾诵目镩_設(shè)國土資源宣傳專版（欄），深入礦山和鄉(xiāng)村、開展文藝演出等形式，將國土資源法律法規(guī)送到全市各單位、群眾手中；在各級(jí)媒體播發(fā)有關(guān)國土資源政策、工作的宣傳報(bào)道近千條，每月都做到了在報(bào)紙有文字、電視上有聲音、網(wǎng)絡(luò)上有信息，使群眾更了解相關(guān)政策及國土部門開展的各項(xiàng)工作，對(duì)外樹立了國土部門的良好形象。柳州局還制定了關(guān)

9、于進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳工作的意見，不僅要求加強(qiáng)對(duì)群眾的宣傳，同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)上級(jí)、平級(jí)部門和領(lǐng)導(dǎo)的宣傳。通過多渠道、多形式的宣傳，增強(qiáng)全社會(huì)對(duì)柳州市國土部門依法行政的理解和支持，擴(kuò)大了法制工作的陣地。2008年，柳州市開展了縣、鄉(xiāng)、村級(jí)干部國土資源法律知識(shí)培訓(xùn)活動(dòng)，培訓(xùn)總?cè)藬?shù)1000多人，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)村基層干部保護(hù)和合理利用國土資源的觀念意識(shí)不斷增強(qiáng)，認(rèn)清了各種國土資源違法行為及其應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任，增強(qiáng)了守土有責(zé)意識(shí)，提高了履行職責(zé)能力。二、存在問題（一）法制工作機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)還有待加強(qiáng)。各縣國土局大部分負(fù)責(zé)法制工作的人員都是由執(zhí)法監(jiān)察股（大隊(duì)）人員兼職的，除從事法制工作外，還同時(shí)承擔(dān)行政處罰、土地確權(quán)、糾紛調(diào)

10、處等工作，在崗人員少，業(yè)務(wù)面廣量大，有時(shí)還被抽調(diào)參加縣政府其他中心工作，致使有時(shí)要專心做好法制工作卻力不從心。（二）國土資源管理體制不順，影響法制工作的開展。在當(dāng)前的國土資源管理體制上，省級(jí)以下國土部門的領(lǐng)導(dǎo)干部是由上級(jí)國土部門來任免，但錢、財(cái)、物都是由當(dāng)?shù)卣芾?，基本上還是形成各級(jí)國土資源部門只對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé)的單向”體制，難以形成上級(jí)國土資源部門對(duì)下級(jí)政府及國土資源部門強(qiáng)有力的制約機(jī)制。一些領(lǐng)導(dǎo)以發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為借口，違法批地、違法用地、非法出讓和轉(zhuǎn)讓土地，以權(quán)代法等違法行為還有發(fā)生，因此影響了國土資源管理工作的依法開展。（三）法制工作人員素質(zhì)尚需進(jìn)一步提高?；鶎訌氖路ㄖ乒ぷ鞯?/p>

11、人員中，缺乏專業(yè)的法律知識(shí)人才，沒有能真正發(fā)揮在依法行政方面的參謀、助手和法律顧問作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法監(jiān)察人員的能力素質(zhì)雖較以前有了很大的提高，對(duì)辦案的基本程序、違法行為的準(zhǔn)確定性不存在大的問題，但與違法行為的復(fù)雜性和案件當(dāng)事人反調(diào)查能力增強(qiáng)的違法發(fā)展趨勢相比，執(zhí)法人員在執(zhí)法宗旨和信心上、辦案的具體細(xì)節(jié)上、違法當(dāng)事人的心理把握上、調(diào)查取證的一次性成功率上、收集證據(jù)的完整性上，仍然存在亟待加強(qiáng)的地方。（四）依法行政的意識(shí)和法制工作部門的地位有待近一步提高。當(dāng)前有一部分工作人員沒有認(rèn)識(shí)到國土資源法。制工作的重要性，覺得業(yè)務(wù)工作才是硬任務(wù)，法制工作是軟任務(wù)，有沒有法律依據(jù)、有沒有法律支援都無關(guān)緊要，沒有從

12、長遠(yuǎn)、全局的角度去考慮工作的合法化、規(guī)范化問題；而法制部門的工作無非是搞搞宣傳，打打官司，無形中弱化了法制部門的功能。（五）執(zhí)法手段不硬，影響了具體行政行為的執(zhí)行力二現(xiàn)行法律沒有賦予國土資源部門以必要的查封、扣押、拆除等強(qiáng)制措施的權(quán)力，違法行為不能及時(shí)和有效地制止，給具體行政行為的落實(shí)帶來不利影響。如對(duì)巡查發(fā)現(xiàn)的違法占地建房行為，國土部門只能下發(fā)責(zé)令停工通知書而再無其他強(qiáng)制手段，如違法人不聽勸阻繼續(xù)施工的，國土部門只能待行政處罰決定下發(fā)后才能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，而此時(shí)違法建筑往往已經(jīng)建成。還有在征地實(shí)施過程中，對(duì)拒不交出土地的，依法律規(guī)定只能申請(qǐng)法制強(qiáng)制執(zhí)行，如此一來則造成了時(shí)間長、效率低、費(fèi)用

13、高（目前柳州市市各城區(qū)法院對(duì)該項(xiàng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一，且收費(fèi)很高），且還需要與法院做大量協(xié)調(diào)以促使其受理執(zhí)行申請(qǐng)。（六）國土部門與法院在土地杈屬認(rèn)定上果些觀點(diǎn)不一，遭成國土部門工作一定程度上的被動(dòng)。目前關(guān)于土地所有權(quán)和使用權(quán)的確權(quán)，主要是原國家土地管理局制定的確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定作了較詳細(xì)的規(guī)定，除此外，法律法規(guī)并無太多規(guī)定。而土地管理部門在依據(jù)該規(guī)章進(jìn)行確權(quán)時(shí)，有時(shí)得不到法院的認(rèn)可，造成行政訴訟的敗訴，使土地確權(quán)工作停滯不前，在一定程度上帶來了不安定因素。（七）基層單位的法制工作硬件設(shè)施不夠完善。目前柳州市不少基層國土所尚無自己固定的辦公場所，靠租借房子辦公、辦公設(shè)施極其簡陋，更談不上配

14、備必要的執(zhí)法車輛。有的基層所甚至連固定電話都沒有配備，根本難以適應(yīng)越來越繁重的國土資源管理工作，難以擔(dān)負(fù)國土資源系統(tǒng)前沿陣地的神圣使命。且在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所管理體制問題上，按照土地管理法以及中央?yún)⒐芾砦募?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所也符合參公條件，但遲遲未獲批準(zhǔn)，干部職工的后顧之憂沒有得到解決，積極性，主動(dòng)性不高也是造成法制工作滯后的重要因素。三、推進(jìn)國土資源法制工作的措施（一）加大領(lǐng)導(dǎo)力度，提高認(rèn)識(shí)。國土資源工作關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國家安全，與人民群眾根本利益息息相關(guān)，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，對(duì)國土資源工作提出了新的要求。在新形勢下，國土部門要進(jìn)一步提高對(duì)法制工作的認(rèn)識(shí)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)法制工作

15、的領(lǐng)導(dǎo)，把法制工作列入重要議事日程，及時(shí)解決法制工作中存在的困難和問題。（二）加強(qiáng)國土資源法制機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的建設(shè)。健全的法制機(jī)構(gòu)，高素質(zhì)的專業(yè)隊(duì)伍是做好法制工作的組織保證。要加強(qiáng)對(duì)各縣國土部門的法制機(jī)構(gòu)建設(shè)，逐步健全法制工作機(jī)構(gòu)，配備專職法制工作人員。并加強(qiáng)法制工作人員的教育培訓(xùn)制度和體系建設(shè)，建立法律法規(guī)定期學(xué)習(xí)和考核制度，通過舉辦培訓(xùn)班等形式，不斷提高隊(duì)伍素質(zhì)，著力提升國土部門保障和服務(wù)能力。（三）加大經(jīng)費(fèi)投入，改善法制工作環(huán)境。當(dāng)前和今后一個(gè)很長時(shí)期內(nèi)，將是資源供需矛盾的凸顯期，也是資源開發(fā)引發(fā)的社會(huì)矛盾與糾紛日益增多，群體性突發(fā)事件時(shí)有發(fā)生，信訪、行政復(fù)議和征地裁決案件數(shù)量居高不下。對(duì)用

16、于聽證、復(fù)議、應(yīng)訴、裁決等工作和法律法規(guī)資料庫建設(shè)以及開展法制工作必需的裝備和經(jīng)費(fèi)，要切實(shí)予以保障，對(duì)法制工作人員，要在政治上關(guān)心、工作上支持、生活上體貼，盡量為其創(chuàng)造良好的工作條件和環(huán)境，充分發(fā)揮法制工作機(jī)構(gòu)的參謀、助手、法律顧問等作用。（四）完善國土資源法規(guī)制度建設(shè)。今后，要在進(jìn)一步完善、落實(shí)現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，針對(duì)工作中有些容易出現(xiàn)的問題的環(huán)節(jié)和存在的漏洞，通過調(diào)查研究積極建立制度、創(chuàng)新制度，既要使各項(xiàng)制度科學(xué)合理、具體實(shí)在、切實(shí)可行，又要避免制度與制度之間的交叉與銜接，建立制度體系，發(fā)揮制度的整體效應(yīng)。一是正確處理好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，維護(hù)法律的統(tǒng)一。在當(dāng)前擴(kuò)大內(nèi)需形勢下，可能有些項(xiàng)目尚未獲得報(bào)批就先動(dòng)