公共服務的選擇困境及其治理省略廣州市環(huán)衛(wèi)服務承包實踐觀察

1、第 25 卷第 4 期2013 年 8 月行政學院學報Journal of Guangdong Institute of Public AdministrationVol. 25 No. 4Aug. 2013公共服務供給問題二篇 ( 之二)公共服務合同的選擇困境及其治理基于廣州市環(huán)衛(wèi)服務合同承包的實踐觀察( 廣州行政學院，510070)廣州摘要: 地方在公共服務合同承包時常常因承包企業(yè)、合同規(guī)則、合同周期的選擇陷于困境。從理論上分析選擇困境產(chǎn)生的，主要在于信息不對稱、不確定性和短期合作行為導致的 “逆向選擇”行為。由此應優(yōu)化公共服務合同的選擇機制，包括信息披露機制、競爭機制以及合作機制。: 公

2、共服務合同; 選擇; 治理號:D63 31 文獻標識碼: A 文章編號: 1008 4533 ( 2013) 04 0012 06伴隨著市場化的深入與職能轉(zhuǎn)變，越來越多的地方選擇合同承包作為公共服務供給的主要機制。然而，在選擇公共服務合同時并不順利，常常因為承包企業(yè)、合同規(guī)則、合同周期的選擇而陷于困境。公共服務合同承包的最大是: 如何在既有體制所限定的選擇范圍內(nèi)追求效率和公平的雙重價值，以及如何公共服務和市場的特點，激勵和市場化合同的實施。本文將以廣州市環(huán)衛(wèi)服務市場化實踐為落腳點，著重探討公共服務合同承包中 所遭遇的選擇困境及其治理。一、公共服務合同的選擇問題廣州市環(huán)衛(wèi)服務領域的市場化始于 1

3、995 年，至今已有十多年的歷史。過去由大包大攬的作業(yè)模式基本上被以企業(yè)生產(chǎn)服務，與居民負責監(jiān)督的新的模式取代。經(jīng)過地方多年的市場培育，廣州市環(huán)衛(wèi)市場從無到有，從少到多。環(huán)衛(wèi)服務作業(yè)市場屬于無形市場，衛(wèi)服務經(jīng)營企業(yè) ( 賣方) 利( 買方) 提供城市道路的清掃、保、處理、利用以及環(huán)衛(wèi)基礎設施的建其商品交換主要是通過招標采購的形式進行。在這個市場用的物資、技術、設備及勞動，通過向居民、潔，生活、糞便、醫(yī)療和渣土的收集、設、運行管理、維護等服務內(nèi)容，滿足城市建設和居民的生活需要，完成商品 ( 環(huán)衛(wèi)服務) 著多方面的決策，其中對承包企業(yè)的選擇、合同交換。1部門在訂立公共服務合同時，規(guī)則的選擇以及承包

4、期的選擇常常在實踐中遭遇困境。合同承包企業(yè)的選擇困境。長期以來，環(huán)衛(wèi)服務都是采取直接生產(chǎn)的方式，環(huán)衛(wèi)服1.收稿日期:基金項目: 作者簡介:201303 01科學基金青年項目基于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與利益群體的城市治理模式創(chuàng)新研究( 編號: 12CZZ035) 。( 1980) ，女，江西瑞昌人，廣州行政學院公共管理教研部副教授，管理學博士，研究方向為公共服務與地方治理。12務機構(gòu)大多是事業(yè)編制，經(jīng)費依靠財政撥付，市場中的環(huán)衛(wèi)企業(yè)不僅數(shù)量少、規(guī)模小，而且不齊。多年的市場化發(fā)展并沒有從根本上提升環(huán)衛(wèi)服務市場的發(fā)育水平，環(huán)衛(wèi)企業(yè)總體上仍然處公布的數(shù)據(jù)，于 “低質(zhì)量、低標準、低水平” 的三低發(fā)展階段。據(jù)廣州市環(huán)衛(wèi)

5、行業(yè)目前全市有各類清潔公司 700 多家，其中在行業(yè)登記的 562 家，這 562 家中屬于 A 級企業(yè)的僅有 34 家，屬于 B 級企業(yè)的有 90 家，屬于 C 級企業(yè)的有 388 家，屬于其他會員的有 50家。2而在這 34 家 A 級資質(zhì)的企業(yè)中，可供選擇的服務質(zhì)量較好的環(huán)衛(wèi)企業(yè)僅有 10 多家。這種總體規(guī)模偏小、實力較弱的行業(yè)整體狀況導致在確立環(huán)衛(wèi)服務的市場準入方面無法抬高門檻，很多時候幾乎不設置任何只是為了能夠有足夠數(shù)量的環(huán)衛(wèi)企業(yè)應標。由此大小企業(yè)都可以自由進入這一市場，結(jié)果就是在競爭中一些規(guī)模大、實力強、信譽好的大企業(yè)往往由于報價被規(guī)模小、信譽差的小企業(yè)取代。而這本非部門的初衷，而

6、是在整體行業(yè)水平低下、的承包費用偏低的狀況下不得已的選擇。與此同時，行業(yè)的普遍低水平也制約了對企業(yè)的高標準和嚴要求。從廣州市整體的環(huán)衛(wèi)企業(yè)經(jīng)營狀況看，不論是環(huán)衛(wèi)作業(yè)的機械化水平，還是處理和污染防治的技術含量，還是環(huán)衛(wèi)工人消化和應用新技術、新工藝的能力、以及環(huán)衛(wèi)企業(yè)的規(guī)劃化經(jīng)營能力和科學管理方法都無法全面達到的需求。這也就使得難以執(zhí)行對于不達標欲 “罷” 不能。最企業(yè)的懲戒措施。在事后的行動中，小企業(yè)不斷發(fā)生道德風險，令地方后，就是環(huán)衛(wèi)企業(yè)的區(qū)域性特征也制約了選擇。如在廣州市比較有影響的、比較的車市環(huán)衛(wèi)機械設備廠不僅承包了 DS 區(qū)市容環(huán)衛(wèi)局環(huán)衛(wèi)車隊，而且還取得了兩個區(qū)環(huán)衛(wèi)隊和兩個區(qū)部分機械清掃

7、作業(yè)的承包經(jīng)營權(quán)，年產(chǎn)值達幾千萬元，堪稱是國內(nèi)環(huán)衛(wèi)企業(yè)的領頭 羊。但是 “領頭羊” 充其量也就這么大的規(guī)模，而且它們僅僅承擔了各自區(qū)域的環(huán)衛(wèi)作業(yè)任務， 實力不強，市場開拓能力弱。3合同規(guī)則的選擇困境。市容市貌就像是城市的一張臉，環(huán)衛(wèi)工作是 “面子工程”，正是環(huán)2.衛(wèi)工作的這種特殊性決定了無論對于哪一項工作的現(xiàn)場檢查都自然而然地牽涉到環(huán)衛(wèi)工作，其頻率上具有典型的多發(fā)性，導致執(zhí)行過程中經(jīng)常變更，使訂立合同時簽訂的靜態(tài)條款頻頻失效， 生城市;承擔高額的合同變更成本。調(diào)研反映，由于 “創(chuàng)衛(wèi)”、“”(“創(chuàng)衛(wèi)” 指爭創(chuàng)衛(wèi)” 指爭創(chuàng)文明城市) 以及亞運保障等各種政治性要求而帶來的各種突擊性檢“查任務使得保潔

8、檢查具有典型的不確定性，不論白天、黑夜， 配合市、區(qū)布置的臨時性、階段性任務 ( 會檢、突擊整治、想來檢查就下來檢查。而為了活動等) ，各個街道辦的經(jīng)常處于高度動員的狀態(tài)，正如 A 區(qū) CG 街街道辦所言: “尤其是市檢期間他喜歡什么時候來檢查就什么時候來檢查，也不管你與企業(yè)簽訂合同是多少個小時保潔的，是簽的 24 小時還是 16 小時，哪怕半夜三更他們都會過來檢查，去看內(nèi)街巷的保潔工作。” 根據(jù)調(diào)研情況反映，合同訂立的保潔標準一般主馬路是 16 小時保潔，城中村、內(nèi)街巷里面是 8 小時保潔。而遇到 “創(chuàng)衛(wèi)”“” 檢查，主馬路則要求 24 小時保潔，城中村、內(nèi)街巷也必須 16 小時以數(shù)量繁多、

9、頻頻要求的各種檢查評比，承包企業(yè)在環(huán)衛(wèi)作業(yè)中對投入的時間、 等常常處于一種不確定的狀態(tài)，企業(yè)往往就合同文本之外額外增加的生產(chǎn)成本向。為了迎接以及經(jīng)費要求追加費用。街道辦的同志無奈地告訴我們:“對于街道來講，這種創(chuàng)衛(wèi)創(chuàng)什么的工作是經(jīng)常性的，我們多少天沒有休過周末了，每天晚上工作到 10 點半。有能力的給點加班費，但是也是象征性的; 沒這個能力的連加班費都沒有。我們員就無所謂，但公司不同，超出合同范圍的每一分鐘都跟你算帳。這里面有后續(xù)經(jīng)費的問題。作為公司來講這是無法回避的問題，是合 情合理的要求。特別是環(huán)衛(wèi)工人，你讓他加班不給加班費，那就是違法的行為。這方面的投入真是無法估算，簽了一年 300 萬

10、的合同，為了應付這些突發(fā)最后要花都搞不清楚。主要是不確定因素太多啦! ” 由于合同執(zhí)行中不確定性的因素太多，導致合同變更過多，而合同變更又直接改變合同規(guī)則。133. 合同周期的選擇困境。還有一個比較有爭議性的問題就在于承包的周期。如我們所調(diào)研的 JK 街在兩年多的時間里更換了 3 家承包公司。對于承包企業(yè)來說，希望盡量延長承包周期， 收回前期投入的環(huán)衛(wèi)服務配套設施的成本; 但對于而言，卻希望縮短承包周期，以防范企業(yè)簽約后的投機行為。如采用與保潔公司一年一簽的 JH 街就如是談到: “街道并不是對公司很。一年一年訂的話，對我們來說可以主動一點，如果不好的話一年以后到期就可以自動解 除合約。但是也

11、有一個弊病。對于公司來說他只有一年合同，投入就受到限制，如果按照三年期 投入，一年解除合約那公司就虧損了。而一年期跟三年期的投入是不一樣，質(zhì)量肯定也是不同 的。所以長期合同和短期合同各有利弊。公司希望合同周期訂長一點，但是街道又擔憂一旦簽了 合同以后，公司總是唯利是圖。” 而與之對應的是，環(huán)衛(wèi)服務的企業(yè)就對這種一年一簽的合同承 包形式叫苦不迭。某環(huán)衛(wèi)企業(yè)的相關 就如是指出: “對于公司來說，希望承包周期起碼有三年我們才有錢賺。要不然我第一年都是投入，第二年才能平衡，第三年才有盈余。你現(xiàn)在就一年時間，你說我是投入好還是不投入好啊? 那樣你服務質(zhì)量不高也不能怪我啊! ” 實踐觀察，的問題，服務質(zhì)量

12、更差。選擇短期合同二、公共服務合同選擇困境的理論分析在任何公共服務的市場化供給既有效率又有效力，中，都必須面對兩個根本性的: ( 1)( 2)要想公共服務的假如市場并能夠在多大程度上依賴促成其的市場?善，不具備競爭市場所要求的條件和水平，是否有能力有效地管理這些承包合同?413這兩個，有面的因素限制了自發(fā)性市場縮減規(guī)模、提高效率的作用。在于信息不對稱時1. 信息不對稱與 “逆向選擇”。合同選擇機制出現(xiàn)問題，首要部門和承包企業(yè)事前隱藏了信息，事后隱藏了行動，所以在合同選擇與實施時出現(xiàn)了逆向選擇和道的很多可能是專門化，而不是標準化的服務，并且往往還需要在充滿缺陷的 可能并不知道要買什么，到哪里去買

13、，甚至買到的到底是什么，這些都德風險。市場中去所。限制了市場機制發(fā)揮自身作用。合同治理的成效在很大程度上取決于選擇 “優(yōu)秀的” 承包商的能力。如果在環(huán)衛(wèi)服務的外程中，人隱藏了談判和締約的真實信息，甚至提供虛假信息，就可能導致逆向選擇問題。非對稱信息模式被許多 中著名的案例就是 “檸檬市場”。在檸檬市場上只有賣學家用來分析市場反應問題，其的質(zhì)量而買方不知道，買方誤為市場價格反映了檸檬的市場質(zhì)量，價格高的平均質(zhì)量就好，由此出售低質(zhì)檸檬的人就會通過提的價格得到額外的，而這些則來自出售高質(zhì)檸檬者的損失，其結(jié)果是低質(zhì)檸高檬充斥市場。5也就是說，當過劣的賣方對質(zhì)量比買方有的信息時，低質(zhì)量的將會高質(zhì)量的，從

14、而使市場上的質(zhì)量持續(xù)下降。環(huán)衛(wèi)服務市場也如同 “檸檬市場”一般，是低素質(zhì)的企業(yè)高素質(zhì)的企業(yè)。作為向市場環(huán)衛(wèi)服務的一方和企業(yè)作為可提企業(yè)的素質(zhì)和承受能力而買方并供這種服務的另一方在市場上了關系。當賣方知道全了解時，買方誤以為中標的價格反映了市場的質(zhì)量，因而愿意在這種價格下賣方提供的服務。實際上賣方在提供環(huán)衛(wèi)服務時隱藏了許多重要信息，如故意降低價格，或以降低工人工資和罰款的方式來降低成本，當然這信息在事前是的。而高素質(zhì)的企業(yè)往往采用誠實守信的經(jīng)營方式隱瞞真實成本，自然在招標時不是具有信息優(yōu)勢，結(jié)果必然是低素質(zhì)的企業(yè)中標，而高素質(zhì)的企業(yè)市場。長此以往，低素質(zhì)的企業(yè)就會占據(jù)環(huán)衛(wèi)服務市場導致質(zhì)量下降。而

15、結(jié)合環(huán)衛(wèi)服務的特定籌資機制，它所的逆向選擇風險可能更高。因為某些環(huán)衛(wèi)服務是由特( 比如街道) 自行籌資來供給的，對于某些財政比較緊張，或者環(huán)衛(wèi)服定地域內(nèi)的基層務的優(yōu)先性不高的基層而言，較低的承包價格可能已經(jīng)將某些優(yōu)質(zhì)的公司排除出了市場，而愿意以較低價格承包的供應商往往會在今后的服務供給中一些非常嚴重的缺陷。不確定性與 “逆向選擇”。市場化競爭帶來不確定性，這會使公共服務的供給更加復雜。2.14比如，作為買方，多高的價格才是合理的? 供應商的服務到底應該達到什么樣的質(zhì)量? 同類的產(chǎn)品供應商是否應該收取不同的費用等等。指出: 大型組織的是尋找降低不確定性的方式，而不是低廉的價格。658 在私人市場

16、上，尋找能夠公司在可接受成本上生產(chǎn)可接受商品的穩(wěn)定模式，常常比 “弱肉強食、適者生存” 的競爭模式更加重要。之間的長期關系即便在商界，也是一種慣例而非特例，這里關鍵并不在高的效率，而在于是否能夠達到主滿意的要求。做不到這一點的供應商將會被淘汰，這才是競爭的真正含義。如果考慮到我國特 定背景下公共服務的供給時常還夾雜有各種政治含義，就會使得市場機制的 “失靈” 更加明顯。確定激勵和懲罰機制，是委托人和人之間，包括機構(gòu)上下級之間在內(nèi)的所有關系的內(nèi)容之一。自行提供公共服務的情況下，等級制下的權(quán)威機制是實施激勵和懲罰的主要機制。市場化供給公共服務的情況下則更加復雜。需要設計激勵和懲罰措施找到供應商和之

17、間的平衡點，保證自利的供應商在特定的時間、特定的地點、以特定的價格提供特定的服務。部門為了減少事后的不確定性，避免機會行為和糾紛，盡可能將可預見的事項納入合同之中，諸如總承包費用、服務內(nèi)容、質(zhì)量標準、獎懲措施都規(guī)定得非常具體詳細。這種靜態(tài) 的完全合同，雖然設計很完美，但在事后卻很難執(zhí)行。就拿當初簽定的環(huán)衛(wèi)合同來說并沒有考慮廣州市 “創(chuàng)衛(wèi)”、“” 對合同的沖擊，隨著 “創(chuàng)衛(wèi)”、“” 活動的展開，臨時性的任務亦不斷增加，原先確定的保潔時間和質(zhì)量標準也隨之提高。導致合同雙方就相關問題再談判，從而成本。本來部門選擇完全合同是為了規(guī)避事后風險，實際上卻選擇了增加了工作難度和全合同，增加了事后的風險。另一

18、方面，由于自身也是一個龐大的體系，就環(huán)衛(wèi)服務而言，不同的服務 ( 比如內(nèi)街保潔和主干道保潔) 就是由不同層級的分別提供的?？紤]到還需要依賴于下級完成某些政治性任務，同樣需要激勵和懲罰機制。此外，政自身的目標經(jīng)常模糊不清，承包商也、企業(yè)、公民的復雜網(wǎng)絡中活府在很多情況下其實難以運用有實際意義的懲罰措施。未必能夠有效服務提供過程，同時承包商還需要在動，這些不確定因素都可以成為承包商規(guī)避懲罰的借口。在信息不對稱、監(jiān)管的情況下，就算做出懲罰，承包商也可能會通過機會尋求 “補償”。行為轉(zhuǎn)嫁成本，或者在今后的工作中以其他的方式去3. 短期合作行為與 “逆向選擇”。對于合同周期的選擇，是選擇短期合同還是中長

19、期合同，兩難選擇。由于環(huán)衛(wèi)服務市場是一個全競爭的市場，存在許多不確定性。部門同樣部門在選擇合同期限時，一般不敢選擇長期合同，擔心與承包企業(yè)簽定長期合同，容易被市場 “套牢”，給今后的工作造成。于是部門只好選擇短期合同 ( 一年) ，原以為短期合同對部門工作有利尤其對干不好的企業(yè)，解除合同容易，隨時可以選擇新的企業(yè)，然而短期合同 “麻煩”。一方面企業(yè)由于合同期短，對未來前景缺乏樂觀而穩(wěn)定的預期，舍不得投入 甚至經(jīng)營者有 “大撈一把” 的思想，追求利潤最大化，造成企業(yè)內(nèi)部勞資關系緊張，而工人卻頻頻 “跳槽”，影響公司正常工作的開展。另一方面部門由于每年都要選擇新的承包企業(yè)，常常在工作交接時出現(xiàn) “

20、空檔”，原承包企業(yè)在交接前工作懈怠環(huán)衛(wèi)質(zhì)量下降; 新承包企業(yè)接手后需要熟悉情況，適應環(huán)境。這個交接期一兩，多則半年才能轉(zhuǎn)入正常狀態(tài)。實際上，選擇短期合同，不僅不利于調(diào)動企業(yè)的積極性，而且還會使企業(yè)因短期行為產(chǎn)生道德風險，而部門不僅不能選擇高素質(zhì)的企業(yè)作為合作伙伴，而且還會造成企業(yè)的素質(zhì)下降，和管理成本上升，合作難度加大。事實表明，合同期限太短是造成逆向選擇的重要部門因合同期。短選擇了低素質(zhì)的企業(yè)，而低素質(zhì)的企業(yè)也因合同短選擇了低素質(zhì)的勞動者。如此選擇下去環(huán)衛(wèi) 服務市場就會出現(xiàn) “惡性” 循環(huán)的結(jié)果。三、優(yōu)化公共服務合同的選擇機制如何在信息全和不對稱狀態(tài)下，健全合同選擇機制，是整個合同治理機制應

21、解決的一個15問題。廣州環(huán)衛(wèi)服務市場化的實踐證明，由于在設計合同選擇機制時遵循的是少投入、低成本、低門檻的選擇原則，但是又期望獲得高質(zhì)量、高效率、高標準的服務回報，這種目標失 衡的規(guī)則設計是導致逆向選擇和道德風險的重要 。因此，要提高公共服務合同承包后的服務質(zhì)量與服務效率，提升公眾的滿意度，就必須改進合同選擇機制。1. 信息披露機制。信息披露是合同雙向選擇的首要條件。信息披露問題面對的是那些一旦被披露就能證明或被驗證的私人信息，它的關鍵問題是讓信息擁有方披露。因為有信息的一方不能報告虛假信息，他只能在披露或不披露之間選擇。私人信息可驗證性研究有一個非常重要的理論完全披露定理。該理論強調(diào)在滿足一

22、定條件時，所獲得的均衡結(jié)果是有信息的一方完全披露信息。當完全披露的所有條件不全滿足時，自愿披露行為一般產(chǎn)生所有相關的公共信息，這時可能需要強制性披露執(zhí)行。雖然強制性信息披露具有重要的作用，但是在實際操作中這種往往很難執(zhí)行。另一方面，如果有些制度的設計能夠最小化總的披露成本并且能夠承諾只生產(chǎn)和披露最相關或最必要的信息的話，它就是最優(yōu)的制度。7135 筆者認為，企業(yè)出于自利性追求，主動完全披露與自身利益密切相關的服務生產(chǎn)信息，因此，通過實行強制主體在參全的。性信息披露是非常有必要的。目前地方大多只是公開政務信息，并未要求市場與公共服務供給的過程中披露相關的生產(chǎn)信息。這種信息披露機制是不對等的，也是

23、這種情況，應通過解決合同雙方信息披露問題，對應披露而不披露的一方，實行強制。這樣就能保證合同雙方在相關和必要的信息的披露出的選擇。2. 競爭機制。解決簡單不對稱信息下合同選擇問題的另一種思路是引入競爭機制。如果每個人都擁有私人信息，那么委托人降低人信息的一個重要途徑就是在人之間引入競爭機制，即采取拍賣的辦法，拍賣理論的研究得出了如等價定理、贏者等重要的結(jié)論。7204 競爭也許使委托人降低對人的激勵問題，但勝出者的出售比所有投標人的估價都要高，勝出在某種意義上是一個壞消息，這是因為它顯示了勝出方高估了商品的價值。在這種情況下，我們碰到的是贏者的。如果采用人績效的相對評價機制，它的主要好處是可以降

24、低人共同沖擊的風險，但對委托人而言會增加管理難度和評價成本。錦標風險厭惡的賽則是一種現(xiàn)實中最常見的相對績效評價形式，它的好處是降低了委托人事后產(chǎn)出的激勵。因為產(chǎn)生的序數(shù)排序很容易測量，并且很難控，可能更重要的是委托人沒有激勵操控錦標賽的結(jié)果，無論誰勝出，他都必須對獲勝者進行。這種競爭方式，有利于委托人在新一輪的拍賣中選擇錦標賽的優(yōu)勝者。8雖然，拍賣與錦標賽制都是委托人在人之間組織競爭的式，前者側(cè)重對人的選擇，后者側(cè)重對人績效的，這兩種競爭方式所導致的結(jié)果各有利弊。因此，在設計合同選擇機制時，既要保持人之間的適度競爭，人之前的“合謀”，又要防止委托人通過設置不平等的條件，降低對人的激勵?？傊?，委

25、托人在選擇代理人之前引入競爭，仍是解決信息不對稱全問題的一種有效機制。比較理想的是數(shù)名投標者參與的真正競爭性招標，當幾個的投標者勢均力敵、難分伯仲，很難在其中作出抉擇時，與承包商協(xié)議定標不失為一個解決辦法，但必須是在確定承包者之后。目前的經(jīng)驗顯示，競爭招標和協(xié)議定標最后確定的價格并無明顯差別。委托人在選擇人之后，仍需要在人之間保持一定的競爭，而組織錦標賽是對人的一種有效激勵。合作機制。選擇長期合作關系是克服合同短期行為，避免事后道德風險和逆向選擇的一3.個有效機制。曾指出，由于存在著委托人和人之間的信息不對稱問題，因為競爭機制“直接節(jié)約出來的大量成本在一定程度上又花在了大量的談判、執(zhí)行和監(jiān)督上

26、”，相比于協(xié)調(diào)以及分權(quán)協(xié)調(diào)所帶來的高昂的協(xié)調(diào)成本，合同制意味著高昂的承諾成本。9164 對于合作雙方而言，信守責任與承諾意味著對合作聲譽問題的關注。聲譽的價值等價于主體對未來合作的預將不期，它決定局中人維護聲譽的行為。四位16學家克、完全信息引入重復博弈，建立一個聲譽模型專門用來解答有限次重復博弈中出現(xiàn)合作現(xiàn)象的問 題，大大擴展了對重復博弈的合作行為的形成機制的解釋。10214 223 在重復博弈中，參與人假設有足夠的耐心，任何短期的機會易關系，那么參與人就有積極性為行為的所得都是微不足道的，參與人著力于實現(xiàn)一種長期的交 建立一個樂于合作的聲譽，同時也有積極性懲罰對會行為。重復博弈導致合作，提

27、示人們關注聲譽機制的價值。因此，運用合同機制要注重長期效益、克服短期行為，尤其要選擇那些關注合作聲譽、信守合作承諾的對象作為長期路徑。11合作的伙伴，這是克服合作困境的四、結(jié)語廣州市環(huán)衛(wèi)服務合同承包的實踐引出了三點重要的啟示: 首先，依賴私人部門履行其公共服務職能的范圍在擴展，但是從實踐觀察看，這種拓展與市場本身發(fā)育不足形成激烈的矛 盾與，這就需要通過市場準入、行業(yè)培育、標準規(guī)范等措施造就和發(fā)展一定數(shù)量的優(yōu)質(zhì)的公共服務生產(chǎn)主體以滿足部門的多元選擇。其次，在新的公共服務供給，治理的中心從權(quán)力轉(zhuǎn)向了合同。與科層制中從政策到具體的連續(xù)權(quán)力鏈條不一樣，承包合同分離了服務的提供者和服務生產(chǎn)者，這就造成了權(quán)力的斷裂和分散，增加了成本。部門可以通過各種正式或者非正式的制度和規(guī)范去影響承包商，但是他們不能依賴縱向的行政指令形式，而必須依 賴于特定的激勵約束機制來贏得承包商們對任務的積極回應。這同時也意味著的職能悄然發(fā)生了變化: 具體生產(chǎn)和提供服務的職能在消減，而對實際從事服務提供的 “人” 的監(jiān)督職能卻在增加。最后，公共服務的合同承包治理機制需要 整。即便是同一種公共服務，不同地區(qū)，甚至不同層次的不同的具體情境進行 “適應性” 調(diào)部門所的市場條件和政治環(huán)境也是不一樣的