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1、淺議加強(qiáng)我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)“四化”建設(shè)我國(guó)的行政復(fù)議制度,已經(jīng)走過(guò)了二十余年的發(fā)展歷程。它為及時(shí)解決行政爭(zhēng)議,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),發(fā)揮了重要作用,取得了重大的成就。隨著我國(guó)改革深入發(fā)展,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)建設(shè)步伐的不適應(yīng)也不斷凸顯出來(lái)。為進(jìn)一步完善我國(guó)行政復(fù)議制度,應(yīng)立足“四化”,加強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)建設(shè)。一、行政復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立化1999年頒布的行政復(fù)議法盡管在總體上應(yīng)該說(shuō)是吸收了行政復(fù)議制度實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn),因而是進(jìn)步的,但就行政復(fù)議機(jī)構(gòu)內(nèi)容的規(guī)定來(lái)說(shuō),卻沒(méi)有關(guān)于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的專門規(guī)定,而是只是在總則中的第3條對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)做了一個(gè)簡(jiǎn)括的規(guī)定:“行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)負(fù)責(zé)
2、法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng),履行行政復(fù)議職責(zé)”。雖然明確了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的法律地位,在一定程度上提高了其獨(dú)立性。但未從根本上解決行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、權(quán)威性等問(wèn)題,沒(méi)有理順行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政復(fù)議之間的關(guān)系;沒(méi)有設(shè)立一套統(tǒng)一的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)體系?,F(xiàn)實(shí)中各級(jí)人民政府和各行政職能部門根據(jù)自己的實(shí)際情況設(shè)立主管行政復(fù)議的工機(jī)構(gòu),而且主持復(fù)議的行政機(jī)構(gòu)沒(méi)有自主決定權(quán)。行政復(fù)議工作主要程序在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)作,堅(jiān)持的是行政機(jī)關(guān)層層請(qǐng)示、匯報(bào)、審批的辦事規(guī)則。審批不能越級(jí)。如某主要領(lǐng)導(dǎo)去外地學(xué)習(xí)或開(kāi)會(huì)等,復(fù)議工作就不能往下進(jìn)行,這樣就給復(fù)議工作的開(kāi)展帶來(lái)了很大的不便,影響了行政復(fù)議的公正性。從而不能體現(xiàn)出
3、行政復(fù)議的高效、便民等優(yōu)點(diǎn)。二、行政復(fù)議機(jī)構(gòu)職能專門化由于我國(guó)各級(jí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不是獨(dú)立的,所以職能不是專門化。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)除了處理復(fù)議案件之外,還要承擔(dān)著法制工作和非法定事務(wù),并且層級(jí)越低承擔(dān)的工作量越多。有學(xué)者做了調(diào)查統(tǒng)計(jì),基層政府行政復(fù)議機(jī)構(gòu)尤其是縣級(jí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu),專職行政復(fù)議人員平均僅有0.2人,基層行政復(fù)議力量是嚴(yán)重不足的。職能多元削弱了對(duì)行政復(fù)議工作的重視。行政復(fù)議工作難于做到規(guī)范化和專門化。在現(xiàn)代社會(huì),任何機(jī)構(gòu)絕對(duì)的職能專門化是不現(xiàn)實(shí)的,但將有關(guān)事務(wù)相對(duì)集中于某一個(gè)機(jī)構(gòu),不僅完全可以以操作,而且也是各國(guó)的現(xiàn)實(shí)制度。如英國(guó),行政裁判所也是各個(gè)時(shí)期解決各方面不同問(wèn)題的個(gè)別法律分別設(shè)定的
4、,其優(yōu)越性之一就是具有專門知識(shí)、近代許多立法中所發(fā)生的爭(zhēng)端需要法律頭腦,也需要理解立法政策和具備行政經(jīng)驗(yàn),普通法院法官往往不能勝任。行政裁判所根據(jù)需要設(shè)立,具有行政上必要的專門知識(shí),這種專業(yè)化的裁判所能更為熟練和迅速地處理各種專門案件;再如美國(guó),獨(dú)立控制委員會(huì)所管轄事務(wù)具有高度技術(shù)性和專門性,管理職能單一,因長(zhǎng)期接觸同類問(wèn)題積累了相應(yīng)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn),所以它們處理特定社會(huì)矛盾、解決特定社會(huì)問(wèn)題也比其他政府部門更有效??梢?jiàn),行政復(fù)議機(jī)構(gòu)職能的單一化或是將復(fù)議職能部門與其他職能科學(xué)分離,將有助于其更專注于行政復(fù)議工作,排除干擾,提高質(zhì)量。三、行政復(fù)議機(jī)構(gòu)中立化行政復(fù)議是一種規(guī)范的法律救濟(jì)渠道,行政復(fù)議機(jī)
5、構(gòu)應(yīng)當(dāng)是中立的,因?yàn)橐粋€(gè)中立的裁判者更有可能作出理性的、客觀的決定。在我國(guó),民事、刑事及行政訴訟以及有關(guān)的行政程序法律、法規(guī),也不毫無(wú)例外確立了裁判者必須中立的原則。但是,按照現(xiàn)行行政復(fù)議法規(guī)定,行政復(fù)議審理由行政機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體,法制機(jī)構(gòu)作為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)存在中立性不足,難以超脫自身身份公正、公平的看待行政行為。在我國(guó)當(dāng)前的行政復(fù)議實(shí)踐中,行政復(fù)議審理行政色彩濃厚,出于地方利益保護(hù)或部門利益保護(hù)的需要,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)很難真正以中立第三人的身份裁決行政糾紛。行政復(fù)議制度是一種審判型的第三者。糾紛解決機(jī)制,其能夠公正而有效的解決糾紛,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不僅要具有獨(dú)立性,更要具有中立性。一般而言
6、,第三者是指區(qū)別于糾紛當(dāng)事人卻又介入了該糾紛過(guò)程,并能夠從中立的立場(chǎng)給糾紛帶來(lái)解決或終結(jié)的主體。理想情境中的第三者應(yīng)該絕對(duì)的中立于糾紛及糾紛當(dāng)事者,作為現(xiàn)代社會(huì)各種正式制度中的法官、仲裁員和調(diào)解人員相對(duì)地接近于這種意義上的第三者。因此,要公正而有效的解決行政糾紛,必須保證行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在行使審查裁決權(quán)時(shí)具有中立性,行政復(fù)議審查者不得與糾紛當(dāng)事人任何一方私下接觸,防止出現(xiàn)可能的偏私。三、行政復(fù)議工作人員專業(yè)化我國(guó)行政復(fù)議法對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的組成人員及其稱謂、任職資格和條件、權(quán)利義務(wù)均未做明確規(guī)定。只是國(guó)務(wù)院頒布的行政復(fù)議法實(shí)施條例做了規(guī)定,但無(wú)具體可操作性和強(qiáng)制性規(guī)定要求。因?qū)氖滦姓?fù)議工作無(wú)特殊
7、的資格限制,在實(shí)踐中從事行政復(fù)議工作的人員就是行政復(fù)議機(jī)關(guān)中的公務(wù)員或者其他工作人員,從而導(dǎo)致部分行政復(fù)議工作人員素質(zhì)不高,良莠不齊,缺少專業(yè)性,影響了行政復(fù)議工作的質(zhì)量和行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的組織建設(shè),以至影響復(fù)議案件處理的客觀性與公正性。加上行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員經(jīng)常調(diào)動(dòng),行政復(fù)議工作人員不是很固定,使復(fù)議工作人員隊(duì)伍缺少穩(wěn)定性。復(fù)議工作作為一項(xiàng)專業(yè)性、法律性、政策性非常強(qiáng)的業(yè)務(wù)工作,對(duì)具體工作人員僅僅以一般公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)要求顯然不夠。對(duì)于審查行政糾紛的機(jī)構(gòu)中組成人員的專職化和專業(yè)化,各國(guó)都有較高的要求。這一點(diǎn)上我們可以借鑒英、美的做法。我國(guó)的行政復(fù)議人員也必須通過(guò)專門的途徑選擇任,并對(duì)其在任職、晉升和工資待遇等方面予以相應(yīng)的保障。從其專業(yè)化的角度出發(fā),建立一支精通法律又懂行政工作的專業(yè)化的復(fù)
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