問責(zé)制與美國高校管理

1、第1卷第3期2007年5月高校教育管理Journal of H igher Educati on Manage mentVol .1No .3May 2007問責(zé)制與美國高校管理陳U 潔(蘇州大學(xué)教育學(xué)院,江蘇蘇州215021摘要:問責(zé)制度首先用于行政領(lǐng)域,后隨民主化等推進(jìn),在美國高校管理中被廣泛采用,是美國政府及社會監(jiān)督高校的一項重要手段。問責(zé)制在美國高校興起的原因是教育質(zhì)量的滑坡、經(jīng)費(fèi)的縮減及信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用。問責(zé)制必須建立起相應(yīng)的制度規(guī)范,健全“明確責(zé)任實(shí)施問責(zé)責(zé)任追究”的制度體系,完善問責(zé)法規(guī)、明確問責(zé)范圍、規(guī)范問責(zé)行為、健全問責(zé)機(jī)構(gòu),才能朝著長遠(yuǎn)、科學(xué)的方向發(fā)展。關(guān)鍵詞:問責(zé)制;美

2、國;高校管理中圖分類號:G647文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1673-8381(200703-0059-04收稿日期:2006-11-08作者簡介:陳U 潔(1981-,女,江蘇丹陽人,碩士研究生,從事高等教育管理研究。問責(zé)制度(accountability 首先應(yīng)用于對官員的行政問責(zé),指對現(xiàn)任各級行政主要負(fù)責(zé)人在所管轄的部門和工作范圍內(nèi)由于故意或者過失,不履行或者不正確履行法定職責(zé),以致影響行政秩序和行政效率,貽誤行政工作,或者損害行政管理相對人的合法權(quán)益,給行政機(jī)關(guān)造成不良影響和后果的行為,進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和現(xiàn)任追究的制度1。問責(zé)的最終目的是要實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)的和諧統(tǒng)一,保證管理活動基本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。伴隨

3、西方教育民主化浪潮的推進(jìn),問責(zé)制度也被逐漸引入教育管理體制中,尤其是在美國的高校管理中受到重視并被廣泛采用。一、美國高校問責(zé)制的緣起現(xiàn)代大學(xué)自中世紀(jì)誕生以來,有“象牙塔”之譽(yù),隨著社會不斷發(fā)展,其早已超越了象牙塔,日漸卷入社會政治經(jīng)濟(jì)生活的中心,成為社會服務(wù)的“動力站”。在美國社會中更是如此:“大學(xué)現(xiàn)在不僅是美國教育的中心,而且是美國生活的中心。它僅次于政府成為社會的主要服務(wù)者和社會變革的主要工具,它是新思想的源泉、倡導(dǎo)者、推動者和交流中心?！?21大學(xué)承擔(dān)的社會責(zé)任越多,當(dāng)然受到的關(guān)注也會更多,美國社會對于政府的不信任趨勢、消費(fèi)主義傾向、人口多元化的增長、信息的快速傳播、工作場所成績的測定和

4、高等教育“商業(yè)化”傾向,都會促使公眾對高等教育實(shí)行更加嚴(yán)格的控制。其結(jié)果是,高校亦將在公眾的監(jiān)督下和政府一樣承擔(dān)責(zé)任、重建公信,否則難以取信于公眾、服務(wù)于公眾363。問責(zé)制在美國高校的興起主要有三個方面的直接動因:(一教育質(zhì)量滑坡引發(fā)責(zé)任制運(yùn)動1983年,美國權(quán)威教學(xué)質(zhì)量研究機(jī)構(gòu)國家教育優(yōu)化委員會(the nati onal comm issi on on Excel 2lence in Educati on 發(fā)表了國家在危機(jī)中:教育改革勢在必行的報告,對美國19731982年這10年間學(xué)生的考試成績進(jìn)行統(tǒng)計分析,發(fā)現(xiàn)學(xué)生成績大幅下降,發(fā)出了“國家在危機(jī)中”的警告。據(jù)哈里斯等人的調(diào)查,1979

5、年與1966年相比,美國公眾對高等教育的信任明顯下降,正如布魯貝克所說:“社會和職業(yè)界已經(jīng)對高等教育的可靠性產(chǎn)生了懷疑?！?1有些家長抱怨說,他們花了許多美元把自己的孩子送進(jìn)大學(xué),希望他們茁壯成長。但現(xiàn)在他們開始擔(dān)心,他們的孩子“將會學(xué)到什么”,“孩子們將會受到什么樣的影響”。(二有限的教育經(jīng)費(fèi)需要合理配置據(jù)1971年的華盛頓郵報報道,這一年美國約有540所院校財政處于困難之中;另有1000所院校也日趨困難,到19731974年度,美國幾乎所有的高校都努力控制支出。還有報道說,從19691975年,約有136所高校由于資不抵債,被迫關(guān)門4。20世紀(jì)80年代中后期以后,經(jīng)費(fèi)短缺的矛盾日益突出,許

6、多大學(xué)都出現(xiàn)了不同程度的財政赤字,如1991年度,哈佛大學(xué)有4200萬美元的財政赤字,耶魯大學(xué)80年代以來累積赤字達(dá)10億美元5。美國高等學(xué)校的物質(zhì)設(shè)備和教學(xué)設(shè)備也在急速惡化。甚至一些較有名望的研究型大學(xué)將數(shù)百萬美元的維修費(fèi)用用于購買書籍,州立學(xué)院和社區(qū)學(xué)院的設(shè)備預(yù)算也不能適應(yīng)學(xué)生數(shù)量增長帶來的學(xué)習(xí)需求擴(kuò)大。正是由于高等教育面臨經(jīng)費(fèi)危機(jī)而政府投入不足,許多州開始系統(tǒng)審查高等教育的經(jīng)費(fèi)情況和政策,把挖掘高等院校的潛力和提高效率作為解決經(jīng)費(fèi)危機(jī)的一個重要途徑。1996年南卡羅來納州通過法律把大學(xué)的辦學(xué)效率和效益與州分配經(jīng)費(fèi)的多少直接掛鉤,擬訂了37個基本指標(biāo),并授予州高等教育委員會依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)評價大學(xué)

7、的評價方法6。(三信息技術(shù)使高校與社會的交流更迅捷數(shù)據(jù)不僅對制定內(nèi)部管理決策至關(guān)重要,而且,由于外界人士日益關(guān)注大學(xué)所承擔(dān)的社會責(zé)任,所以,數(shù)據(jù)對他們也變得越來越重要。各方面的資助者都想了解大學(xué)對他們所給經(jīng)費(fèi)的使用效益。信息技術(shù)的進(jìn)步極大地改變了高等教育運(yùn)作的方法,高速的數(shù)據(jù)處理使得巨大的信息在短時間內(nèi)能被人們所使用,信息的流通和采信更為快捷。學(xué)校內(nèi)部的教學(xué)、科研信息要合理地對外公開,建立起信息透明制度,讓關(guān)注學(xué)校發(fā)展的外部人士能夠明確學(xué)校應(yīng)擔(dān)的責(zé)任、取得的成就與尚未達(dá)到的缺陷等等,克服公眾與學(xué)校之間的信息不對稱以及彼此責(zé)任的漠視。二、美國高校問責(zé)制概述問責(zé)制在不同的語境下有著多樣的解讀,馬丁

8、特羅(Martin Tr ow曾將其闡釋為教育組織按照法律和道德的要求有責(zé)任向他人匯報、解釋、證明和回答教育資源如何使用,效果如何,主要涉及誰負(fù)責(zé),負(fù)有何種責(zé)任,向誰負(fù)責(zé),通過何種手段和方法,結(jié)果如何。并進(jìn)一步指出美國高等學(xué)校強(qiáng)化問責(zé)制是為了證明自身的誠實(shí)可靠性以及向公眾呈現(xiàn)如何自我改進(jìn),同時也是為防止政府和外界對于大學(xué)的過度干涉7。也有國內(nèi)學(xué)者將其詮釋為“說明責(zé)任”,特指學(xué)院或大學(xué)必須對外界(政府、民意和納稅人負(fù)責(zé)并向他們述職的組織行為8。由于美國教育的分權(quán)傳統(tǒng),實(shí)際上問責(zé)制具體來說就是州政府以一所高校的成績?yōu)榛A(chǔ)來決定其年度教育經(jīng)費(fèi)的多少。自上世紀(jì)八、九十年代以來,美國不少州相繼立法,要求

9、各高校每年或每幾年向州政府提交年度教育報告,報告內(nèi)容主要包括:(1教育質(zhì)量的自我評價;(2招生人數(shù)和畢業(yè)率;(3在校生與畢業(yè)生追蹤分析;(4畢業(yè)生就業(yè)率和繼續(xù)升學(xué)率;(5社會和用人單位對畢業(yè)生的評價等。報告中的這些內(nèi)容要求以數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)分析為依據(jù)310。這種accountability re2 port或稱annual report就成為外部了解學(xué)校發(fā)展的最重要媒介。例如佛羅里達(dá)州教育委員會發(fā)布的州立大學(xué)系統(tǒng)2001年度責(zé)任報告,長達(dá)50余頁,分教學(xué)、科研、社會服務(wù)三個大類,包括首次入學(xué)學(xué)生畢業(yè)率、鞏固率、資格證書考試一次通過率、在本州就業(yè)的畢業(yè)生畢業(yè)后1年和5年達(dá)到兩萬兩千美元的比例、授予的各

10、類學(xué)位數(shù)目、教師人均科研論文數(shù)、外部科研經(jīng)費(fèi)的教師均值等共計25個小項9,相當(dāng)細(xì)致,使高校各方面信息清晰可查,為政府部門或社會各界判斷高校情況提供了重要依據(jù)。除去年度報告的形式,美國高校還會在學(xué)校的網(wǎng)站上定期發(fā)布學(xué)校的教學(xué)與科研成績,另外學(xué)校還經(jīng)常邀請捐贈者和校外董事來?？疾燹k學(xué)情況,校報和年鑒也是記錄學(xué)校情況的重要載體。在美國對大學(xué)進(jìn)行問責(zé)的機(jī)構(gòu)主要有兩類,一是由各州的立法機(jī)構(gòu)指定一批學(xué)校外部人士組成的董事會(Lay Board of Trustees。二是由各州政府組織的高等教育委員會(State H igher Educa2 ti on Boards。不論公立大學(xué)或私立大學(xué)都有這種由各州

11、立法部門工作人員、牧師和熟悉高校管理的市民代表組成的董事會,其主要職責(zé)是對學(xué)校大型建設(shè)項目的必要性、資金投入等經(jīng)濟(jì)問題及學(xué)校發(fā)展的其他重大問題進(jìn)行審議和監(jiān)督。高等教育委員會通常采用兩種方式組成:一是由政府出面采取合作的方式(State Coordinating Boards吸收社會各界熟悉高校管理的人員參與(如加利福尼亞州、伊利諾伊州、華盛頓州等;二是由州政府直接創(chuàng)設(shè)并進(jìn)行管理(State Governing Boards(如北卡羅萊納州、威斯康星州等。高等教育委員會與政府教育決策部門之間的關(guān)系非常微妙、復(fù)雜,一方面,政府要尊重高校的自主辦學(xué)權(quán),另一方面,政府又要對高校行為涉及公共利益的重要問

12、題進(jìn)行監(jiān)管。除了這些固定的監(jiān)督、問責(zé)機(jī)構(gòu)之外,美國各州的立法機(jī)關(guān)也肩負(fù)著對高校進(jìn)行責(zé)任評估的職責(zé),立法機(jī)關(guān)主要通過事前審計、過程審計和終期審計等形式來控制大學(xué)的各種計劃、項目實(shí)施情況10。06高校教育管理第1卷三、問責(zé)制對我國高校管理的啟示認(rèn)清組織的使命,并就此達(dá)成一致意見,通常被看作建立責(zé)任制度的基本原則。而現(xiàn)在美國眾多的高校不清楚自己的目標(biāo),因?yàn)樗麄兺瑫r接受了大量的相互矛盾的目標(biāo)11?，F(xiàn)在幾乎所有州都通過協(xié)調(diào)或聯(lián)合控制委員會參與學(xué)校規(guī)劃、管理程序、預(yù)算和計劃的審議,有些州甚至把政府增加經(jīng)費(fèi)與高校的具體改革項目結(jié)合起來。而工業(yè)企業(yè)界通過在高校設(shè)置教學(xué)科研基金項目等手段對高校的人才培養(yǎng)的專業(yè)、

13、規(guī)格甚至課程設(shè)置也提出了更多的要求。1982年,美國卡內(nèi)基教學(xué)促進(jìn)基金會發(fā)表了高等教育管理的調(diào)查報告,指出大學(xué)窮于應(yīng)付各種機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)提出的形形色色的要求難以自拔,自主決策空間甚微,應(yīng)該使管理學(xué)校的主動權(quán)、自主權(quán)回歸學(xué)校。但實(shí)際看來外部的控制力有增強(qiáng)的趨勢,對大學(xué)來說如何在眾多紛繁的目標(biāo)任務(wù)中認(rèn)清自己的使命尤為重要,標(biāo)準(zhǔn)還是來自教學(xué)、科研和為社會服務(wù)的三重職能,不過大學(xué)要根據(jù)所處的內(nèi)外環(huán)境靈活因應(yīng)罷了。長期以來,我國政府與高校之間是一種單向的行政關(guān)系:政府既舉辦高等院校,又擁有辦學(xué)管理的權(quán)力,高校只是政府指令的執(zhí)行者,自主管理權(quán)限很小。借鑒美國高校的問責(zé)制,我國高校管理能真正實(shí)現(xiàn)“創(chuàng)設(shè)”、“管理”

14、、“辦學(xué)”三者的分離,政府是創(chuàng)辦者同時也是宏觀政策的制訂者,高校成為真正自主的辦學(xué)實(shí)體,而包括政府在內(nèi)的社會則擁有更大的監(jiān)督和問責(zé)的權(quán)力,可以有效解決我國高校“一放即亂,一統(tǒng)即死”的長期弊端,激發(fā)高校的活力,提高辦學(xué)效益。問責(zé)制必須建立起相應(yīng)的制度規(guī)范,健全“明確責(zé)任實(shí)施問責(zé)責(zé)任追究”的制度體系,完善問責(zé)法規(guī)、明確問責(zé)范圍、規(guī)范問責(zé)行為、健全問責(zé)機(jī)構(gòu),才能朝著長遠(yuǎn)、科學(xué)的方向發(fā)展。1.高校教學(xué)科研等各方面信息要完全公開。社會各界能夠隨時獲知高校運(yùn)行的各種數(shù)據(jù),例如政府投入科研經(jīng)費(fèi)的具體使用情況。只有建立起信息透明的制度,才能把高校置于公眾的問責(zé)與監(jiān)督之下。具體可制定相關(guān)的高校信息公布法規(guī),明確

15、高校有向公眾公開信息的義務(wù),并對履行不力的高校追究責(zé)任。同時進(jìn)一步發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用,向社會迅速、準(zhǔn)確地報道高校的信息。2.問責(zé)制還要在整個社會形成一種“問責(zé)價值取向”。使“問責(zé)”成為高校的一種自覺的意識與行為,使高校積極地面對和回應(yīng)民眾的訴求與希望,并成為一種常態(tài),不再為應(yīng)付各種評估而影響學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)。高校要認(rèn)識到將辦學(xué)的各項成績數(shù)據(jù)向社會發(fā)布,不僅是一項社會責(zé)任,且更能使地方政府、企業(yè)和民眾等認(rèn)識到高校在地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要作用,并以此獲得更多的資金支持和捐贈,也凸顯了高等院校的當(dāng)代責(zé)任。3.健全問責(zé)的獎懲機(jī)制。把責(zé)任追究與激勵機(jī)制結(jié)合起來,運(yùn)用資金、政策的傾斜對辦學(xué)成果顯著的

16、高校給予獎勵,同時對效果不彰的學(xué)校給予懲戒,這有利于創(chuàng)設(shè)高校公平競爭發(fā)展的環(huán)境,院校的優(yōu)劣、重點(diǎn)與否不再一成不變,完全由辦學(xué)效果來決定。4.制定相應(yīng)的問責(zé)法規(guī),建立長期的有效問責(zé)機(jī)構(gòu),搭建社會與高校信息交換的平臺。以法規(guī)的形式進(jìn)一步明確對高校哪些辦學(xué)行為或方面可予問責(zé),而不任意干涉高校的學(xué)術(shù)自由,正如博克在走出象牙塔現(xiàn)代大學(xué)的社會責(zé)任一書中所表達(dá)的:“如果我們希望推動社會進(jìn)步,我們就不能用傳統(tǒng)觀念對這些人加以約束,也不能設(shè)置其他人為的障礙來抑制創(chuàng)造性思維。”12參考文獻(xiàn)1韓劍琴.行政問責(zé)制建立責(zé)任政府的新探索J.探索與爭鳴,2004(8:20-21.2布魯貝克.高等教育哲學(xué)M.杭州:浙江教育出

17、版社,1998.3程星,周川.院校研究與美國高校管理M.長沙:湖南人民出版社,2003.4陳學(xué)飛.美國高等教育史M.成都:四川大學(xué)出版社,1989:173.5George Roche.The Fall of the Ivory To w erM.Reg2nery Publishing I nc.,1994:7.6喬玉全.21世紀(jì)美國高等教育M.北京:高等教育出版社,2000:157.7馮遵永.美國高等學(xué)校問責(zé)制形成動因及啟示J.煤炭高等教育,2006(6:66-68.8蔡國春.美國高等教育發(fā)展進(jìn)程中的院校研究J.清華大學(xué)教育研究,2004(4:34-42.9Fl orida Board of

18、Educati on.State University Syste mAccountability ReportE B/OL.2006-03-20._Final_Accountability_Report.pdf.10樊釘,呂小明.高校問責(zé)制:美國公立大學(xué)權(quán)責(zé)16第3期陳U潔:問責(zé)制與美國高校管理關(guān)系的分析與借鑒J.中國高教研究,2005(3:62-63.11羅伯特伯恩鮑姆.大學(xué)運(yùn)行模式M.別敦榮等,譯.青島:中國海洋大學(xué)出版社,2003:12.12德里克博克.走出象牙塔現(xiàn)代大學(xué)的社會責(zé)任M.杭州:浙江教育出版社,2001:17.(責(zé)任編輯朱漪云Account ability and Amer

19、i cas un i versity ad m i n istrati onCHEN Yu2jie(School of Educati on,Soochow University,Suzhou,J iangsu215021,ChinAbstract:First used in the adm inistrative field,and then widely used in university adm inistrati on with the p r omoti on of de mocracy,accountability is an i m portant means f or Ame

20、rican government and s ociety t o super2 vise universities.The reas ons f or the rise of accountability in American universities are:the falling teaching quality,the shrinking of funds,and the wide use of inf or mati on technol ogy.Accountability must set up corre2 s ponding instituti onal standards

21、,perfect the instituti onal syste m of“res ponsibility clarificati onaccountabili2 tyres ponsibility ascri p ti on”and accountability la ws,clarify accountability ranges,standardize accountability p ractice,perfect accountability organizati ons,t o ensure its l ong2ter m and scientific devel opment.

22、Key words:accountability;America;university adm inistrati on(上接第53頁Theoreti cal underst andi n g and i n ternati onal co mparisonof nati onal i n novati on syste mexp l oring cooperati on bet w een universities,industries and research institutes in the U.K.XU J i2ning(Educati on College,Soochow University,Suzhou,J iangsu215006,ChinaAbstract:Nati onal innovati on syste m is a net w ork f or med fr om the interacti on of the internal depart m ents and organizati ons of a country and a vital f orce driving the econo m ic and scientific innovati on.The success o