詳細(xì)解讀《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》-

1、解讀關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見近日,國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(國土資發(fā)2011178號。就相關(guān)政策要點(diǎn),記者采訪了國土資源部地籍管理司有關(guān)負(fù)責(zé)人。定位:面上推進(jìn)勢在必行,點(diǎn)上難題留有余地2010年,中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(中發(fā)20101號提出,“加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作,工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。力爭用3年時間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織?！奔涌燹r(nóng)村集體土地登記確權(quán)發(fā)證工作,是中

2、央從夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的高度,作出的重要決策。這項(xiàng)工作涉及廣大農(nóng)民切身利益,對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展影響巨大而深遠(yuǎn)。為加快部署工作,2011年5月,國土資源部聯(lián)合財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知(國土資發(fā)2 01160號文件。與此同時,對推進(jìn)工作急需的政策措施,抓緊研究、論證,爭取早日形成意見。在60號文件的基礎(chǔ)上,意見集中解決推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作急需的有關(guān)政策和技術(shù)措施等問題。意見起草過程中,經(jīng)反復(fù)商討研究,吸收采納了法學(xué)界及實(shí)踐層面專家、學(xué)者的合理化建議,征求了財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、中農(nóng)辦、國務(wù)院法制辦等多部門意見,在充

3、分修改完善基礎(chǔ)上,最終形成意見。部地籍司負(fù)責(zé)人指出,鑒于土地確權(quán)登記發(fā)證工作,全國各地情況千差萬別,十分復(fù)雜,通過一個意見解決所有問題不現(xiàn)實(shí),意見定位在“面上推進(jìn)工作、點(diǎn)上留有余地”。意見主要就全國普遍存在的問題明確政策措施,把一些更具體的局部地區(qū)的問題留給地方解決,允許地方細(xì)化政策。同時,目前解決的主要是研究得比較成熟、看得比較準(zhǔn)的問題,對一時還看不準(zhǔn)的,留待下一步解決。范圍:堅(jiān)持“全覆蓋”原則,“身份證”有別“工作證”意見首先明確了農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的范圍,即覆蓋到全部農(nóng)村范圍內(nèi)的集體土地,包括屬于農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地,不得遺漏。部地籍司負(fù)責(zé)人對“全覆蓋”原則,作

4、了著重強(qiáng)調(diào)。他說,由于目前林業(yè)部門、草原部門都有各自的法律依據(jù),在實(shí)際工作中,落實(shí)集體土地確權(quán)登記發(fā)證全面覆蓋,與林地、草地登記發(fā)證有效銜接確實(shí)存在管理上的協(xié)調(diào)難度。對此,他認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持一點(diǎn),土地證書與林權(quán)證在內(nèi)的其他證書的關(guān)系,應(yīng)當(dāng)是“身份證”與“工作證”的關(guān)系,農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證應(yīng)當(dāng)包括全部農(nóng)村范圍內(nèi)的集體土地。60號文明確強(qiáng)調(diào)了集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作要堅(jiān)持全覆蓋的原則,意見也重申了這一原則。主體:不作“一刀切”規(guī)定,“是誰的就發(fā)給誰”集體土地所有權(quán)發(fā)證到村還是到組?對這個地方反映強(qiáng)烈的問題,意見依據(jù)法律和中發(fā)20101號文件,沒有作出“一刀切”規(guī)定,而是遵循了“是誰的就發(fā)

5、給誰”的原則。部地籍司負(fù)責(zé)人解釋,根據(jù)物權(quán)法、土地管理法和中發(fā)20101號文件要求,對農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證,應(yīng)當(dāng)“是誰的就發(fā)給誰”,屬于村一級農(nóng)民集體所有的土地,應(yīng)當(dāng)確權(quán)發(fā)證給村一級農(nóng)民集體;屬于村民小組集體所有的土地,應(yīng)當(dāng)確權(quán)登記發(fā)證給村民小組一級農(nóng)民集體;屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的土地,應(yīng)當(dāng)確權(quán)登記發(fā)證給鄉(xiāng)(鎮(zhèn)一級的農(nóng)民集體。實(shí)際中,屬于村集體、村民小組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的土地,在實(shí)地也是比較清楚的。這位負(fù)責(zé)人認(rèn)為,這次集體土地確權(quán)登記發(fā)證,是對土地權(quán)利歸屬的確認(rèn)而不是調(diào)整。任何“一刀切”規(guī)定集體土地所有權(quán)確權(quán)發(fā)證到村或到組的做法,都是與法律政策不相符的?？紤]到歷史原因、村民小組機(jī)構(gòu)不健

6、全等現(xiàn)實(shí)情況,意見規(guī)定以中央1號文件“把全國范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織”為原則要求,同時允許對于屬于村民小組集體所有的土地,而村民小組組織機(jī)構(gòu)不健全的,可以由村民委員會代為申請登記、保管土地權(quán)利證書,給地方留了空間。焦點(diǎn):“小產(chǎn)權(quán)房”不得登記發(fā)證,“撤村建居”把握“三個環(huán)節(jié)”土地登記具有嚴(yán)肅性和權(quán)威性。開展農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作,必須依法依規(guī)嚴(yán)格規(guī)范。這是意見貫穿始終的一條主線。意見明確要求,嚴(yán)格禁止通過土地登記將違法違規(guī)用地合法化,對于違法宅基地和建設(shè)用地必須依法依規(guī)處理后方可登記。對于借戶籍管理制度改革或者擅自通過“村改居”等方式非經(jīng)法定征收程序?qū)?/p>

7、農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓或出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)、城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”等違法用地,不得登記發(fā)證。對于沒有權(quán)屬來源證明的宅基地和集體建設(shè)用地,要求查明土地歷史使用情況和使用現(xiàn)狀,認(rèn)定合法后,方可走程序并確權(quán)登記發(fā)證。對于違法違規(guī)登記發(fā)證或登記不規(guī)范造成嚴(yán)重后果的,嚴(yán)肅追究有關(guān)人員責(zé)任。對于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)和農(nóng)村土地整治等重點(diǎn)工作中的集體土地確權(quán)登記問題,60號文件明確對開展綜合整治和需要流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地,優(yōu)先進(jìn)行登記發(fā)證,為整治和流轉(zhuǎn)提供條件。要盡快完成綜合改革試驗(yàn)區(qū)、農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部等土地確權(quán)登記發(fā)證,滿

8、足改革發(fā)展的需要。為此,意見對“合村并組”、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)、農(nóng)村土地整治以及“撤村建居”等工作涉及集體土地確權(quán)登記工作依據(jù)實(shí)事求是原則分類作出規(guī)定。以“撤村建居”為例,部地籍司負(fù)責(zé)人解釋,現(xiàn)實(shí)中,“撤村建居”涉及的集體土地權(quán)屬問題十分復(fù)雜。有的“撤村建居”后,農(nóng)民集體成員全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民;有的一部分轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民,一部分仍為農(nóng)村居民;有的“撤村建居”后,集體土地全部依法征收為國有;有的一部分土地征收為國有,其余部分沒有征收,仍然保留集體土地權(quán)屬性質(zhì)。按照現(xiàn)行土地管理的法律法規(guī),對于“撤村建居”的情況,須把握三個環(huán)節(jié)。一是如果集體土地全部依法征收為國有的,其農(nóng)民集體成員全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民;

9、二是集體土地轉(zhuǎn)為國有土地,只能通過征收這一合法渠道;三是集體土地所有權(quán)只能確權(quán)登記給農(nóng)民集體,不能給城鎮(zhèn)居民委員會。鑒于此,意見規(guī)定,對于“撤村建居”后,未征收的原集體土地,只調(diào)查統(tǒng)計(jì),不登記發(fā)證。調(diào)查統(tǒng)計(jì)時在新建單位名稱后載明原農(nóng)民集體名稱,以給下一步國家出臺相關(guān)法律政策后妥善處理該問題提供依據(jù)。他表示,關(guān)于未征收的原集體土地,如何經(jīng)過依法征收的程序轉(zhuǎn)為國有,是一個重大的法律政策問題,還須留待有關(guān)方面下一步研究解決。對實(shí)際情況復(fù)雜的宅基地登記發(fā)證問題,意見規(guī)定,非本農(nóng)民集體的農(nóng)民,因地質(zhì)災(zāi)害防治、新農(nóng)村建設(shè)、移民安置等集中遷建,在符合當(dāng)?shù)匾?guī)劃的前提下,經(jīng)本農(nóng)民集體大多數(shù)成員同意并經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)異地建房的,可按規(guī)定確權(quán)登記發(fā)證。已擁有一處宅基地的本農(nóng)民集體成員、非本農(nóng)民集體成員的農(nóng)村或城鎮(zhèn)居民,因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的,可按規(guī)定登記發(fā)證,在集體土地使用證記事欄應(yīng)注記“該權(quán)利人為本農(nóng)民集體原成員住宅的合法繼承人”。非農(nóng)業(yè)戶口居