應(yīng)對城市水資源緊缺的制度安排與地方立法

1、應(yīng)對城市水資源緊缺的制度安排與地方立法陳朝暉* 作者簡介：陳朝暉（1977.8），男，遼寧省大連市人，渤海大學(xué)商學(xué)院講師，吉林大學(xué)博士研究生，遼寧新陽律師事務(wù)所律師，人民政協(xié)錦州市古塔區(qū)委員會委員，林肯土地政策研究院“城市經(jīng)濟(jì)與政策”高級培訓(xùn)班第五期學(xué)員。（渤海大學(xué)商學(xué)院 遼寧 錦州 121000）摘要：城市水資源緊缺問題由來已久，并日益嚴(yán)峻，甚至成為部分城市發(fā)展之“最短的那塊木板”?；獬鞘兴C(jī)，主要仰仗于各個城市根據(jù)自身的具體情況和權(quán)限，科學(xué)地制定地方立法和作出制度安排，通過建立對城市水資源的節(jié)約利用、保持維護(hù)和開發(fā)創(chuàng)新的法律（制度）體系，實現(xiàn)城市水資源的可持續(xù)供給乃至發(fā)展。關(guān)鍵詞：城市

2、水資源 制度安排 地方立法 節(jié)約用水 水資源維護(hù) 發(fā)展水產(chǎn)業(yè) The Institutional Arrangement and Local Legislation on Dealing with the Shortage of Urban Water SystemsZhaohui-Chen(College of Commerce, Bohai University, Jinzhou, 121000, China)Abstract: The long-standing shortage of urban water system is increasingly severe, and even

3、 becomes “the shortest board” in the development of some cities. To resolve the crisis of urban water systems, cities should scientifically enact local legislations and make institutional arrangements, according to their own specific circumstances and authorities. Through establishing the legal syst

4、ems of economizing, maintaining, and exploiting the water resource, city can realize continual supply and development of the water resourceKey words: urban water system; institutional arrangement; local legislation; economizing, maintaining, and exploiting the water resource歷史上，很多城市都是因水而立，依水而興，現(xiàn)今，又受

5、到水資源緊缺的困擾。從立法上、制度上解決城市水資源緊缺的問題已經(jīng)成為國內(nèi)許多城市關(guān)注的焦點，也是本文試圖探討和解決的中心問題。一、城市水資源緊缺的現(xiàn)狀與立法概略有關(guān)組織對水資源的定義是：“作為資源的水應(yīng)當(dāng)是可供利用或可能被利用，具有足夠數(shù)量和可用質(zhì)量，并適合某地對水需求而能長期供應(yīng)的水源?！崩钴缰袊Y源問題及其對策研究J科技咨訊2006(26), 192我國水資源匱乏，且在時間與空間的分布上又極不均勻，從地理的角度看，西北、華北、東北即所謂的“三北”地區(qū)水資源尤其短缺。改革開放以來，由于我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，人民生活水平有了較大提高，城市的工業(yè)用水與生活用水量也隨之增加，同時又由于過度關(guān)注經(jīng)濟(jì)建

6、設(shè)，忽略了環(huán)境的保護(hù)與治理，造成了水資源的污染，從而東南沿海一些省市也出現(xiàn)了嚴(yán)重的水資源緊缺現(xiàn)象，陳湧城、張洪巖長距離輸水工程有關(guān)技術(shù)問題的探討J給水排水2002(2), 1-4形成所謂的“水荒”。據(jù)統(tǒng)計，全國660座城市有23缺水，有110座左右是嚴(yán)重缺水。由于缺水，每年工業(yè)總產(chǎn)值的損失大約2000億人民幣。亞洲華爾街日報判斷：“在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的諸多環(huán)境問題中，水資源問題可能是最緊迫而且影響范圍最廣的?！毙鞎?、胡林強(qiáng)、姜蓉、李豐、梁美娜中國“水荒”報告：“鏈?zhǔn)椒磻?yīng)”突襲EB/OL 40509/8/0LV870B600020R70_3.html2007-4-15訪問城市水資源緊缺不但阻礙了

7、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對人民生活也造成很大的消極影響。作為山西省省會的太原市，甚至采取了定時供水的措施，極大地影響了人民生活的便利，甚至引發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)。還有些城市不得不從境外引水，比如深圳市供水水源總量中約有2/3來自境外。袁寶招、陸桂華、酈建強(qiáng)深圳市水資源需求及其調(diào)控政策J水資源保護(hù)2007(2), 60-63作為重要的戰(zhàn)略資源，水資源緊缺有可能會對國家經(jīng)濟(jì)安全構(gòu)成威脅。水資源緊缺問題已經(jīng)引起有關(guān)部門的重視，并積極探尋對策。國家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人談到十一五期間節(jié)水型社會建設(shè)的指導(dǎo)思想時說：全面貫徹科學(xué)發(fā)展觀，落實節(jié)約資源基本國策，以提高水資源利用效率和效益為核心，以水資源統(tǒng)一管理體制為保障，以制度創(chuàng)新為

8、動力，以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、加快技術(shù)進(jìn)步為根本，轉(zhuǎn)變用水觀念、創(chuàng)新發(fā)展模式，充分發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，建立政府調(diào)控、市場引導(dǎo)、公眾參與的節(jié)水型社會體系，綜合采取法律、經(jīng)濟(jì)和行政手段，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與水資源相協(xié)調(diào)，為全面建設(shè)小康社會提供水資源保障。國家發(fā)展改革委、水利部、建設(shè)部發(fā)布節(jié)水型社會建設(shè)“十一五”規(guī)劃國家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人答記者問J節(jié)能與環(huán)保2007(3),4-5從宏觀上說，法律、經(jīng)濟(jì)、行政，是解決城市水資源緊缺問題可以采用的三種方式。而無論經(jīng)濟(jì)抑或行政手段，都需要法律上的依據(jù)，都必須依法施行。因此從終極層面出發(fā)，解決城市水資源緊缺的對策必須建立在科學(xué)、完善的法

9、律、制度的基礎(chǔ)之上。健全法制、依法治水是保障城市水資源供給的終極路徑。全國人大常委會于2002年修訂通過的中華人民共和國水法，是我國目前保障水資源可持續(xù)利用方面的基本法。2008年修訂通過的中華人民共和國水污染防治法，是保障飲用水安全、維護(hù)水環(huán)境方面的基本法。此外，在行政法規(guī)和部門規(guī)章層面，還有國務(wù)院城市供水條例、建設(shè)部城市節(jié)約用水管理規(guī)定等。而由于我國幅員遼闊，各個缺水城市的具體情況有很大差別，因此具體解決每個城市的缺水問題，需要依據(jù)國家立法，有針對性地完善地方立法和制定用水制度。目前，很多城市根據(jù)其立法權(quán)限和行政權(quán)力制定了實施水法辦法、水資源管理和保護(hù)條例、取水許可管理規(guī)定、地下水資源管理

10、辦法、供水條例、排水條例、節(jié)約用水條例、節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃等等，種類繁多，不一而足。這反映出城市立法與行政機(jī)關(guān)對水資源緊缺問題的積極探索，其中不乏有益的經(jīng)驗值得推廣，也有些做法值得商榷。本文作者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，其中有些具有普遍性和代表性的問題，是非常值得探討和研究的。二、城市節(jié)水的法律（制度）由于人類對于水資源的開發(fā)、利用已經(jīng)有很長一段歷史，因此在現(xiàn)有條件下節(jié)約水資源的消耗和使用是緩解城市缺水直接、現(xiàn)實的路徑。2007，國家發(fā)改委、水利部、建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布了節(jié)水型社會建設(shè)“十一五”規(guī)劃，如果其能夠順利實施，可以節(jié)約工業(yè)用水134億立法米，城鎮(zhèn)生活用水18億立方米。國家發(fā)展改革委、水利部、建設(shè)部發(fā)布

11、節(jié)水型社會建設(shè)“十一五”規(guī)劃J節(jié)能與環(huán)保2007(3),4許多城市也采取了各種措施來節(jié)約水資源的使用，頒布了很多法規(guī)和政策。本文且就作者之孔見，就下列諸點提出一些建議：1、建立科學(xué)的水價形成機(jī)制價格是引導(dǎo)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的信號。茅于軾大家的經(jīng)濟(jì)學(xué)M廣州：南方日報出版社2005, 104在市場經(jīng)濟(jì)中，城市用水主體也是經(jīng)濟(jì)人，因此城市用水的價格水平、計價辦法等，肯定會對用水量產(chǎn)生一定的影響。在本文作者應(yīng)邀參加的中美循環(huán)經(jīng)濟(jì)與節(jié)能法律問題研討會（2007年5月，廣州）上，水價問題成為循環(huán)經(jīng)濟(jì)法小組討論的最大熱點。周林軍先生提出低水價引發(fā)諸多社會成本或問題，如水資源浪費、環(huán)境污染、治理成本加大、健康損失

12、、水務(wù)企業(yè)服務(wù)質(zhì)量差、虧損嚴(yán)重，公共財政捉襟見肘等，從而主張將水價提高一到兩倍。本文作者認(rèn)為，城市供水作為一種公共產(chǎn)品，本身具有非營利性和普遍服務(wù)性特征。單飛躍經(jīng)濟(jì)法教程M北京：法律出版社2006, 72城市水價水平的確定及其政策的制定，一方面要考慮環(huán)境的目標(biāo)，即節(jié)水；同時還要考慮經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，主要是工商業(yè)發(fā)展；還有社會的目標(biāo)，包括居民生活需要乃至人類文明的進(jìn)步?？梢哉f，環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會三大目標(biāo)之間，是既對立又統(tǒng)一的關(guān)系，因此水價的調(diào)整，必須全方位考慮各方面因素，不可草率、盲目，尤其要避免追求單一目標(biāo)而損害整體利益。從現(xiàn)實出發(fā)，中國經(jīng)濟(jì)的高速增長，很大程度上建立在對資源的瘋狂掠奪基礎(chǔ)上，因此適度

13、調(diào)高非居民生活用水價格或許對于經(jīng)濟(jì)的超高速增長將起到理性回歸的調(diào)節(jié)作用。但對于居民生活用水，基于其生活必需品的特性，實際上價格彈性并不是很大。調(diào)高水價對于節(jié)水的作用空間比較有限，同時對于人民生活、社會穩(wěn)定和文明發(fā)展有較大的消極影響，必須慎之又慎。2、節(jié)水政令不宜朝令夕改本文作者通過調(diào)研獲悉，某沿海城市聲稱為緩解水資源緊張的壓力，頒布政令暫停特種用水企業(yè)的某些經(jīng)營項目，如桑拿浴、高壓水槍洗車等。此事經(jīng)媒體報道后，部分經(jīng)營者稱其營業(yè)用水系自行從遠(yuǎn)處運來，并不影響城市節(jié)水計劃。稍后，該市允許自備用水從事上述營業(yè)。不久，又有媒體披露謊稱自備用水的企業(yè)實際上仍是偷用自來水，于是政府再加查處。如此反復(fù)，必

14、然影響到政令的權(quán)威性和公信力。而該市當(dāng)時正在修、擴(kuò)建的城市綠地和草坪，仍動用自來水澆灌，卻并未因城市缺水而暫停。節(jié)水是一項系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動全身。在進(jìn)行地方立法和制定政策時，除在特別緊急的情況下，必須充分論證，審慎進(jìn)行，必要時還應(yīng)進(jìn)行聽證。尤其是立法和政策出臺的目的必須正當(dāng)，切勿以節(jié)水這一神圣的名義牟求其他利益，否則日后的節(jié)水措施都會被理解為“狼來了”的游戲，而難以得到公眾的認(rèn)同和支持。3、經(jīng)濟(jì)法與行政法相輔相成在城市節(jié)水的法律（制度）框架的構(gòu)建中，經(jīng)濟(jì)法與行政法都是不可或缺的。經(jīng)濟(jì)法突出強(qiáng)調(diào)法律的平衡功能，在尊重當(dāng)事人的選擇的前提下引導(dǎo)其行為，通過其趨利避害的理性發(fā)揮作用，是一種間接方式。

15、上文提到的水價機(jī)制，實際上就是一種經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整方法。行政法也有行政指導(dǎo)、行政獎勵等柔性手段，但更強(qiáng)調(diào)法律的強(qiáng)制性，通過對當(dāng)事人違法行為的禁止和制裁來自我實現(xiàn)，主要是一種直接方式。上文提到的暫停特種用水企業(yè)某些營業(yè)項目的做法，就是一種行政法的調(diào)整方法。在城市節(jié)水問題上，必須使經(jīng)濟(jì)法與行政法共同發(fā)揮作用。比如對于節(jié)水器具的普及和應(yīng)用，一方面，可以通過經(jīng)濟(jì)法的手段對節(jié)水器具生產(chǎn)者予以稅收優(yōu)惠，對使用者予以補(bǔ)貼。另一方面，可以通過行政法的手段禁止容易出現(xiàn)跑、冒、滴、漏的用水裝置的生產(chǎn)和使用，現(xiàn)今我國已有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。再如對于漏水的控制，毫無疑問，漏水企業(yè)將承擔(dān)更多水費支出，但這并不足夠，還必須通過行政執(zhí)

16、法部門，對用水單位的用水管道和裝置進(jìn)行定期檢查或抽查，發(fā)現(xiàn)跑、冒、滴、漏水現(xiàn)象及時予以糾正和處罰。三、城市水資源維護(hù)的法律（制度）緩解城市水資源緊缺的壓力，除節(jié)約水資源的利用外，還必須重視對現(xiàn)有水資源的維護(hù)和保持。如果水源受到污染，將令一切節(jié)水努力功虧一簣。目前，許多城市的水資源緊缺直接源于水源污染，斯不可不察也。比如溫州市的龍灣區(qū)、甌海區(qū)因為塘河水體污染，致使?fàn)钤?、梧埏、永?qiáng)水廠已無法正常運行，人民生活用水、工業(yè)生產(chǎn)用水都受到影響。陳湧城溫州市曹平至永強(qiáng)輸水工程介紹J特種結(jié)構(gòu)1999(3), 20-21因此，加強(qiáng)城市飲用水源的環(huán)境保護(hù)，是生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，也是保障城市供水系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)的

17、基礎(chǔ)和前提。對于普遍缺水的廣大沿海城市來說，還需要建立對海水入侵的預(yù)防監(jiān)測制度。對于企業(yè)事業(yè)單位向水體排放污染物的行為，我國水污染防治法規(guī)定了征收排污費、超標(biāo)準(zhǔn)排污費等經(jīng)濟(jì)法措施和罰款、責(zé)令停業(yè)或關(guān)閉等行政法措施。然而，事實上，一個城市處理1公斤污水的成本大約為3元，房維中五年節(jié)能和減排指標(biāo)的成敗2007年是關(guān)鍵J中國經(jīng)濟(jì)報告2007(2), 4但是如果企業(yè)對污水不做任何處理直接外排，需繳納的排污費卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于處理污水的成本。顯然，在實踐中，污染者造成的外部不經(jīng)濟(jì)性在很大程度上并沒有內(nèi)部化，這種污染成本低，環(huán)保成本高的制度設(shè)計對于水資源維護(hù)宛如杯水車薪。同時，有論者提出：對于污水之處理，從環(huán)境科

18、學(xué)的角度出發(fā)本應(yīng)逆流而上，然而現(xiàn)實情況卻恰恰相反。其原因在于支付能力的差異，使得商業(yè)資金毫不猶豫地流向收費有保障的發(fā)達(dá)地區(qū)。這是資本逐利的本質(zhì)決定的。馬中、吳健環(huán)境財政是落實“十一五”環(huán)保目標(biāo)的關(guān)鍵J中國經(jīng)濟(jì)報告2007(2), 32且看國家發(fā)改委公布的城市間污水處理費水平之差距：國家發(fā)展改革委價格監(jiān)測中心count=1&url=sev/jiage_jiance/F_A1_H1_ws_0.html下圖是本文作者收集的上述城市近5年網(wǎng)上公開的污水處理率：可見，污水處理費水平與污水處理率具有一定的正相關(guān)性，但并非一一對應(yīng)，有些城市甚至是因果倒置?，F(xiàn)實中，確實存在著河流上游欠發(fā)達(dá)地區(qū)污水治理

19、不足令下游發(fā)達(dá)地區(qū)無力回天的問題。比如贛州市是贛江的發(fā)源地，又是香港、珠江三角洲飲用水水源東江的發(fā)源地，而其污水治理卻有失人意。然而，政府干預(yù)并不必然能夠解決市場失靈，維護(hù)水資源與眾多經(jīng)濟(jì)、社會目標(biāo)之間以及水環(huán)境的屬地管理與政治體制改革之間的矛盾，歷來就是一個兩難命題。茲事體大，牽一發(fā)而動全身，不可輕率。制度設(shè)計在政府與市場（企業(yè)）之間徘徊，已經(jīng)陷入死循環(huán)。公眾參與，本應(yīng)作為補(bǔ)充和制衡政府和企業(yè)的一方，卻一直被忽視、回避或停留于表面。無可否認(rèn)，人民群眾擁有維護(hù)自己的健康權(quán)（乃至生命權(quán)）和保護(hù)、改善自己生存環(huán)境的權(quán)利（環(huán)境權(quán)）。為了保障這項基本人權(quán)的實現(xiàn)，需要建立公益訴訟制度，激發(fā)公眾參與維護(hù)城

20、市乃至人類共同的水資源的熱情。公益訴訟，是指為維護(hù)社會公共利益而提起，在客觀上有利于社會公共利益之實現(xiàn)的訴訟制度，橫跨民事和行政訴訟兩大領(lǐng)域，保護(hù)范圍非常廣泛。陳朝暉論公益訴訟J遼寧稅務(wù)高等專科學(xué)校學(xué)報2003(3), 30-31針對排污企業(yè)，公眾和民間社團(tuán)應(yīng)當(dāng)有權(quán)對于公共水資源的污染者提起民事訴訟。然而在2007年10月28日新修改的民事訴訟法中，沒有對廣為期待的公益訴訟問題作出回應(yīng)，這不得不說是一個缺憾。希望在行政訴訟法修改后，能夠增加對于行政主體維護(hù)水資源的工作不到位和失誤提起行政公訴的法律制度，從而更好地發(fā)揮民眾的力量與國家強(qiáng)制力、企業(yè)社會責(zé)任（全球契約）相結(jié)合維護(hù)水資源。四、發(fā)展水產(chǎn)

21、業(yè)的法律（制度）解決城市水資源緊缺的問題，節(jié)約、維護(hù)水資源固然很重要，但現(xiàn)有水資源總是有限的，其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人類文明的矛盾必將長期存在。因此，發(fā)展水產(chǎn)業(yè)，開發(fā)新的水資源是解決這一矛盾的當(dāng)然選擇。事實上，只要真正地承認(rèn)“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”，那么“科學(xué)技術(shù)經(jīng)濟(jì)社會”研究就可以找到一個理論上的出發(fā)點或研究綱領(lǐng)。作為第一生產(chǎn)力的科學(xué)技術(shù)，必然深刻決定著生產(chǎn)關(guān)系、上層建筑及社會生活的各個方面。今天談中國改革時，往往有重視制度創(chuàng)新、輕視技術(shù)結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，重視經(jīng)濟(jì)杠桿、忽視科技動力的傾向。劉大椿科學(xué)哲學(xué)通論M北京：中國人民大學(xué)出版社1998, 50 這種傾向體現(xiàn)在應(yīng)對城市水資源緊缺的問題上，就是重視節(jié)流，忽視開源，雖不能說是舍本逐末，至少是有失偏頗。從科