關(guān)于農(nóng)村土地使用權(quán)股份制改革的思考

1、關(guān)于農(nóng)村土地使用權(quán)股份制改革的思考    【摘要】農(nóng)地使用權(quán)股份化利于我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。我國農(nóng)地使用權(quán)股份制改革，必須以保障農(nóng)民權(quán)益，穩(wěn)定與發(fā)展相結(jié)合、充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)地效益為基本前提。其制度設(shè)計(jì)應(yīng)該完善現(xiàn)有的個(gè)體農(nóng)戶的農(nóng)地使用權(quán)股份化制度，促進(jìn)個(gè)體農(nóng)戶經(jīng)營有機(jī)聯(lián)合；建立股份合作制經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)施股份合作制經(jīng)營，促進(jìn)集體共有財(cái)產(chǎn)權(quán)與個(gè)體農(nóng)戶農(nóng)地使用權(quán)有機(jī)統(tǒng)一；循序漸進(jìn)將改革進(jìn)一步推向深入。 【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地使用權(quán)股份制 【中圖分類號】F321【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A【文章編號】1004-6623（2012）06-0053-04 早在上世紀(jì)80年代末，我國有些地區(qū)就已經(jīng)

2、開始了農(nóng)村土地股份制的實(shí)踐探索。其中有成功的典型，如：北京順義縣（1986）、江蘇無錫縣（1987）、山東淄博市周村區(qū)（1988）等。亦有不成功的例子，如：廣東南海市（1999）。無論成功與否，它們無疑都為我們進(jìn)一步思考與探索農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革提供了有益的借鑒。實(shí)踐的同時(shí)，不斷有學(xué)者相繼進(jìn)行同一問題的思索。遺憾的是，上述實(shí)踐探索與理論研究主要是以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革為主旨，而對于農(nóng)村土地在城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中的股份制問題，目前理論界研究甚少。 筆者認(rèn)為，對我國農(nóng)村土地使用權(quán)進(jìn)行股份化改革，是我國農(nóng)村改革的發(fā)展方向，也是我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化的根本途徑之一。 一、我國農(nóng)村土地使用權(quán)股份制

3、改革的必要性 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)是開放式的農(nóng)業(yè)，是以對現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的廣泛應(yīng)用為標(biāo)志，通過提高生產(chǎn)技術(shù)水平與市場化經(jīng)營而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值集約化、規(guī)?；笊a(chǎn)的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。改變我國農(nóng)業(yè)低效現(xiàn)狀，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，當(dāng)務(wù)之急是要突破因農(nóng)地細(xì)碎化這一瓶頸，走農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的路子。目前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然以手工勞動為主，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織管理水平低，規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營不足。現(xiàn)有制度在農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面有所邁進(jìn)，但對于權(quán)利流轉(zhuǎn)后，農(nóng)地如何實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，卻沒有給出解決方案。這一問題的存在對當(dāng)前我國農(nóng)地經(jīng)營如何更好地適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提出了路徑要求。 在我國，逐步將農(nóng)地使用權(quán)股份化，有利于農(nóng)業(yè)走上適度規(guī)?；?jīng)

4、營之路。原本小塊分散的家庭承包土地得以集中成為具有相對規(guī)模的大片土地，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)與經(jīng)營提供了便利條件。農(nóng)地使用權(quán)股份化建立在各戶產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰的基礎(chǔ)上，能夠有效避免因農(nóng)地集中而導(dǎo)致權(quán)屬不清所引發(fā)的社會矛盾，為我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定了穩(wěn)定的社會基礎(chǔ)。一方面可以有效破解我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的多項(xiàng)難題，促進(jìn)我國城市化建設(shè)進(jìn)程；另一方面，農(nóng)地使用權(quán)股份化還有利于形成良好的市場環(huán)境，促進(jìn)我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程。在確保農(nóng)民基本生活水平的前提下，推行農(nóng)地使用權(quán)股份化，不僅能夠有效提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技含量和農(nóng)業(yè)經(jīng)營的管理水平，還能夠讓更多農(nóng)民直接參與到企業(yè)管理與市場運(yùn)營活動中，逐步轉(zhuǎn)變成為現(xiàn)代農(nóng)民企業(yè)家、經(jīng)理人。

5、如此，不僅滿足了我國農(nóng)業(yè)的國際競爭要求，進(jìn)一步提升了農(nóng)民收入，更以農(nóng)民的自我轉(zhuǎn)型為我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。 二、我國農(nóng)村土地使用權(quán)股份制改革的基本前提 （一）以保障農(nóng)民權(quán)益為基本前提 伴隨工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，我國有大量農(nóng)業(yè)勞動力脫離農(nóng)業(yè)而逐步轉(zhuǎn)入二、三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)，這為農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了外部條件。鼓勵農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，包括進(jìn)行農(nóng)地使用權(quán)股份制改革，推進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)?；a(chǎn)與集約化經(jīng)營，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展以提升農(nóng)業(yè)附加值，既能合理實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營者經(jīng)濟(jì)效益，也能更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地收益。但從現(xiàn)狀看，仍有大量農(nóng)民的農(nóng)地寧愿拋荒也不愿意流轉(zhuǎn)。究其原因在于，以往的種糧大戶、龍頭企業(yè)大都是以租賃、承包方式

6、“流進(jìn)”農(nóng)田，合同一簽就是5年，甚至更長，而每畝農(nóng)地只是按年向農(nóng)民支付幾百元租金或承包費(fèi)，年終分紅則完全與農(nóng)民無關(guān)，農(nóng)地經(jīng)營收益全部歸屬于租賃方或承包方。因?yàn)橄硎懿坏睫r(nóng)地的增長利益，農(nóng)民也就沒有了參與土地規(guī)模化經(jīng)營的興趣。對此，在農(nóng)村土地使用權(quán)股份制改革中，國家給予政策扶持當(dāng)然重要，而“放活”以尋求實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地利益的股份化路徑則更是要點(diǎn)所在。 （二）穩(wěn)定與發(fā)展相結(jié)合，充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)地效益 所謂穩(wěn)定，就是現(xiàn)有的農(nóng)地所有權(quán)歸屬及使用權(quán)分配格局，即農(nóng)村土地集體所有和以家庭為單位經(jīng)營土地的形式大體不變，以實(shí)現(xiàn)民心穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)穩(wěn)定。所謂發(fā)展，就是要對農(nóng)地制度進(jìn)行改革，使之完善，促進(jìn)農(nóng)地更好地發(fā)揮其應(yīng)有功效。對

7、此，筆者認(rèn)為可以充分借鑒公有制和私有制各自的優(yōu)點(diǎn)，嘗試將二者的優(yōu)勢共同熔于我國農(nóng)村土地法律制度的完善進(jìn)程中。 農(nóng)地使用權(quán)的良好運(yùn)行建立在農(nóng)地所有權(quán)制度完善基礎(chǔ)上。目前，在完善我國農(nóng)地所有制方向上，應(yīng)該以堅(jiān)持現(xiàn)有農(nóng)地集體所有制為基本前提，保留農(nóng)地的集體所有，為國家整體建設(shè)發(fā)展提供穩(wěn)定的社會環(huán)境。作為現(xiàn)存制度，農(nóng)村土地集體所有的存在狀態(tài)穩(wěn)定，保留它就可以避免因?yàn)橹贫鹊木薮笞兏锒l(fā)大的社會振蕩。并且，集體所有制不變前提下，實(shí)行制度內(nèi)部的改革與調(diào)整，其社會成本比其他任何形式的性質(zhì)變革要小得多。二者，農(nóng)村土地集體所有制本身也是公有制的一種存在形式，保留它可以為將來各方面條件具備時(shí)，實(shí)施農(nóng)村土地國有化變

8、革奠定良好的社會基礎(chǔ)。在堅(jiān)持現(xiàn)有的農(nóng)村土地集體所有制不變的前提下，不斷改革使之完善是現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。讓農(nóng)村土地所有權(quán)的存在形態(tài)及權(quán)利界限更加明確，給予農(nóng)民土地生產(chǎn)以安全感；切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村土地綜合效益更好實(shí)現(xiàn)，這種改革既符合農(nóng)業(yè)現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力發(fā)展的要求，也是實(shí)現(xiàn)國家全局利益的要求，還為農(nóng)村土地股份制改革奠定基礎(chǔ)、創(chuàng)造條件。 三、我國農(nóng)村土地使用權(quán)股份制改革的制度設(shè)計(jì) （一）完善現(xiàn)有的個(gè)體農(nóng)戶的農(nóng)地使用權(quán)股份化制度，促進(jìn)個(gè)體農(nóng)戶經(jīng)營有機(jī)聯(lián)合 早在20世紀(jì)80年代中期，就有學(xué)者提出，在中國可以實(shí)行農(nóng)地股份制經(jīng)營。按目前農(nóng)村人口將集體所有的土地劃分成個(gè)股，分發(fā)到戶，各農(nóng)戶據(jù)此建立合股農(nóng)場，即農(nóng)業(yè)

9、中的“合資企業(yè)”。從現(xiàn)實(shí)情況看，這種農(nóng)業(yè)合資企業(yè)，完全可能是土地集約化經(jīng)營的選擇之一。它能夠有效解決資金和管理技術(shù)方面的約束，利于在農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)上，選擇性地推行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)耕作方式。實(shí)施土地使用權(quán)的股份化，適當(dāng)集中農(nóng)地，推行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與專業(yè)人員經(jīng)營相分離的農(nóng)場運(yùn)作模式。實(shí)踐中，農(nóng)地使用權(quán)股份化的做法早有運(yùn)用并已取得良好效果。2001年6月，四川省宜賓市南溪縣的24戶農(nóng)民簽署協(xié)議，將其各自承包的農(nóng)地以股份的形式集合，實(shí)行公司化經(jīng)營。這一將土地人股辦土地股份公司的創(chuàng)舉，被學(xué)者熱切關(guān)注，將其稱為“股田制”。 這種運(yùn)作模式的優(yōu)越性在于，將農(nóng)地使用權(quán)股份化，使個(gè)體農(nóng)民分散的土地使用權(quán)相對集中，促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)

10、土地適度規(guī)?；?jīng)營。在法律關(guān)系上，這種方式并未改變原有農(nóng)村土地集體所有權(quán)權(quán)屬，只是對使用權(quán)予以強(qiáng)化和規(guī)范，修正了原有分散配置資源的格局。但因農(nóng)地使用權(quán)的入股，明晰了產(chǎn)權(quán)關(guān)系，有效確保在農(nóng)村土地集中過程中，不會因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)不明而導(dǎo)致復(fù)雜的社會糾紛。與此同時(shí)，農(nóng)地股份化運(yùn)作還有效緩解了我國農(nóng)業(yè)投入不足的問題，利于集中民間閑散資金，溝通土地與資金需求，為我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供穩(wěn)定社會基礎(chǔ)與良好市場環(huán)境。 （二）建立股份合作制經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)施股份合作制經(jīng)營，促進(jìn)集體共有財(cái)產(chǎn)權(quán)與個(gè)體農(nóng)戶農(nóng)地使用權(quán)有機(jī)統(tǒng)一 股份合作制經(jīng)濟(jì)（目前主要表現(xiàn)為合作組織形式），它不再是過去（20世紀(jì)50年代我國農(nóng)村的合作社化）的從家庭分

11、散經(jīng)營向合作社集中的簡單復(fù)歸，而是在厘清權(quán)屬的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)組織管理上的家庭分散經(jīng)營與集體合作經(jīng)營的有機(jī)統(tǒng)一。實(shí)行農(nóng)地股份合作制，首先就是將集體經(jīng)濟(jì)組織成員對其土地承包經(jīng)營權(quán)與其他集體資產(chǎn)的權(quán)利固化在某一時(shí)點(diǎn)上。如此，折股時(shí)劃出集體資產(chǎn)作為集體股，而農(nóng)民個(gè)人則以其土地使用權(quán)入股（如果需要，也可以保持集體股的主導(dǎo)地位）。這樣的股份合作制既明晰了農(nóng)民的社員權(quán)，又量化了集體公有資產(chǎn)，做到產(chǎn)權(quán)明晰。產(chǎn)權(quán)明晰，使個(gè)體社員、集體組織在股份合作制經(jīng)濟(jì)組織中的地位明確，并將社員個(gè)體與集體組織的責(zé)、權(quán)、利以法律上的權(quán)利和義務(wù)的形式緊密聯(lián)系起來。產(chǎn)權(quán)明晰、地位明確帶來收益公平，它能有效激勵集體和個(gè)體土地權(quán)屬的充分集

12、聚與流動，使農(nóng)地資源實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化配置。另一方面，在經(jīng)營管理上，依據(jù)股份制企業(yè)的管理模式，建立起集體組織盈虧與個(gè)體農(nóng)戶收入的內(nèi)在關(guān)聯(lián)機(jī)制，這必然將集體經(jīng)營行為與農(nóng)戶個(gè)體生產(chǎn)經(jīng)營活動有機(jī)結(jié)合，便于集體經(jīng)濟(jì)組織依據(jù)市場需求對個(gè)體生產(chǎn)行為的統(tǒng)一組織與管理，避免個(gè)體農(nóng)戶重復(fù)性盲目生產(chǎn)帶來的資源浪費(fèi)、產(chǎn)出率低及有效供給不足的問題。在生產(chǎn)活動方面，股份合作制經(jīng)濟(jì)組織可以視具體情況靈活采取有效的生產(chǎn)方式，既可以是家庭個(gè)體生產(chǎn)，集體統(tǒng)一經(jīng)營，也可以直接由合作組織據(jù)市場信息有序安排各農(nóng)戶進(jìn)行協(xié)調(diào)統(tǒng)一的生產(chǎn)。在利益分配制度上，農(nóng)村股份合作制經(jīng)濟(jì)組織還可以采取比一般股份制企業(yè)更為多樣化的分配形式把股份分紅與勞務(wù)工資有機(jī)

13、結(jié)合起來，即農(nóng)民除完成自家的生產(chǎn)任務(wù)外，額外參與集體合作組織的經(jīng)營勞務(wù)按工資方式予以體現(xiàn)，其農(nóng)地入股的份額則按股份收益的形式予以實(shí)現(xiàn)。這就不僅激勵農(nóng)地資源的有效整合與高效利用，極大調(diào)動起農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，還通過現(xiàn)代企業(yè)的經(jīng)營管理逐步培育出具有企業(yè)家精神與素質(zhì)的新型農(nóng)民，為我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型與發(fā)展奠定人力資源基石。這與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢和要求相契合，是我國現(xiàn)有農(nóng)地資源配置下實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高效的良好經(jīng)營形式。 （三）尋求農(nóng)村土地使用權(quán)股份制改革的深入推進(jìn) 在上述制度運(yùn)行良好的基礎(chǔ)上，我們還可以尋求把農(nóng)村土地股份制改革進(jìn)一步推向深入。即在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)地也應(yīng)該適應(yīng)于商品經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律，以真正實(shí)現(xiàn)合

14、理高效地配置資源。例如，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，在不影響國家耕地安全保障的前提下，將其所有的一定量農(nóng)村土地（主要指非農(nóng)用地和地質(zhì)差的耕地）使用權(quán)，按照國家土地用途管制和規(guī)劃，雙方平等協(xié)商，以市場定價(jià)的方式進(jìn)入土地市場，出讓給城市土地儲備機(jī)構(gòu)（如土地資產(chǎn)經(jīng)營公司），再由城市土地儲備機(jī)構(gòu)按照國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市建設(shè)規(guī)劃需求出讓給土地使用申請者。如此，既得以滿足城市發(fā)展、農(nóng)村小城鎮(zhèn)化建設(shè)對土地的需求，也給予農(nóng)村土地以合理的回報(bào)，增加農(nóng)民土地收益。當(dāng)然，在讓農(nóng)村集體獲取土地出讓收益的同時(shí)，也要求其留取適當(dāng)比例專用于養(yǎng)護(hù)現(xiàn)有耕地，提升耕地質(zhì)量，保障國家糧食安全。進(jìn)而，按照國家土地使用權(quán)期限法律規(guī)定（工業(yè)用地使用權(quán)為50年，居民住宅用地為70年），待農(nóng)村土地使用權(quán)期限屆滿后，因?yàn)樵搲K土地的所有權(quán)并未改變，仍歸屬于農(nóng)村集體，基于此，先由城市土地儲備機(jī)構(gòu)從土地使用者手中收回該土地使用權(quán)，再與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商確定進(jìn)一步的計(jì)劃方案，既可以是直接由農(nóng)村集體收回該塊土地自行使用，又可以由城市土地儲備機(jī)構(gòu)按該時(shí)的土地市場價(jià)格行情，與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織確定再次出讓土地使用權(quán)。需要明確的是，據(jù)國家土地出讓相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不能自行向土地使用者出讓土地。在這一過程中，發(fā)生了兩個(gè)轉(zhuǎn)變：一是在不影響國家耕地安全的前提下，農(nóng)村土地得以有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋?，擴(kuò)大城市規(guī)模，促進(jìn)城市化進(jìn)