PPP項(xiàng)目及項(xiàng)目操作的五個(gè)階段

1、2015年什么最火？PPP成為當(dāng)之無愧的火爆詞之一。然而，PPP概念再火，也只是詞上的火爆，卻并非本身成效好而帶來的火爆。 從PPP項(xiàng)目的落地率低，形成“叫好不叫座”的尷尬局面，便可見一斑。其原因究竟出在什么地方，有很多關(guān)鍵問題值得深思。 財(cái)政部發(fā)布的政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)(財(cái)金2014113號(hào))(簡稱操作指南)將PPP模式的操作程序分為5個(gè)階段：項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交。五個(gè)階段按照PPP項(xiàng)目操作邏輯前后連接，形成完整的PPP項(xiàng)目采購流程，其中任何一個(gè)階段出現(xiàn)問題，都可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗。項(xiàng)目識(shí)別階段項(xiàng)目識(shí)別階段的主要功能是挑選適合采用PPP模式的項(xiàng)

2、目，包括項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目篩選、物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證4個(gè)步驟。項(xiàng)目識(shí)別環(huán)節(jié)的各項(xiàng)工作主要由政府負(fù)責(zé)，其關(guān)鍵問題包括以下幾個(gè)方面：第一，明確項(xiàng)目篩選責(zé)任主體 目前，在國家層面上PPP牽頭機(jī)構(gòu)有兩家，分別是財(cái)政部和國家發(fā)改委。在執(zhí)行階段，要明確項(xiàng)目篩選責(zé)任主體，這是成功采用PPP模式的前提。第二，明確項(xiàng)目篩選標(biāo)準(zhǔn) 根據(jù)操作指南的篩選原則，“投資規(guī)模較大，需求長期穩(wěn)定， 價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活，市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項(xiàng)目”適宜采用PPP模式。但是這個(gè)原則屬于定性描述，篩選標(biāo)準(zhǔn)并不明確，在實(shí)際操作中很難落實(shí)。第三，PPP政策缺乏操作細(xì)則 目前從國家到地方，出臺(tái)的政策比較多，但都缺乏操作細(xì)

3、則。財(cái)政部的承受能力論證細(xì)則(政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引(財(cái)金201521號(hào))剛出臺(tái)不久，物有所值評(píng)價(jià)細(xì)則還遲遲沒有推出。這種情況下，每個(gè)地方在做PPP項(xiàng)目時(shí)，根據(jù)自己的理解來進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，這就會(huì)導(dǎo)致評(píng)價(jià)和論證方法混亂，給人為干預(yù)論證結(jié)果留下空間。第四，如何界定社會(huì)資本 國務(wù)院辦公廳最新發(fā)布的關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(國辦發(fā)201542號(hào))中對(duì)“社會(huì)資本”進(jìn)行了定義，指出“對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社

4、會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目?！钡?，對(duì)于其他控股國有企業(yè)，還是沒有清晰的闡述。第五，如何界定公共產(chǎn)品的范圍 公共產(chǎn)品和公共服務(wù)首先強(qiáng)調(diào)的是一個(gè)公共性，政府對(duì)社會(huì)資本提供的服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量或價(jià)格應(yīng)有一定程度的制約。然而，部分地方政府為快速推動(dòng)項(xiàng)目、增加政績，將PPP模式應(yīng)用于商業(yè)地產(chǎn)、園區(qū)開發(fā)等純競爭性領(lǐng)域的項(xiàng)目，與PPP模式的本意不相符。項(xiàng)目準(zhǔn)備階段 項(xiàng)目準(zhǔn)備階段是為項(xiàng)目實(shí)施做好準(zhǔn)備工作，包括項(xiàng)目實(shí)施方案、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、人員等，其中最主要的工作是編制項(xiàng)目實(shí)施方案。項(xiàng)目實(shí)施方案的編制需要關(guān)注以下問題：第一，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn) 風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架是按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原

5、則，綜合考慮風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府和社會(huì)資本之間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)、運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān);法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān);不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。第二，選擇合適的項(xiàng)目運(yùn)作方式 PPP模式的運(yùn)作方式是根據(jù)項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)在政府和社會(huì)資本之間進(jìn)行分配組合。通過考察項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)是政府來做，還是社會(huì)資本做更合適、更有效率對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、融資、運(yùn)營、維護(hù)等各個(gè)方面的職能進(jìn)行劃分。不同的劃分方法就會(huì)得到不同的組合，從而產(chǎn)生不同的PPP運(yùn)作方式。 財(cái)政部發(fā)布的操作指南中列示了委托運(yùn)營(OMC)、管理合同(MC)、建

6、設(shè)運(yùn)營移交(BOT)、建設(shè)擁有運(yùn)營(BOO)、轉(zhuǎn)讓運(yùn)營移交(TOT)和改建運(yùn)營移交(ROT)等6種PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式，但這肯定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。根據(jù)項(xiàng)目各個(gè)階段的不同組合，應(yīng)該會(huì)產(chǎn)生幾十種運(yùn)作方式。 究竟選擇哪種運(yùn)作方式，根據(jù)項(xiàng)目具體情況，會(huì)有不同的選擇。目前，國內(nèi)選擇PPP運(yùn)作方式的主要依據(jù)是為了項(xiàng)目融資，但是當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段時(shí)，政府推出PPP項(xiàng)目的主要目的將不再是融資，而是由政府負(fù)責(zé)融資，社會(huì)資本只負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營維護(hù)等職責(zé)。因?yàn)檎男庞酶哂谄髽I(yè)，相應(yīng)的，政府的融資成本比企業(yè)低，采用這種模式才更加物有所值。 因此，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與項(xiàng)目特點(diǎn)選擇合理的項(xiàng)目運(yùn)作方式。第三

7、，選擇合適的采購方式 按照財(cái)政部的要求，PPP項(xiàng)目采購應(yīng)該遵守政府采購法，采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、競爭性磋商以及政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式。從實(shí)際情況看，公開招標(biāo)是目前各地PPP項(xiàng)目最常使用的采購方式，因?yàn)檫@對(duì)于政府來說，公開招標(biāo)的政治風(fēng)險(xiǎn)最少。 然而，公開招標(biāo)并不總是最適合PPP項(xiàng)目的采購方式。公開招標(biāo)方式程序復(fù)雜、規(guī)定僵化，不但需要較長時(shí)間進(jìn)行資格預(yù)審，同時(shí)還需滿足“投標(biāo)人超過3家”等為傳統(tǒng)簡單政府采購而設(shè)計(jì)的規(guī)定。公開招標(biāo)適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整，且采購中不做更改的項(xiàng)目。而大量PPP項(xiàng)目邊界條件模糊、采購需求復(fù)雜，簡單套用公開招標(biāo)程

8、序，通常會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目流標(biāo)，增加項(xiàng)目采購的失敗率。 目前來看，比較適合PPP項(xiàng)目的采購方式是競爭性談判和競爭性磋商，通過政府與潛在投資人的談判和磋商，可以幫助政府明確項(xiàng)目邊界條件，從而設(shè)置合理的采購條件，提高項(xiàng)目采購效率。第四，制定合理的交易結(jié)構(gòu) PPP項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)主要由四個(gè)因素決定，分別是項(xiàng)目參與者、項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制和相關(guān)配套安排。項(xiàng)目參與者指參與項(xiàng)目的各個(gè)主體，包括授權(quán)政府級(jí)別、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、出資機(jī)構(gòu)等;項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)指項(xiàng)目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，項(xiàng)目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等;回報(bào)機(jī)制主要包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)三種方式;相關(guān)配套安排指項(xiàng)目以外相關(guān)機(jī)構(gòu)提

9、供的土地、水、電、氣等配套設(shè)施和項(xiàng)目所需的上下游服務(wù)。 政府或其委托的咨詢機(jī)構(gòu)需要通過綜合考慮這四個(gè)方面的因素，制定合理的交易機(jī)構(gòu)。第五，設(shè)計(jì)合理的回報(bào)機(jī)制 PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制主要有三種，第一種是使用者付費(fèi)，由購買服務(wù)者支付購買費(fèi)用，像高速公路、自來水公司、停車場等經(jīng)營性項(xiàng)目比較適合采用使用者付費(fèi)模式。第二種是可行性缺口補(bǔ)助，使用者付費(fèi)不足以滿足社會(huì)資本或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)，而由政府以財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，比如軌道交通類PPP項(xiàng)目就是典型的采用可行性缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目。第三種是由政府直接付費(fèi)，這種模式又可以分為以下三種情況：一

10、是可用性付費(fèi)，比如社會(huì)資本為政府提供了一條滿足通行標(biāo)準(zhǔn)的道路，政府購買道路可用性付費(fèi)給社會(huì)資本;二是使用量付費(fèi)，比如免費(fèi)的公園，政府可以根據(jù)入園量來進(jìn)行付費(fèi);三是按照績效付費(fèi)，比如社會(huì)資本為政府提供基層的醫(yī)療服務(wù)，政府按照服務(wù)的績效設(shè)立相關(guān)的指標(biāo)來進(jìn)行付費(fèi)。 此外，在設(shè)計(jì)回報(bào)機(jī)制時(shí)還應(yīng)考慮價(jià)格調(diào)整機(jī)制，比如軌道交通類PPP項(xiàng)目，通常決定軌道交通票價(jià)的主要因素為動(dòng)力費(fèi)用、人工費(fèi)用和其他費(fèi)用，通過設(shè)置調(diào)價(jià)機(jī)制，當(dāng)這幾個(gè)費(fèi)用發(fā)生變化時(shí)，票價(jià)就會(huì)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。項(xiàng)目采購階段 項(xiàng)目采購階段的關(guān)鍵問題包括三個(gè)，分別是充分的市場測試，設(shè)置合理的資格預(yù)審條件和核心邊界條件。第一，充分的市場測試 市場測試是在啟

11、動(dòng)PPP采購程序前，政府用以檢驗(yàn)項(xiàng)目方案能否吸引市場參與主體如潛在投資人、融資機(jī)構(gòu)的意愿，并借此獲得各類市場參與主體的反饋，對(duì)PPP方案進(jìn)行調(diào)整完善的一種工具。市場測試是一個(gè)尋找最佳項(xiàng)目實(shí)施方案的過程，而不是尋找最佳交易對(duì)手的過程，也不是進(jìn)行實(shí)質(zhì)性談判的過程。目前，投資人對(duì)參與市場測試的積極性不是特別高。但市場測試對(duì)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作非常關(guān)鍵，很多項(xiàng)目的失敗都是歸結(jié)于此。第二，設(shè)置合理的資格預(yù)審條件 資格預(yù)審主要是為了實(shí)現(xiàn)市場測試的職能，驗(yàn)證項(xiàng)目是否具有足夠吸引力，實(shí)現(xiàn)充分競爭。資格預(yù)審的條件主要為資質(zhì)、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、財(cái)務(wù)等方面的客觀條件，條件設(shè)置既需要滿足項(xiàng)目基本需求，實(shí)施機(jī)構(gòu)的特殊要求，同時(shí)也要

12、考慮潛在投資人的實(shí)際情況。資格預(yù)審條件要求過高，可能導(dǎo)致符合要求的社會(huì)資本數(shù)量不足，無法實(shí)現(xiàn)充分競爭;條件要求過低，可能難以滿足項(xiàng)目需求。 在設(shè)置資格預(yù)審條件前，需要充分了解項(xiàng)目所處行業(yè)社會(huì)資本的相關(guān)指標(biāo)，并了解項(xiàng)目所需要的基本資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)要求。第三，設(shè)置合理的邊界條件 項(xiàng)目的采購邊界條件主要包括項(xiàng)目運(yùn)營模式、項(xiàng)目合作年限、回報(bào)機(jī)制、交易結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等。政府應(yīng)在設(shè)置邊界條件時(shí)充分考慮社會(huì)資本的利益，為其留下合理利潤空間，這樣才能更好地保障項(xiàng)目順利落地。在項(xiàng)目實(shí)施中，還有一些條件是可以靈活調(diào)整的。 在實(shí)際工作中，有些地方政府始終擔(dān)心社會(huì)資本“占便宜”，為社會(huì)資本進(jìn)入設(shè)置了較為苛刻的條件，如設(shè)

13、置過低的限價(jià)或不設(shè)置調(diào)價(jià)機(jī)制。這些邊界條件極大削弱了項(xiàng)目的吸引力，也給社會(huì)資本造成了地方政府難以合作的印象，極有可能導(dǎo)致項(xiàng)目招標(biāo)失敗。項(xiàng)目執(zhí)行階段 項(xiàng)目執(zhí)行是PPP項(xiàng)目運(yùn)作成功的關(guān)鍵，因?yàn)镻PP項(xiàng)目從項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備到項(xiàng)目采購階段可能只需要幾個(gè)月的時(shí)間就可以完成，而PPP項(xiàng)目的執(zhí)行階段通常需要2030年的時(shí)間，這才是PPP項(xiàng)目開始實(shí)施并產(chǎn)生效率的關(guān)鍵階段。項(xiàng)目執(zhí)行主要關(guān)注項(xiàng)目公司的設(shè)立、融資管理、績效監(jiān)測與支付。項(xiàng)目執(zhí)行階段還需要制定定期評(píng)估機(jī)制，按照操作指南，每35年需要進(jìn)行一次中期評(píng)估。項(xiàng)目執(zhí)行階段需要關(guān)注的問題主要包括兩個(gè)方面： 第一，良好的履約管理能力 良好的履約管理能力主要包括兩方

14、面，一方面是指政府對(duì)于項(xiàng)目公司的履約具有監(jiān)管意識(shí)和監(jiān)管能力，因?yàn)镻PP項(xiàng)目大多提供的是公共產(chǎn)品，為了保障公眾利益，需要政府對(duì)提供產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格進(jìn)行日常監(jiān)管;另一方面是指政府自身的合同履約意識(shí)和能力，其中最核心的是政府的付費(fèi)能力。第二，設(shè)計(jì)合理的績效考核機(jī)制 PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)物有所值的一個(gè)重要方式是要對(duì)項(xiàng)目公司的服務(wù)按照績效付費(fèi)，但是目前大多數(shù)項(xiàng)目的付費(fèi)與績效考核的掛鉤做得不夠好。要實(shí)現(xiàn)按照績效付費(fèi)的機(jī)制，需要政府針對(duì)項(xiàng)目公司的運(yùn)營情況建立一個(gè)績效考核的指標(biāo)，通過每年對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營績效的考核結(jié)果來決定政府付費(fèi)額。項(xiàng)目移交階段 項(xiàng)目移交階段的主要工作包括移交準(zhǔn)備、性能測試、資產(chǎn)交割和績效評(píng)價(jià)，其中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是性能測試。 項(xiàng)目