國(guó)外的應(yīng)急管理現(xiàn)狀

1、、國(guó)內(nèi)外研究概況及水平1、美國(guó)的應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制和應(yīng)急管理中的法律規(guī)范美國(guó)應(yīng)急管理體制實(shí)行聯(lián)邦政府、州和地方三級(jí)反應(yīng)機(jī)制。美國(guó)最高應(yīng)急管 理機(jī)構(gòu)是國(guó)土安全局，原負(fù)責(zé)應(yīng)急事務(wù)的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局 （FEMA）于2003 年并入國(guó)土安全部，是其最大的部門之一。各州及大型城市的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)中都設(shè)有應(yīng)急運(yùn)行調(diào)度中心，為應(yīng)急工作涉 及到的各個(gè)部門和單位常設(shè)有固定的辦公場(chǎng)所，配備相應(yīng)的辦公、通訊設(shè)施。一 旦發(fā)生突發(fā)事件或進(jìn)入緊急狀態(tài)，各有關(guān)方面代表迅速集中到應(yīng)急運(yùn)行調(diào)度中心， 進(jìn)入各自工作狀態(tài)。調(diào)度中心根據(jù)需要實(shí)行集中統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)，聯(lián)合辦公，確保應(yīng)急工作反應(yīng)迅速、高效運(yùn)轉(zhuǎn)。美國(guó)聯(lián)邦政府應(yīng)急管理是以減災(zāi)和緊急救

2、助法授權(quán)，按照聯(lián)邦緊急響應(yīng)計(jì)劃部署開展應(yīng)急管理工作的。聯(lián)邦緊急響應(yīng)計(jì)劃是由參加計(jì)劃的27個(gè)政府部門機(jī)構(gòu)共同簽署，各部門責(zé)任和任務(wù)在應(yīng)急計(jì)劃中得到明確界定。 當(dāng)計(jì) 劃啟動(dòng)時(shí)，各有關(guān)部門即可直接按各自的職能分工采取協(xié)調(diào)行動(dòng)，形成了協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。9.11 ”后又出臺(tái)了使用軍事力量授權(quán)法、航空運(yùn)輸安全法、國(guó) 土安全法等相關(guān)法律，形成了一個(gè)比較完善的法律保障體系。2、日本的災(zāi)害情報(bào)通訊網(wǎng)絡(luò)體系和公民的自救意識(shí)及志愿行動(dòng)一般而言，災(zāi)害情報(bào)的收集和對(duì)災(zāi)情變化的及時(shí)把握， 對(duì)制定救災(zāi)對(duì)策有著 重要的作用。在全方位的災(zāi)害情報(bào)覆蓋方面，日本政府建立了氣象防災(zāi)情報(bào)、 地 區(qū)氣象觀測(cè)情報(bào)、河流流域情報(bào)、道路災(zāi)害情報(bào)等

3、各種情報(bào)系統(tǒng)，在順利地傳達(dá) 情報(bào)方面，日本政府建立起連接國(guó)家機(jī)關(guān)的中央防災(zāi)無(wú)線網(wǎng)， 連接全國(guó)消防機(jī)關(guān)的消防防災(zāi)無(wú)線網(wǎng)絡(luò)以及連接各地方政府防災(zāi)機(jī)關(guān)的都道府縣、市街村防災(zāi)行政無(wú)線網(wǎng)絡(luò)等，覆蓋全國(guó)的防災(zāi)專用通信網(wǎng)絡(luò)。日本是一個(gè)地震多發(fā)國(guó)家，除了政府的高效危機(jī)管理能力之外， 民眾也具備 良好的災(zāi)害自救能力，各社會(huì)團(tuán)體也體現(xiàn)出了高度的志愿者精神。 在鳳凰網(wǎng)的日 本震災(zāi)專題報(bào)道“日本何以處震不驚”一文中，我們通過(guò)若干張圖片清晰地看到, 日本民眾在此次大震災(zāi)中所表現(xiàn)出來(lái)的冷靜、謙讓、理性和忍耐等等精神難能可 貴。日本國(guó)民在自然特性和文化特征中培養(yǎng)出的堅(jiān)強(qiáng)和隱忍精神，實(shí)現(xiàn)了日本人在大災(zāi)大難面前總能應(yīng)對(duì)有理、有

4、序、有情、有力。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道在3月15日的一篇文章日本地震后的 N G O組織： 互通訊息訓(xùn)練有素中指出，地震發(fā)生后，日本各地近3萬(wàn)個(gè)民間組織開始行動(dòng)，按照災(zāi)后救援的步驟，廣泛號(hào)召募捐、建立網(wǎng)絡(luò)合作機(jī)制、協(xié)調(diào)捐助物資和 調(diào)動(dòng)志愿者。在史無(wú)前例的大災(zāi)難目前，日本民間組織仍然保持訓(xùn)練有素的狀態(tài)。 例如，日本海外災(zāi)難援助市民辦公室（CODE ）是一個(gè)擁有豐富經(jīng)驗(yàn)的日本民間 災(zāi)難救助機(jī)構(gòu)，曾多次參和國(guó)際大災(zāi)難的救援，包括 2006年5月印尼爪哇島大 地震、2007年11月孟加拉颶風(fēng)、2008年5月的緬甸納吉斯颶風(fēng)等。3、法國(guó)應(yīng)急管理的屬地原則和中央配套的統(tǒng)籌調(diào)用法國(guó)在理論上將應(yīng)急管理劃分為事前、

5、事中、事后三個(gè)階段，根據(jù)分類管理 原則進(jìn)行分工。在非緊急狀態(tài)下，亦即在事前的風(fēng)險(xiǎn)管理和事后的恢復(fù)階段， 各 專業(yè)部門按照其職能各司其職。專業(yè)部門負(fù)責(zé)本行業(yè)領(lǐng)域突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)防范工作。 在緊急狀態(tài)下，內(nèi)政部負(fù)責(zé)危機(jī)的總體應(yīng)對(duì)工作。 在出現(xiàn)嚴(yán)重危機(jī)事件時(shí)，中央 政府設(shè)立臨時(shí)部際聯(lián)席會(huì)議，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)危機(jī)應(yīng)對(duì)工作，由總理負(fù)責(zé)，內(nèi)政部具體牽頭和綜合協(xié)調(diào)，并承擔(dān)聯(lián)席會(huì)議辦公室職能。此時(shí)，內(nèi)政部整合各專業(yè)部門資 源和力量，統(tǒng)一應(yīng)對(duì)危機(jī)。在管理責(zé)任上，屬地管理為主，上級(jí)和下級(jí)共同分擔(dān)。雖然中央和地方都有 應(yīng)急管理職能，但在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的響應(yīng)職責(zé)上，法國(guó)強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理以屬地為主、 分級(jí)響應(yīng)原則。市鎮(zhèn)長(zhǎng)和國(guó)家駐省專員對(duì)

6、其所轄地區(qū)的公共安全負(fù)責(zé)，首先對(duì)轄區(qū)內(nèi)突發(fā)事件進(jìn)行響應(yīng)和處置，在能力范圍內(nèi)無(wú)法應(yīng)對(duì)的情況下再請(qǐng)求國(guó)家資源 的支持。在實(shí)際運(yùn)行中，在地方層面，省是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的主體，承擔(dān)著屬地管 理責(zé)任，由國(guó)家駐省專員總負(fù)責(zé)。在出現(xiàn)重大突發(fā)事件時(shí)，駐省專員在消防指揮 官的協(xié)助下開展應(yīng)急管理工作，可協(xié)調(diào)省內(nèi)的消防、警察等應(yīng)急力量。在能力建設(shè)上各自承擔(dān)，中央配套并統(tǒng)籌調(diào)用。由于法國(guó)應(yīng)急救援工作主要 依托消防力量，其應(yīng)急救援能力建設(shè)也主要體現(xiàn)在消防隊(duì)伍的能力建設(shè)方面。其中，職業(yè)消防員和志愿消防員屬于地方性救援力量。 軍隊(duì)消防員主要負(fù)責(zé)巴黎（陸 軍）和馬賽（海軍）的應(yīng)急救援以及參加國(guó)際救援。無(wú)論是地方消防力量、軍隊(duì) 消

7、防力量，還是國(guó)家救援隊(duì)伍，出于應(yīng)對(duì)危機(jī)的需要，中央可以在必要時(shí)按照分 級(jí)響應(yīng)機(jī)制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和調(diào)度。4、我國(guó)的應(yīng)急管理現(xiàn)狀我國(guó)的應(yīng)急響應(yīng)一直采用“指揮一控制”模式，這也是我國(guó)的行政管理制度 決定的。在我國(guó)，不僅上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府有行政指導(dǎo)關(guān)系， 政府對(duì)社會(huì)資源也 有綜合協(xié)調(diào)能力。例如，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法明確規(guī)定我國(guó)應(yīng)急管理體質(zhì)的總體 原則是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理”其中綜合協(xié)調(diào)權(quán) 有兩層含義：一是政府對(duì)所屬各有關(guān)部門、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)各有關(guān)政府、政府和 社會(huì)各有關(guān)組織、團(tuán)體的協(xié)調(diào)。二是各級(jí)政府突發(fā)事件應(yīng)急管理工作辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行的日常協(xié)調(diào)。雖然我們也面臨同樣的問題，即無(wú)論是在“南方

8、雪災(zāi)”還是在“汶川 地震”中，真正發(fā)揮了決定性救災(zāi)作用的也是軍隊(duì)，這只能進(jìn)一步說(shuō)明“指揮一控 制”模式的有效性。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在災(zāi)害的突發(fā)初期屬地的非政府組織往往發(fā)揮重要作用，非政府組織反應(yīng)迅速，靈活性高，資源動(dòng)員動(dòng)力強(qiáng)，不需要像官僚機(jī)構(gòu)那樣層層 審批。非政府組織可以關(guān)照到個(gè)體和家庭的特殊需求，比如心理健康服務(wù)等等。 在“南方雪災(zāi)”和“汶川地震”的應(yīng)對(duì)中涌現(xiàn)了大量的非政府組織，它們對(duì)政府救災(zāi) 起到了不可忽視的彌補(bǔ)作用。因此我們可以發(fā)現(xiàn)“指揮一控制”模式和合作模式其 實(shí)并不矛盾，前者強(qiáng)調(diào)政府系統(tǒng)內(nèi)的一元化指揮，而后者則強(qiáng)調(diào)政府資源和社會(huì) 資源的整合。此外，許多研究者認(rèn)為“指揮一控制”模式在巨災(zāi)

9、初期是低效的，在 巨災(zāi)條件下權(quán)力是共享的，責(zé)任是分散的，資源是零散的，合作過(guò)程則是必要的。 因此“指揮一控制”和合作模式的融合比任何單一的應(yīng)急模式都要理想。從這種角 度看，中美兩國(guó)的應(yīng)急模式各有特色，應(yīng)互相學(xué)習(xí)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，對(duì)于中國(guó)而言， 應(yīng)該加強(qiáng)政府和非政府機(jī)構(gòu)的合作。同時(shí)，我市在突發(fā)事件應(yīng)急處置管理上的法律約束性還比較弱。即便應(yīng)急預(yù)案規(guī)定了各部相關(guān)責(zé)任人，但對(duì)于事件發(fā)生時(shí)不能及時(shí)發(fā)揮指揮權(quán)作用。 而交通 運(yùn)輸?shù)耐话l(fā)事件往往需要多部門聯(lián)合協(xié)作， 加強(qiáng)屬地應(yīng)急力量建設(shè)和各部門協(xié)調(diào) 合作反應(yīng)能力建設(shè)，從法規(guī)上加強(qiáng)行使應(yīng)急指揮官權(quán)力，使應(yīng)急預(yù)案的應(yīng)急處置 具有可操作性和實(shí)效性。和鄰國(guó)的日本相比我國(guó)的

10、應(yīng)急信管理息化平臺(tái)建設(shè)還比較緩慢，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化日益發(fā)展，城市交通建設(shè)不斷提速，對(duì)一座國(guó)際現(xiàn)代化大都市的應(yīng)急 管理信息化建設(shè)凸顯重要，對(duì)于突發(fā)事件的事前預(yù)防、預(yù)警，對(duì)減弱、減小突發(fā)事件帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失、人員傷亡起到至關(guān)重要的作用。特別是對(duì)京津冀一體化的 城市應(yīng)急管理的信息共享、聯(lián)動(dòng)處置起到先機(jī)的效果。同時(shí)，我們的應(yīng)急預(yù)案宣傳、演練工作還不能起到實(shí)際效果，對(duì)于公共突 發(fā)事件出現(xiàn)時(shí)的自我保護(hù)意識(shí)在市民當(dāng)中宣傳還不夠。 還不能使絕大部分市民掌 握應(yīng)急救援知識(shí)、應(yīng)急設(shè)施的使用。和日本相比當(dāng)災(zāi)難來(lái)臨時(shí)我們的市民不會(huì)像 他們一樣處亂不驚，也還不能向日本民眾在大震災(zāi)中所表現(xiàn)出來(lái)的冷靜、謙讓、 理性和忍耐等

11、精神。在未來(lái)的城市交通運(yùn)輸發(fā)展期間， 各種交通模式共同為城市建設(shè)、改善人 力生活發(fā)揮作用，但同時(shí)也會(huì)帶來(lái)突發(fā)事件的多部門、多領(lǐng)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急處 置管理要求，這也是我市交通運(yùn)輸行業(yè)需重點(diǎn)建設(shè)的方面。5、我市的應(yīng)急管理現(xiàn)狀天津市“十二五”期按照黨中央、國(guó)務(wù)院的部署，在天津市委、市政府直接領(lǐng) 導(dǎo)下，緊緊圍繞“一案三制”體系,以強(qiáng)化安全應(yīng)急能力建設(shè)為基礎(chǔ)， 進(jìn)一步提高應(yīng) 急處置水平，進(jìn)一步完善公路交通預(yù)案體系。 強(qiáng)化應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制建設(shè)。建立公路 應(yīng)急搶險(xiǎn)保通隊(duì)伍。推進(jìn)公路交通應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系建設(shè)。構(gòu)建高速公路應(yīng)急救 助網(wǎng)絡(luò)。從有關(guān)部門了解到，“十二五”期間，天津市公路設(shè)施總量將進(jìn)一步增加，公 路網(wǎng)基本完善。至“十二五”末，全市公路通車?yán)锍虒⑦_(dá)到16350公里（高速公路 1350公里、普通國(guó)省公路2800公里、農(nóng)村公路12200公里）。天津市路網(wǎng)管理 平臺(tái)的建設(shè)將實(shí)現(xiàn)對(duì)高速公路、國(guó)省干線公路網(wǎng)重點(diǎn)監(jiān)測(cè)點(diǎn)段基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)行環(huán) 境的可視、可測(cè)、可控，提升應(yīng)急協(xié)調(diào)指揮能力，力爭(zhēng)公路應(yīng)急救援到達(dá)時(shí)間不 超過(guò)2小時(shí)“十三五”時(shí)期面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)