資源枯竭型城市：?jiǎn)栴}與對(duì)策

1、資源枯竭型城市：?jiǎn)栴}與對(duì)策 作者：張秉福 文章來(lái)源：科學(xué)新聞2006年2月13日 點(diǎn)擊數(shù)： 倒1844 更新時(shí)間：2006-2-15圃©山東科技大學(xué)文法系張秉福目前，我國(guó)一些資源型城市面臨資源枯竭、經(jīng)濟(jì)衰退、環(huán)境惡化等一系列問(wèn)題。對(duì)此，資源枯竭型城市應(yīng)切實(shí)采取有效措施，處理好各方面矛盾，實(shí)現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型必須從實(shí)際由發(fā)，既要政府合理干預(yù)，也要符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則。資源型城市是城市職能分類中的一個(gè)重要類別，廣義上是指依靠開(kāi)發(fā)自 然資源為主要職能建立起來(lái)的城市，狹義上是指依托礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)成立的城市。本文所分析的對(duì)象是礦產(chǎn)資源型城市。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)有以煤炭、有色金屬等為主的資源型城市118個(gè)，

2、其中30多個(gè)城市面臨資源枯竭問(wèn)題；現(xiàn)有的8000多座礦山中，400多座資源枯竭，2/3已進(jìn)入“中老年期”，正在加速枯竭進(jìn)程。資 源型城市因資源發(fā)現(xiàn)而立、隨資源開(kāi)采而盛，在為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做由貢獻(xiàn)的同時(shí)，也 給自身留下了 “累累傷痕”。資源枯竭、經(jīng)濟(jì)衰退、環(huán)境惡化、低收入和高失業(yè)率等一系列社會(huì)問(wèn)題， 已成為資源枯竭型城市的主要制約因素，威脅著其生存和發(fā)展。解決好資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型問(wèn)題，是維護(hù)社會(huì)政治穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)的 迫切需要，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要內(nèi)容和保證。一、主要問(wèn)題目前，我國(guó)資源枯竭型城市在生存和發(fā)展方面的困境，主要表現(xiàn)在以下 幾個(gè)方面：1 .企業(yè)生產(chǎn)效益下降，下崗失業(yè)人員猛增

3、，地方財(cái)力薄弱，社會(huì)負(fù)擔(dān)沉 重資源的枯竭導(dǎo)致因資源而生的主導(dǎo)支柱產(chǎn)業(yè)趨于衰退，就業(yè)機(jī)會(huì)減少， 產(chǎn)生許多下崗失業(yè)人員。同時(shí)，資源產(chǎn)量、企業(yè)效益的下降，也影響財(cái)政收支和 對(duì)公共物品的投入；勞動(dòng)者收入減少導(dǎo)致居民生活水平下降，進(jìn)而影響社會(huì)總需求。經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，多數(shù)資源型城市已由現(xiàn)大量的離退休人員，財(cái)政負(fù)擔(dān)加 重，引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題。例如，我國(guó)因礦山資源枯竭而產(chǎn)生的困難礦工總量約 300萬(wàn)至400萬(wàn)，并影響到1000萬(wàn)家屬，甚至有的由現(xiàn)“啃老”現(xiàn)象。僅撫順 礦區(qū)就有下崗和退休職工 12.5萬(wàn)人，近40萬(wàn)職工及家屬生活保障問(wèn)題需要解決。 部分離退休工人在扣除一些必要費(fèi)用后，退休金已所剩無(wú)幾，生活較為

4、艱難。此 外，由于資源產(chǎn)業(yè)規(guī)模的縮減，波及到相關(guān)的產(chǎn)業(yè)和部門(mén)，就業(yè)機(jī)會(huì)進(jìn)一步減少。 而下崗失業(yè)人員技能單一，以及就業(yè)的“選擇性剛性”，使再就業(yè)的難度增大。2 .資源遞減與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需求的矛盾突生就我國(guó)大多數(shù)資源型城市來(lái)說(shuō)，資源產(chǎn)業(yè)是其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，其他產(chǎn)業(yè)依靠 資源產(chǎn)業(yè)而發(fā)展，相比而言較為弱小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一。我國(guó)很多礦業(yè)城市隨 著礦產(chǎn)的發(fā)掘而興建，地處偏遠(yuǎn)的山區(qū)甚至戈壁，交通狀況和自然條件很差，如 克拉瑪依、攀枝花、大慶等城市。面對(duì)資源枯竭，發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)先天不足，缺乏替代產(chǎn)業(yè)。城市功能的單一必然使整個(gè)城市的綜合競(jìng)爭(zhēng)力下降，發(fā)展?jié)摿p弱。同時(shí)，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)對(duì)能源需求不斷增加，也

5、加劇了城市內(nèi)外 部資源供給與需求的矛盾。3 .生態(tài)環(huán)境惡化，自然資源破壞嚴(yán)重，環(huán)境質(zhì)量下降資源型城市對(duì)資源的掠奪式、粗放型開(kāi)采，造成地下資源銳減，導(dǎo)致地質(zhì)受損。對(duì)地下水的過(guò)度抽取使地面下沉，形成“漏斗”。開(kāi)采所產(chǎn)生的廢水、 廢氣、廢渣給環(huán)境帶來(lái)巨大破壞，嚴(yán)重影響生態(tài)平衡，影響人類的生存和發(fā)展。 例如，由于地質(zhì)空心化，撫順已經(jīng)開(kāi)始“保城限采”，礦區(qū)地面的沉陷已經(jīng)威脅到礦區(qū)人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。阜新市的沉陷面積達(dá) 101.4平方公里，已有2.7萬(wàn)座房屋受到不同程度的破壞，影響7.8萬(wàn)居民。大慶市森林覆蓋率僅為9%,而草原退化、土地鹽堿化和沙化的面積已占總面積的84%4 .面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)全球化，市

6、場(chǎng)化因素先天不足資源型城市單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使其與外界的經(jīng)濟(jì)交往形式也比較單一。同時(shí)，很多資源型城市地處偏僻地區(qū)，交通的不便也限制了與其他地區(qū)的合作。由于歷史和體制方面的原因，政府和企業(yè)間的關(guān)系沒(méi)有理順，部分城市甚至就是一個(gè)企業(yè)。在企業(yè)內(nèi)部，主要是依靠行政指令和計(jì)劃管理，市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制不健全。加上思想觀念、人員素質(zhì)、管理體制和服務(wù)體系等方面的問(wèn)題，使整個(gè)城市缺乏 應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)自由化和全球化的條件和優(yōu)勢(shì)。二、成功經(jīng)驗(yàn)面對(duì)因資源枯竭而導(dǎo)致的發(fā)展問(wèn)題，一些資源枯竭型城市進(jìn)行了大膽探 索和嘗試，獲得了初步成功，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。如阜新市退由傳統(tǒng)工礦業(yè)，重 點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，調(diào)整優(yōu)化第二產(chǎn)業(yè)，大力培育

7、替代產(chǎn)業(yè)，使地方 經(jīng)濟(jì)取得了較大發(fā)展。撫順市在發(fā)揮原有石油化工、石蠟、合成樹(shù)脂等產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì) 的同時(shí)，積極發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)已探明大量煤氣層、油母頁(yè)巖和城下壓煤，并成 為撫順發(fā)展的新方向。 而山東棗莊通過(guò)利用高新技術(shù)提升改造傳統(tǒng)煤炭產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展煤炭深加工，把機(jī)械制造、啤酒釀造、造紙作為替代產(chǎn)業(yè)予以重點(diǎn)發(fā)展， 同時(shí)將新材料、電子信息、生物技術(shù)與制藥等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)作為新的發(fā)展目標(biāo)。其他一些城市，如大同主要集中在旅游和煤炭的深加工方面， 克拉瑪依發(fā)展旅游 業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，大慶市以同種資源為基礎(chǔ)發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)， 淮北市以優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)為主 發(fā)展生態(tài)城市等，也都取得了良好的效果。三、對(duì)策建議對(duì)于資源枯竭型城市而言，應(yīng)

8、切實(shí)采取有效措施，處理好各方面矛盾， 實(shí)現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型必須從實(shí)際由發(fā)，既要政府合理干預(yù)，也要符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原 則。當(dāng)前主要應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：1 .發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，吸引國(guó)內(nèi)外各類企業(yè)參與轉(zhuǎn)型資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型必須因時(shí)因地制宜，發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，培育科技含量高、附加值高、具有廣闊前景的新興產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，要積極改造和提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)， 實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。重視民營(yíng)企業(yè)、三資企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)成分在轉(zhuǎn)型中的作用， 多方面為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造有利條件。有選擇、有步驟地吸引區(qū)域外企業(yè)進(jìn)入資源枯竭型城市，以此填補(bǔ)本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)“空洞”，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級(jí)。2 .轉(zhuǎn)變政府職能，真正實(shí)現(xiàn)政府的協(xié)調(diào)、服務(wù)和引導(dǎo)功能

9、目前，我國(guó)資源型城市與其他實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的城市相比，在經(jīng)濟(jì)、 環(huán)境、人才、技術(shù)等方面處于落后水平，而且資源型城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型涉及就業(yè)、 環(huán)保等多方面，因此，必須充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用。政府必須轉(zhuǎn)變職能， 減少對(duì)微觀層面的直接干預(yù)，加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)型企業(yè)的政策引導(dǎo)，搞好協(xié)調(diào)服務(wù)，整頓 和規(guī)范市場(chǎng)秩序，為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型創(chuàng)造良好的環(huán)境。同時(shí)，做好轉(zhuǎn)型的規(guī)劃工作，制 定合理的措施和產(chǎn)業(yè)政策。3 .發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，解決好下崗失業(yè)人員的再就業(yè)問(wèn)題要把解決就業(yè)問(wèn)題作為實(shí)現(xiàn)資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的生發(fā)點(diǎn)和落腳 點(diǎn)。積極引導(dǎo)礦區(qū)下崗職工從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、私營(yíng)企業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)， 拓寬就業(yè)渠道。開(kāi)發(fā)投資少、見(jiàn)效快、

10、勞動(dòng)密集型項(xiàng)目，采取多種措施妥善安置 職工，確保將礦區(qū)職工再就業(yè)工作落到實(shí)處。4 .轉(zhuǎn)變觀念，勇于創(chuàng)新，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用在我國(guó)，資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)前所未有的工作，需要?jiǎng)?chuàng)新和探 索。解放思想，轉(zhuǎn)變觀念是所有工作的基礎(chǔ)和前提。加快體制創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新， 用新體制、新機(jī)制推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。資源枯竭型城市的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，必須堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo) 向，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，樹(shù)立利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)的技術(shù)、資 金和人才為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型服務(wù)的大開(kāi)放觀念。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作機(jī)制支持中小企業(yè)的 發(fā)展，通過(guò)參股、合資、上市等形式改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理狀況，為充分發(fā)揮市場(chǎng) 機(jī)制創(chuàng)造必要的微觀基礎(chǔ)。5 .多渠道籌集轉(zhuǎn)

11、型資金資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型需要巨額資金，應(yīng)當(dāng)全方位、多層次、多渠道籌 措轉(zhuǎn)型資金。制定適當(dāng)?shù)呢?cái)政援助政策和產(chǎn)業(yè)扶持政策，在財(cái)政信貸、產(chǎn)業(yè)布局、重大工程項(xiàng)目的建設(shè)等方面給予優(yōu)惠，并扶持和幫助資源型城市對(duì)生態(tài)環(huán)境的治理和保護(hù)。提高政府轉(zhuǎn)移支付的比例，在地區(qū)財(cái)政收入上繳中央財(cái)政的部分中， 按一定比例返還地方， 作為資源枯竭型工礦城市的轉(zhuǎn)型費(fèi)用。建立技術(shù)改造等專項(xiàng)基金，引導(dǎo)各金融組織參與投資、提供貸款和資助，為企業(yè)的發(fā)展提供資金。 考慮發(fā)行并建立轉(zhuǎn)型基金，向用戶征收“資源消費(fèi)附加費(fèi)”，設(shè)立?？顚Ｓ弥贫?。6 .加強(qiáng)環(huán)境治理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從規(guī)劃著手，重視轉(zhuǎn)型中環(huán)境治理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對(duì)于廢棄的土地可 以通過(guò)政府由資購(gòu)地、恢復(fù)地貌、由售土地、招商引資等方式，建立新型產(chǎn)業(yè)園 區(qū)。充分發(fā)揮企業(yè)