重慶地票制度對宅基地退出機(jī)制改革的啟示.docx

1、重慶地票制度對宅基地退出機(jī)制改革的啟示11鐘菲E孫芬章明3（1.重慶市國土資源和房屋勘測規(guī)劃院，重慶400020；2. 重慶市土地利用與遙感監(jiān)測工程技術(shù)研究中心，重慶400020；重慶欣榮土地房屋勘測技術(shù)研究所，重慶400020）摘要現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)常城鎮(zhèn)化進(jìn)程和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求。由于宅基地退出機(jī)制的不完善，導(dǎo)致農(nóng)村居民點面積不戒反增、宅&地大量閑置等一系列問題。重慶市地票制度對宅基地制度改革進(jìn)行了童要探索，實現(xiàn)了閑置、廢棄宅基地的有候退出，探索了市場化的宅基地退出補償定價、收益分配機(jī)鋼，對宅基地退出機(jī)制改收稿日期2015-10-21作者簡介）鐘菲（I985-）,女，侗

2、族，湖南靖州人，碩士研究生，工程師，研究方向：土地利用規(guī)劃和土地管理，-32-革具有童要借鑒意義。關(guān)鍵詞宅基地退出；機(jī)制改革；地票制度中圖分類號JF321.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼A1引言我國現(xiàn)行宅基地制度起源于計劃經(jīng)濟(jì)時代，制度設(shè)計的定位在于其保障功能，即保證農(nóng)民的居住權(quán)。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的日益成熟，宅基地的資產(chǎn)功能卻沒有得到足夠顯現(xiàn)?，F(xiàn)行宅基地制度逐步顯現(xiàn)出與市場化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的不相適應(yīng)，成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度性障礙。宅基地制度改革成為當(dāng)前農(nóng)村土地改革的熱點和難點。2015年，關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見明確.在堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破

3、、農(nóng)民利益不受損三條底線下，開展改革試點。宅基地退出機(jī)制是盤活農(nóng)村存址建設(shè)用地、顯化宅基地價值、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場建設(shè)的基礎(chǔ)和前提。由于當(dāng)前宅基地退出機(jī)制的不完答，導(dǎo)致城市化快速推進(jìn)下農(nóng)村居民點面積不減反增、農(nóng)村宅基地大量閑置等一系列問題，宅基地退出機(jī)制改革勢在必行。2008年，重慶市第三屆人民政府第22次常務(wù)會議通過重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法，首創(chuàng)了地票制度。截至2014年，重慶累計成交地票約1.013萬hm2,交易金額300多億元。地票改革實踐6年來，盤活了農(nóng)村閑置建設(shè)用地，緩解了城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張局面，優(yōu)化了城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，對重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展起到了巨大的推動作用，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展改

4、革和農(nóng)村土地管理創(chuàng)新提供了實踐經(jīng)驗。筆者認(rèn)為重慶地票制度對宅基地制度改革進(jìn)行了重要探索，建立了以激勵機(jī)制為核心的宅基地退出機(jī)制，為農(nóng)村宅基地權(quán)利發(fā)展提供了重要參考。本研究旨在結(jié)合重慶地票制度在宅基地制度方面的改革創(chuàng)新.發(fā)現(xiàn)其對宅基地退出機(jī)制改革的借鑒經(jīng)驗，提出宅基地退出機(jī)制改革建議。2重慶地票交易制度概述地票制度是重慶市統(tǒng).籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的重要實踐探索。是指在農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其他土地權(quán)利人自愿的前提下，將閑置、廢棄的農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地。在保障當(dāng)?shù)剞r(nóng)村發(fā)展空間后，通過重慶農(nóng)

5、村土地交易所公開交易形成可用于全市規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)的建設(shè)用地指標(biāo)。依據(jù)指標(biāo)購買方申請，國土部門征收、“招拍掛”出讓其意向地塊。地票運行的全過程分為復(fù)墾、驗收、交易和使用四個環(huán)節(jié)。第一，申請復(fù)墾。具有穩(wěn)定住所以及穩(wěn)定生活來源的農(nóng)民，在經(jīng)過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意，可以申請將自己閑置的宅基地及附屬用地復(fù)墾為耕地。第二，復(fù)墾驗收。復(fù)墾后的耕地經(jīng)區(qū)縣國土資源行政主管部門驗收合格后,在留足農(nóng)村發(fā)展空間的基礎(chǔ)上，政府作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民的代理將剩余指標(biāo)打包上市交易，第三，指標(biāo)交易。指標(biāo)在重慶農(nóng)村土地交易所公開交易，具有獨立民事能力的自然人、法人或其他組織均可參與競買。第四，落地使用。購得地票的持票人選擇符

6、合土地利用總體燒劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的待開發(fā)土地，憑地票申請辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)后，由國土部門根據(jù)用地性質(zhì)通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式出讓城市建設(shè)用地使用權(quán)。3重慶地票制度在宅基地制度上的改革創(chuàng)新3.1搭建有效的宅基地退出渠道按照現(xiàn)行有關(guān)法律、政策規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)僅能由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有，禁止向外流轉(zhuǎn)。宅基地缺乏市場化的流轉(zhuǎn)、退出機(jī)制，使得部分已在城鎮(zhèn)實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民找不到合法的途徑將自己擁有的宅基地退出，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地面積只增不減的無序局面。地票制度適應(yīng)了城鎮(zhèn)化背景下人口流動的趨勢，農(nóng)民可自愿選擇將閑置、廢棄的宅基地復(fù)墾獲得財產(chǎn)收益，宅基地空間流動性和資產(chǎn)性得以激活。相較于政府主導(dǎo)的宅基

7、地退出模式，由本人自愿申請更有利于體現(xiàn)農(nóng)民的主體地位和保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。同時，重慶農(nóng)村土地交易所管理哲行辦法規(guī)定：農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地復(fù)墾后，該農(nóng)村家庭不得另行申請農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地。從源頭防范、控制宅基地退出后新的無序增長。3.2建立市場化的宅基地退出補償機(jī)制在宅基地實行福利性分配和無償、無限期占用的巨大利益驅(qū)動下，如果宅基地退出不能增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，那么農(nóng)民就不會自愿退出宅基地。因此，無償退出宅基地較難實現(xiàn)。地票制度實行政府管制與市場定價相結(jié)合的宅基地退出補償機(jī)制，增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入。在地票價款的分配上，宅基地及其附屬設(shè)施用地按照地票公開交易成交價格扣除復(fù)墾成本及相關(guān)費

8、用后余款的85%和15%分配給農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，并且對農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織做出了分別不低于】44萬元/hn?和25.5萬元/hm?的保底規(guī)定。這樣既避免了市場波動帶來的補償標(biāo)準(zhǔn)差異過大，保障了農(nóng)民的基本收益；又借助市場機(jī)制，最大程度地增加農(nóng)民收益。在補償方式上，采用地票價款直撥的方式在規(guī)定時間內(nèi)發(fā)放到農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，避免了層層截留和延遲發(fā)放的風(fēng)險。3.3完善宅基地使用權(quán)權(quán)能在現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度中，宅基地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，農(nóng)民長期擁有宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán).權(quán)利人可以對宅基地長期享有占有、使用的權(quán)利，但不具有完全的收益和處分權(quán)利，權(quán)能具有限制性。因此，在宅基地退

9、出過程中，基于收益、處分權(quán)的宅基地資產(chǎn)價值部分喪失。地票制度探索契合農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“還權(quán)賦能”的改革要求，堅持土地公有制的同時，強(qiáng)化宅基地收益和處分等權(quán)利。通過“還權(quán)賦能”，把集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)和農(nóng)民的使用權(quán)變?yōu)橛谰眯晕餀?quán)，賦予農(nóng)民充分的宅基地使用權(quán)，使其能流轉(zhuǎn)、交易。同時，地票價格為宅基地流轉(zhuǎn)收益分配、轉(zhuǎn)戶退地補償標(biāo)淮提供了重要參考，并成為宅基地抵押貸款評估參照體系，讓宅基地真正具備了銀行認(rèn)可的抵押融資能力，顯化了宅基地資產(chǎn)價值。3.4增強(qiáng)宅基地流通性宅基地是農(nóng)村重要的生產(chǎn)和資產(chǎn)要素。受土地資源位置固定性特征的約束和集體土地使用權(quán)權(quán)利主體特定的限制，宅基地?zé)o法實現(xiàn)真正實物上的跨區(qū)域、跨城鄉(xiāng)流

10、轉(zhuǎn)。地票制度在城鄉(xiāng)增減掛鉤制度上進(jìn)行拓展，不局限于項目區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地指標(biāo)置換，真正實現(xiàn)了農(nóng)村建設(shè)用地大范圍、遠(yuǎn)距離的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，地票成為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的有效載體，增強(qiáng)了宅基地的流通性。通過地票交易，農(nóng)村節(jié)約的用地指標(biāo)流向城市，城市資金流向農(nóng)村，使固化的宅基地轉(zhuǎn)化為可以流動的資本，暢通了城鄉(xiāng)之間要素雙向流動的通道，帶動了農(nóng)村土地市場的發(fā)育，促進(jìn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的有序?qū)樱欣诔青l(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的建設(shè)。4宅基地退出機(jī)制改革建議借鑒重慶地票制度的實踐經(jīng)驗，宅基地退出機(jī)制改革的基本思路是建立和完善促進(jìn)農(nóng)戶主動退出宅基地的有效機(jī)制，即宅基地退出的“引導(dǎo)一激勵一壓力

11、”機(jī)制。引導(dǎo)機(jī)制是通過政府宣傳，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)、宅基地整理等項目引導(dǎo)農(nóng)戶主動退出；激勵機(jī)制是通過合理的補償與保障制度激勵農(nóng)戶主動退出；壓力機(jī)制是針對違規(guī)占有宅基地現(xiàn)象進(jìn)行約束，促使農(nóng)戶主動退出。通過三種機(jī)制的協(xié)同作用.推動宅基地的有序退出。4.1有序引導(dǎo)宅基地退出宅基地退出嚴(yán)格遵守自愿申請、主動退出的原則，不百目追求退出規(guī)模和速度，不強(qiáng)行推進(jìn)。通過采取有效措施，有序引導(dǎo)。一是加強(qiáng)政策宣傳，搭建暢通有效的退出申請渠道。讓有宅基地退出需求的農(nóng)民能夠及時了解政策和提出申請。二是結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，編制村鎮(zhèn)規(guī)劃。結(jié)合實地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度及人口流動趨勢，合理確定宅基地數(shù)fit、布局和用地規(guī)模；因地制宜規(guī)劃中

12、心村建設(shè)，完善中心村配套基礎(chǔ)設(shè)施，讓農(nóng)民主動地退出原來宅基地而到中心村集中建房。三是依托“整村推進(jìn)”、“高山移民”等土地整治1：程，引導(dǎo)宅基地通過整理復(fù)垠方式退出。4.2舍理確定宅基地退出補償標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)民作為理性經(jīng)濟(jì)人，只有當(dāng)能夠獲得補償且補償標(biāo)準(zhǔn)符合其預(yù)期時才會考慮退出宅基地。因此，建立宅基地退出補償制度是必然的，改革的關(guān)鍵是確定補償標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)有宅基地退出補償主要是土地征收補償，補償標(biāo)準(zhǔn)較低。地票制度在一定程度上實現(xiàn)了宅基地退出的市場化定價補償機(jī)制，但是對于補償價格仍存在較多爭議，宅基地定價缺乏規(guī)范化的依據(jù)。實現(xiàn)宅基地市場化定價需建立在做好農(nóng)村建設(shè)用地定級估價的基礎(chǔ)上。在當(dāng)前宅基地定級估價基本還是

13、空白的情況下，合理的補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是基于宅基地的住房保障功能，既認(rèn)地又認(rèn)房，包括房屋補償和宅基地補償兩部分。其中，房屋補償標(biāo)準(zhǔn)可參照征地補償標(biāo)準(zhǔn)中對房屋的補償標(biāo)準(zhǔn)確定；宅基地補償標(biāo)準(zhǔn)按照當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)建設(shè)用地基準(zhǔn)地價均價確定。這樣就避免了市場化定價帶來的同地不同價的矛盾，實現(xiàn)了同地同價目標(biāo)。4.3合理分配宅基地退出收益宅基地退出收益如何在農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和政府之間分配，涉及到相關(guān)利益主體的切身利益。只有建立起保障農(nóng)民、集體、政府三方利益的收益分配制度，才能有效推動宅基地的退出。農(nóng)民作為宅基地的實際使用權(quán)人，應(yīng)該獲得宅基地退出補償?shù)闹饕糠?；集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)人，應(yīng)強(qiáng)化其所有權(quán)人地位，獲得

14、宅基地退出補償?shù)囊徊糠?；政府作為宅基地退出的組織者和配合者，也應(yīng)在收益分配中有所體現(xiàn)。農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的分配可以參照目前重慶地票價款分配比例85:15來確定。政府的收益則體現(xiàn)在退出宅基地指標(biāo)置換城鎮(zhèn)建設(shè)用地時產(chǎn)生的溢價，統(tǒng)籌用于宅基地退出農(nóng)民可持續(xù)生計安排。當(dāng)置換的城鎮(zhèn)建設(shè)用地屬于本縣級行政轄區(qū)時，政府獲得土地出讓收入；當(dāng)置換的城鎮(zhèn)建設(shè)用地不屬于（下轉(zhuǎn)P58）-33-能提高棉株的光合能力，促進(jìn)葉片生產(chǎn)和光合產(chǎn)物的積累和轉(zhuǎn)運，提高子棉和皮棉的產(chǎn)母；此外鉀素還能調(diào)節(jié)棉鈴內(nèi)源激素系統(tǒng)，提高棉株生殖器官的含鉀糧，使棉鈴增大、鈴重提高和纖維品質(zhì)改善。有研究表明，雜交棉因雜種優(yōu)勢，干物質(zhì)生產(chǎn)速度快，養(yǎng)分

15、吸收強(qiáng)度大，同時應(yīng)增加花期施肥址:也有研究顯示，提高棉花氮肥的追肥比例.訶提高棉花后期的葉面積、大鈴數(shù)和葉綠素含量，增加皮棉產(chǎn)量。本研究雜交棉品種鄂雜棉30的生長和養(yǎng)分吸收白開花后進(jìn)入快速增加階段，初花到初紫這個階段，是其生長和養(yǎng)分吸收最為旺盛的時期，初花以后是其干物質(zhì)和養(yǎng)分的主要累積期，因此，要充分發(fā)揮該雜交棉的產(chǎn)依潛力，應(yīng)提高開花后的肥料供應(yīng)比重，充分保障其后期的養(yǎng)分供應(yīng)。棉花為喜鉀作物，其對氮素和鉀素的吸收比例較高，但不同品種吸收比例有一定差異。吳金桂等研究表明，棉花N'PQ”K那的吸收比例為1:0.21:1,孫克剛等研究顯示，棉花N'PQs、LO的吸收比例為1：0.7：

16、0.8,本研究中雜交棉鄂雜棉30對N、P20s、KQ的吸收比例為1:0.2:0.8c4結(jié)論雜交棉鄂雜棉30自開花后進(jìn)入快速生長階段.從初花到初絮這個階段，是其生長和養(yǎng)分吸收最為旺盛的時期；從累積成來看，初花到盛絮期是其干物質(zhì)和養(yǎng)分的主要累積期.該期干物質(zhì)和氮、確、鉀累積量占總累積做的比重分別高達(dá)90.3%、(上接P33)本縣級行政轄區(qū)時，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的出讓收入應(yīng)按一定標(biāo)準(zhǔn)分配給提供置換指標(biāo)的縣級人民政府°4.4嚴(yán)格規(guī)范宅基地管理嚴(yán)格規(guī)范宅基地管理是保障宅基地合法占有、退出以及農(nóng)民合法權(quán)益的基礎(chǔ)。首先，明晰宅基地權(quán)屬是宅基地退出的前提。進(jìn)一步加快農(nóng)村宅基地的確權(quán)發(fā)證工作，對于一戶多宅”

17、和“超標(biāo)準(zhǔn)占地”現(xiàn)象明確珊權(quán)處理規(guī)定。第二，對于-戶多宅、超標(biāo)超占的宅基地實行有償使用制度°其中對于通過繼承等合法取得的一戶多宅，對超標(biāo)宅基地面積收取使用費，即擁有宅基地面積越大.激納的使用費越高；對于超標(biāo)超占、非法取得一戶多宅的，除收取宅基地使用貿(mào)外，還應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的處罰。第三，加強(qiáng)宅基地申請市批管理，嚴(yán)格控制宅基地申清條件和標(biāo)準(zhǔn).嚴(yán)格限制違法用地。5結(jié)論地票制度是農(nóng)村上地管理制度改革的重要探索，其在宅基地退出、補償、收益分配等方面做了有益嘗試，對促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用，推動宅基地骨理制度改革具有實踐示范作用?；诘仄敝贫仍谡毓芾碇贫壬系母母飫?chuàng)新經(jīng)驗，提出建立和完善“引導(dǎo)激

18、勵壓力”三大機(jī)制的宅基地退出一5886.3%,89.7%,86.7%；苗期特別是移栽前是其需肥敏感期；該雜交棉在各生育階段對N、P、K的吸收比例相對穩(wěn)定，基本保持在1：0.1：0.6；在當(dāng)前栽培模式下，本棉花品種對肥料氫、璘、鉀的利用率分別為19.1%、14.9%、20.8%。，考文獻(xiàn)1王平，陳新平，田長彥，等.不同水氟管理對怖花產(chǎn)量？品質(zhì)及養(yǎng)分平衡的影響J.中國農(nóng)業(yè)科學(xué).2005.38(4):761-769.2李銀水，咎劍李小坤，等.湖北省棉花氮肥效應(yīng)研究JJ.湖北農(nóng)業(yè)科學(xué),2010,49():52-55.3哭翠平.丑海燕.郭宗民.棉花氮磷鉀化肥配施的效果及適宜用量試驗工.山東農(nóng)業(yè)科學(xué).2007(1):79-80.李餛水，斡劍奴.李小坤，等.湖北省棉花確肥效應(yīng)及推薦用量研究J.土填,2010,42(2)：200-206.5李燕敏，趙海禎，解紅娥，等.早跑棉田施用鉀肥效應(yīng)J.棉花學(xué)報,1997,9(1):47-51.6馬宗斌.李伶俐.朱偉，等.旌鉀對不同基因型棉花光合特性及產(chǎn)M和品質(zhì)的影響J.植物營養(yǎng)與肥料學(xué)報,2007,13(6):1129-1134.7劉燕，王進(jìn)友，張祥，等.鉀菅養(yǎng)對高品質(zhì)棉不同部位棉憐發(fā)布及內(nèi)深激素影響的研究.棉花學(xué)報,2006.18(4):209-212.8朱志偉，劉松濤，育雯梅，等.雜交棉氧磷押吸收分配特點的研究J