行政處罰聽證的原則

1、行政處罰聽證的原則              內(nèi)容簡介：行政處罰的聽證原則區(qū)別于處罰原則和聽證原則，包括職能的內(nèi)部分離原則、意思先定原則、司法規(guī)則準(zhǔn)用原則和技術(shù)性審查原則。職能的內(nèi)部分離原則，是指調(diào)查、聽證和裁決由行政主體內(nèi)部的不同機(jī)構(gòu)或人員來實(shí)施。意思先定原則，是指盡管相對人有權(quán)通過聽證而參與行政處罰過程、作意思表示，但行政主體的意志對相對人仍具有支配力。司法規(guī)則準(zhǔn)用原則，是指行政主體在行政處罰聽證的實(shí)施中，可以采用有關(guān)司法規(guī)則但應(yīng)靈活運(yùn)用。技術(shù)性審查原則，是指行政主體在行

2、政處罰聽證中的任務(wù)是審查事實(shí)的真實(shí)性、證據(jù)的可靠性和適用法律的準(zhǔn)確性，而不是調(diào)查和裁決。在我國首次規(guī)定聽證這一基本行政程序制度的行政處罰法，已實(shí)施了近一年。盡管理論上對行政程序的原則和聽證的原則分別都作了很多研究，這些原則（如公正原則、效率原則和參與原則等）基本上也是適用于行政處罰聽證的原則，但對“行政處罰”和“聽證”相結(jié)合后而形成的特殊原則卻還沒有研究。因而在行政處罰實(shí)踐中，如何從總體上把握聽證程序、聽證程序怎樣運(yùn)行，仍存在著一些問題。本文認(rèn)為，行政處罰聽證的特殊原則是指法律規(guī)范所體現(xiàn)的、對行政處罰聽證有特殊指導(dǎo)意義的、在行政處罰的聽證中所必須堅(jiān)持的原則，即職能的內(nèi)部分離原則、意思先定原則、

3、司法規(guī)則準(zhǔn)用原則和技術(shù)性審查原則。本文就此作一初步探討。一、職能的內(nèi)部分離原則隨著行政民主化的進(jìn)程，借鑒司法程序從而使“裁決中立”化或使調(diào)查、聽證和裁決職能得以分離已成了一種趨勢。1 從理論上說，職能的分離有內(nèi)部分離和外部分離兩種。職能的內(nèi)部分離，是指調(diào)查、聽證和裁決由行政主體內(nèi)部的不同機(jī)構(gòu)或人員來實(shí)施，又可稱為職能的相對分離。職能的外部分離，則是指調(diào)查、聽證和裁決分別由多個(gè)獨(dú)立的行政主體或組織來實(shí)施，也稱為職能的完全分離。雖然在國外行政法學(xué)上早就提出了職能完全分離的主張，但這種分離的實(shí)例至今仍屬例外，實(shí)踐中所普遍采用的仍只是職能的內(nèi)部分離。2 我國行政處罰法第42條規(guī)定，“聽證由行政機(jī)關(guān)指定

4、的非本案調(diào)查人員主持”；第43、38條規(guī)定，行政處罰決定由行政機(jī)關(guān)首長作出。這些規(guī)定，充分體現(xiàn)了聽證與其他職能的內(nèi)部分離原則。介于職能的內(nèi)部分離和外部分離之間，還有一種形式就是委托聽證。委托聽證，就是行政機(jī)關(guān)委托有關(guān)社會(huì)組織或?qū)＜覍μ囟▎栴}舉行并主持聽證，然后向委托機(jī)關(guān)提出聽證報(bào)告的聽證制度。3 從行政處罰法第42條第4項(xiàng)的規(guī)定上看，除了本案的調(diào)查人員外，任何人員經(jīng)行政機(jī)關(guān)指定，都可以成為聽證的主持人。也就是說，我國在立法上并沒有排除委托聽證。這樣，盡管聽證程序的法律主體仍然是委托機(jī)關(guān)，聽證的法律效果仍然由委托機(jī)關(guān)承受，但組織、指揮聽證活動(dòng)和判斷證據(jù)中所體現(xiàn)的意志，畢竟不是委托機(jī)關(guān)本身的意志；

5、行政機(jī)關(guān)作為聽證程序中的一方當(dāng)事人，與相對人一樣都應(yīng)服從聽證主持人的組織和指揮；雙方當(dāng)事人所舉證據(jù)的真實(shí)性和所述事實(shí)的客觀性，都應(yīng)當(dāng)由聽證主持人來判斷。但是，委托聽證與職能的外部分離一樣，在實(shí)踐中并不是行政處罰聽證的主要形式。職能的內(nèi)部分離原則淵源于自然正義規(guī)則和分權(quán)學(xué)說。自然正義規(guī)則要求：任何人都不能成為自己案件的法官，任何人的辯解都必須被公正地聽取。分權(quán)學(xué)說也要求，權(quán)力的分別行使和相互制約，以保障民主和自由。但是，傳統(tǒng)的自然正義規(guī)則和分權(quán)學(xué)說，到了20世紀(jì)已被賦予了新的含義。那就是：公正不能妨礙效率，或者說行政公正應(yīng)當(dāng)以社會(huì)公正為前提。分權(quán)學(xué)說的重點(diǎn)已不是相互防范和制約，而是相互信任和合作

6、。4 在行政領(lǐng)域，效率尤為重要，并且效率意味著公共利益。職能的完全分離，就不利于合作，就會(huì)影響效率。因此，行政處罰的調(diào)查、聽證和裁決職能就必須以職能的內(nèi)部分離為原則，以職能的外部分離和委托聽證為例外。并且，職能的外部分離也應(yīng)當(dāng)以信任和合作有保障，不致于發(fā)生磨擦為前提；5委托聽證的產(chǎn)生也是因?yàn)樗⒉挥绊懶?。職能分離原則不僅僅是聽證的組織原則，而且是一個(gè)指導(dǎo)聽證實(shí)施的原則。我們在行政處罰的聽證中，就應(yīng)把握這個(gè)原則的精神即分工與合作。分工，要求在調(diào)查、聽證和裁決三種職能分別由不同人員實(shí)施的同時(shí)，還應(yīng)保持聽證主持人員的相對獨(dú)立地位。這既要求有相應(yīng)的法律規(guī)范和制度加以保障，也要求聽證主持人在聽證中努力

7、堅(jiān)持，如在聽證前不單獨(dú)與調(diào)查和裁決人員接觸等。合作，要求各職能的實(shí)施人員排除非正常因素，避免相互磨擦，更不能相互拆臺(tái)或設(shè)置障礙，要為共同的目的即事實(shí)清楚和適用法律準(zhǔn)確而努力。二、意思先定原則在大陸法系法學(xué)上，作為法律行為的行政行為是一種行政主體旨在與相對人形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系的意思表示。這種意思表示具有先定力，即行政主體不需要像民事主體那樣與相對方當(dāng)事人協(xié)商一致來設(shè)定權(quán)利義務(wù)，無需相對人同意、接受等意思表示就可以以自己單方面的意思表示直接來設(shè)定權(quán)利義務(wù)，相對人的意志卻不能否定、漠視或拒絕行政主體的意志。行政主體的意思先定，在我國行政法學(xué)上也稱為行政行為、行政法律關(guān)系的單方面性或行政行為的先定力。它

8、是一種對相對人而言的效力，是行政主體對相對人的一種意志支配力，并且是行政法規(guī)范賦予的行政行為形成過程中所具有的一種法律效力。本來，行政處罰行為是意思先定的典型。但是，隨著行政程序的法制化，特別是作為行政程序法和自然正義核心的行政聽證程序6 的建立，使得相對人有機(jī)會(huì)參與作行政處罰的意思表示，可以與行政主體的調(diào)查人員平等地討論證據(jù)的真實(shí)性、事實(shí)的客觀性和適用法律的準(zhǔn)確性，因而行政處罰行為已不僅僅是行政主體的意志。不過，聽證程序的建立和實(shí)施，并沒有改變行政處罰的先定力。這是因?yàn)?，不論職能如何分離和相對人的意志怎樣，主持聽證的法律主體仍然是行政主體，證據(jù)是否真實(shí)、事實(shí)是否客觀的最終認(rèn)定權(quán)以及在此基礎(chǔ)上

9、的法律最終適用權(quán)仍然屬于行政主體。除了職能完全分離的情形外，這個(gè)行政主體就是聽證程序中的一方當(dāng)事人，或即將與相對人形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系的一方當(dāng)事人。這種最終認(rèn)定權(quán)和適用權(quán)不會(huì)屬于相對人，也不會(huì)屬于雙方當(dāng)事人以外的作為第三方的司法機(jī)關(guān)。因此，相對人的參與并不能阻礙行政意志的形成、否定或拒絕行政主體的意志，并沒有改變行政處罰行為作為單方行為的性質(zhì)，并沒有使行政處罰行為成為一種雙方行為。從行政處罰的先定力和聽證的關(guān)系上說，我們在行政處罰的聽證中必須避免兩種誤解。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，聽證等行政程序制度可以使公民“抗衡行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力，調(diào)和其與行政機(jī)關(guān)法律地位不對等造成的巨大反差”。7 我們認(rèn)為，行政行為的先定

10、力與行政主體的優(yōu)位是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。后者是前者的前提，前者是后者的體現(xiàn)。如果沒有行政主體的優(yōu)位，也就沒有行政行為的先定力。我們盡管不能武斷地認(rèn)為上述觀點(diǎn)是一種否定行政行為先定力的觀點(diǎn)，但卻可以說是對聽證等程序的一種誤解。我們認(rèn)為，相對人在程序上的參與，確實(shí)能影響行政主體的意思表示，但卻是有限的。在聽證中，行政主體與相對人的地位并沒有實(shí)質(zhì)性改變，相對人的意志只有在為行政主體所接受、采納時(shí)，才能體現(xiàn)在行政行為中。這種接受和采納并不是相對人強(qiáng)制的結(jié)果，而是出于行政主體的自愿，并且為行政主體的意志所吸收后就成了行政主體本身的意志。我們同時(shí)認(rèn)為，聽證的設(shè)立和實(shí)施，也能使行政主體的意志影響相對人的意志

11、，即能夠用與公眾討論的方法來說服或指導(dǎo)相對人自覺接受行政意志，弱化容易導(dǎo)致對立的強(qiáng)制。8 雙方意志的相互影響，是以行政意志影響相對人意志為主要方面的。通過這種相互影響，使最終形成的行政行為具有公正性、準(zhǔn)確性、可接受性和效率性。9 還應(yīng)當(dāng)指出的是，我們在討論這種相互影響時(shí)，不能運(yùn)用19世紀(jì)的以對立和制約為核心的法治理論，而應(yīng)當(dāng)運(yùn)用20世紀(jì)以來的以信任和合作為核心的法治理論。行政處罰中的聽證，其實(shí)就是相對崐人對行政主體全面查清事實(shí)、準(zhǔn)確適用法律的一種合作，也是行政主體對相對人的一種尊重，旨在建立雙方之間的信任關(guān)系。10 因此，使相對人與行政主體的意志相抗衡，并不是設(shè)置聽證等程序制度的目的。另有一種

12、觀點(diǎn)，就是把行政行為的先定力誤解為行政主體可以專橫和武斷。如果這種偏見得以存在和流行，那么行政處罰中的聽證制度將流于形式，行政法治的成本將得不到回報(bào)。其實(shí)，聽證等程序制度作為“一個(gè)非武斷的政治體系”，11 是對19世紀(jì)只注重結(jié)果即行政行為的形式法治的重大變革和發(fā)展，是20世紀(jì)最重要的行政法治成果之一。它的主要功能之一，就是在意思先定的前提下，充分尊重相對人的意志，更為全面、客觀和合理地作成行政行為。因此，我們強(qiáng)調(diào)意思先定，并不意味著行政主體可以專橫和武斷?？傊覀儜?yīng)當(dāng)將聽證程序置于行政處罰的總框枷內(nèi)來加以認(rèn)識(shí)。三、司法規(guī)則準(zhǔn)用原則聽證程序是借鑒司法程序建立起來的，行政處罰的聽證程序與一般的聽

13、證程序相比又更接近于司法程序，因而許多司法規(guī)則在聽證中也是可以適用的。某些司法規(guī)則已經(jīng)為行政處罰法所采用，成了法定的聽證規(guī)則，如公開規(guī)則、回避規(guī)則、代理規(guī)則、控訴和辯護(hù)規(guī)則、舉證和質(zhì)證規(guī)則、筆錄規(guī)則等，在聽證中應(yīng)予適用。某些司法規(guī)則在行政處罰法中未予規(guī)定，但在聽證中也是可以適用的，如參加人規(guī)則、妨礙聽證的強(qiáng)制措施規(guī)則、證據(jù)規(guī)則等。但是，已經(jīng)規(guī)定采用的司法規(guī)則在規(guī)定上畢竟比較簡單，在聽證中如何運(yùn)用就需要相應(yīng)的原則；沒有規(guī)定采用的司法規(guī)則到底如何適用，更需要相應(yīng)的原則。這個(gè)原則，我們可以稱為司法規(guī)則準(zhǔn)用原則?！皽?zhǔn)用”，意味著對司法規(guī)則可以適用，但不能完全套用。這是因?yàn)椋姓绦蛴凶约旱奶攸c(diǎn)和效率上

14、的要求，聽證規(guī)則應(yīng)當(dāng)更具靈活性。這也是聽證實(shí)施較早的美國的一條經(jīng)驗(yàn)。12行政處罰的聽證，類似于刑事司法但又不同于刑事司法，因而就不能單純采用刑事司法規(guī)則。同時(shí)，聽證所要解決的是個(gè)人利益與公共利益之間的糾紛或沖突，不同于民事司法所要解決的個(gè)人利益與個(gè)人利益之間的糾紛或沖突。因此，在聽證中就要根據(jù)需要，靈活地采用刑事司法和民事司法規(guī)則。例如，聽證當(dāng)事人在聽證中盡管處于類似于刑事司法中犯罪嫌疑人或被告人的被控地位，13 但卻不能完全按犯罪嫌疑人或被告人的地位認(rèn)定，而應(yīng)給予其某種民事司法當(dāng)事人的地位。代理人的代理權(quán)限，也宜適用民事代理人的代理權(quán)限規(guī)則。對受違法行為侵害的人，盡管所作陳述可以作為證據(jù)，也

15、不宜適用刑事司法規(guī)則而認(rèn)定為聽證中的證人，應(yīng)適用民事司法規(guī)則將其認(rèn)定為第三人，以便與作出行政處罰行為后其所具有的法律地位相一致。行政處罰的聽證，應(yīng)根據(jù)行政特點(diǎn)來決定司法規(guī)則的采用及其運(yùn)用，而不能完全或全部套用司法規(guī)則。例如，聽證程序的當(dāng)事人經(jīng)合法通知而不到場的情形，在刑事司法中是不存在的；在民事司法中，對被告是按缺席審判處理的，對原告是按撤訴處理的。在行政處罰的聽證中，類似于原告的控訴人是行政主體（具體實(shí)施是調(diào)查人員），在不到場時(shí)就不能按撤銷控訴處理，而宜按缺席聽證處理，否則就不利于公共利益的維護(hù)。同時(shí)，類似于被告的相對人，在不到場時(shí)就不能按缺席聽證處理，而應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“未提出聽證要求”即放棄聽

16、證權(quán)，取消聽證，14 因?yàn)橐舐犠C是相對人的一項(xiàng)可拋棄的權(quán)利，聽證的舉行應(yīng)基于相對人的請求。但是，當(dāng)事人或參加人仍有權(quán)根據(jù)行政處罰法第32條的規(guī)定向行政主體提供書面意見。又如，行政主體對在執(zhí)行公務(wù)中所知悉的事實(shí)，根據(jù)各國的經(jīng)驗(yàn)，無需證據(jù)證明；在一定條件下，對事實(shí)可適用推定。15 根據(jù)意思先定原則，事實(shí)的認(rèn)定權(quán)屬于行政主體；行政主體對事實(shí)的認(rèn)定不受當(dāng)事人所提供證據(jù)的約束。16我們強(qiáng)調(diào)這一原則的目的，是為了在法律對行政處罰聽證程序的規(guī)定還不夠詳細(xì)和具體的情況下，有足夠可供操作的規(guī)則，又不受這些司法規(guī)則的嚴(yán)格約束。四、技術(shù)性審查原則聽證是一種審查活動(dòng)。聽證主持人在當(dāng)事人的參與下，通過當(dāng)事人對調(diào)查人員

17、所提供證據(jù)的質(zhì)辯，也通過調(diào)查人員對當(dāng)事人所提供證據(jù)的質(zhì)辯，來審查證據(jù)的真實(shí)性和事實(shí)的客觀性；通過調(diào)查人員和當(dāng)事人對適用法律的質(zhì)辯，來審查適用法律的準(zhǔn)確性。這種審查，實(shí)質(zhì)上是審查當(dāng)事人是否違反了法律、侵犯了公共利益，是否應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)的制裁。因此，聽證區(qū)別于調(diào)查和裁決。聽證主持人在聽證中，只能審查調(diào)查人員或當(dāng)事人的證據(jù)是否真實(shí)、主張能否成立，而不能在調(diào)查人員或當(dāng)事人所提供證據(jù)不真實(shí)、主張不能成立時(shí)直接代為取證；只能對本案的事實(shí)認(rèn)定和法律適用提出建議或意見，而不能直接作出裁決。聽證審查又是一種技術(shù)性審查。行政主體要形成一項(xiàng)有效的意思表示，行政處罰的作出，隨著社會(huì)的日益復(fù)雜，已日益成為一種技術(shù)性活動(dòng)。

18、聽證就是對所提供證據(jù)進(jìn)行去粗取精、去偽存真的加工活動(dòng)，是對作為事實(shí)活動(dòng)的調(diào)查工作的技術(shù)把關(guān)，從而為作為法律活動(dòng)的裁決提供科學(xué)依據(jù)、使裁決建立在科學(xué)的基礎(chǔ)之上。因此，作為技術(shù)性審查的聽證，并不能代替行政首長的法律審查。我國行政處罰法第43條和38條明文規(guī)定，聽證結(jié)束后，行政首長應(yīng)對調(diào)查結(jié)果和聽證結(jié)果進(jìn)行審查，然后作出處罰決定。也就是說，行政首長應(yīng)審查聽證結(jié)果是否真正客觀真實(shí)、科學(xué)準(zhǔn)確；如果行政首長認(rèn)為該聽證結(jié)果并不客觀真實(shí)、科學(xué)準(zhǔn)確，就可以根據(jù)自己的審查結(jié)論作出裁決或要求重新進(jìn)行調(diào)查和聽證。聽證結(jié)果對行政首長并沒有拘束力，17 對當(dāng)事人也沒有拘束力。從聽證是一種技術(shù)性審查這一意義上說，有一種觀點(diǎn)

19、是值得商榷的。該觀點(diǎn)認(rèn)為，行政處罰的聽證是對公共利益與個(gè)人利益的衡量。18 行政處罰中聽證制度的建立，確實(shí)體現(xiàn)了公共利益與個(gè)人利益的一致性原則。但這是聽證的上位屬原則，即聽證是按照公共利益與個(gè)人利益的一致性原則來建立的。聽證本身卻只是對當(dāng)事人是否違法追求個(gè)人利益即侵犯公共利益的一種審查，不存在對個(gè)人利益與公共利益的衡量或取舍；作為一種技術(shù)審，也不能進(jìn)行這種衡量或取舍，只有行政首長的法律審和裁決才能作這種衡量或取舍。當(dāng)然，在非行政處罰的聽證程序中，如在行政許可的比較聽證中，也許會(huì)有這種利益衡量。參考文獻(xiàn)：1 參見羅傳賢：行政程序法基礎(chǔ)理論，臺(tái)灣省五南圖書出版公司，1993年版，第230頁。2 王

20、名揚(yáng)：美國行政法（上），中國法制出版社，1995年版，第437444頁；日南博方：日本行政法，楊建順等譯，中國人民大學(xué)出版社，1988年版，第80、84頁；日本行政程序法第19條。3 參見葉必豐：行政程序中的聽證制度，載法學(xué)研究，1989年第2期。4 參見林紀(jì)東：行政法，臺(tái)灣省三民書局，1988年版，第50頁。5 王名揚(yáng)：美國行政法（上），中國法制出版社，1995年版，第441頁。6 參見羅傳賢：行政程序法基礎(chǔ)理論，臺(tái)灣省五南圖書出版公司，1993年版，第17、47頁。7 羅豪才等：現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)，載中國法學(xué)，1993年第3期；參見王錫鋅：行政程序立法思路探析，載行政法學(xué)研究，1995年第2期。8 日南博方等：日本行政訴訟法，蔣永春等譯，西南政法學(xué)院司法行政教研室印，1987年