調(diào)研文章基層司法所如何在推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展中發(fā)揮作用

1、基層司法所如何在推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展中發(fā)揮作用長(zhǎng)司法所 2011年8月25日黨的十七屆中全會(huì)提出推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧，保持農(nóng)村穩(wěn)定，完善農(nóng)村社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義，保證農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。隨著改革的不斷深入，人們的思想觀念、價(jià)值觀念和相互之間的利益關(guān)系發(fā)生很大變化，必然觸動(dòng)和改變現(xiàn)有的利益格局，出現(xiàn)一些新的矛盾。能否解決好這些新的社會(huì)矛盾是新時(shí)期實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家長(zhǎng)治久安的需要，更是建設(shè)好社會(huì)主義新農(nóng)村的根本保障。司法所作為司法行政機(jī)關(guān)的最基層單位，是司法行政機(jī)關(guān)服務(wù)大局、服務(wù)群眾、服務(wù)社會(huì)的一線組織和前沿陣地。作為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的第一道防線，在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，

2、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理法治化、民主化、規(guī)范化方面起著重要作用。基層司法所的主要職能是協(xié)助基層政府開(kāi)展普法依法治理工作和行政執(zhí)法檢查、監(jiān)督工作；指導(dǎo)管理人民調(diào)解工作，參與重大疑難民間糾紛調(diào)解工作；指導(dǎo)管理基層法律服務(wù)工作組織開(kāi)展對(duì)釋解人員的過(guò)渡性安置幫教等工作。在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的實(shí)踐中，基層司法所只有注意研究新問(wèn)題、發(fā)現(xiàn)新矛盾、拓展新思路，將司法所的職能與新形勢(shì)下出現(xiàn)的新現(xiàn)象、新需要相結(jié)合，才能發(fā)揮司法行政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)性作用。一、推進(jìn)農(nóng)村改革面臨的新矛盾 隨著農(nóng)村改革的不斷深化和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的逐步完善，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)關(guān)系也出現(xiàn)了新變化，表現(xiàn)在社會(huì)糾紛方面，除了傳統(tǒng)的房屋、宅基地、鄰

3、里、婚姻、家庭糾紛仍很普遍以外，新的矛盾和糾紛，如土地糾紛、合同糾紛、侵權(quán)糾紛等矛盾也大量出現(xiàn)。隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)步伐的加快，這些新矛盾和糾紛越來(lái)越多、越來(lái)越復(fù)雜、涉及面越來(lái)越大，如果處理不當(dāng)就會(huì)使矛盾激化，引發(fā)群體性事件，甚至發(fā)生刑事案件。其中具有典型性的矛盾有： 1、涉及土地承包方面的社會(huì)矛盾。土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民賴以生存的基本要素。近些年來(lái)，由于國(guó)家不斷出臺(tái)各項(xiàng)惠農(nóng)政策，使得務(wù)農(nóng)的農(nóng)村人口迅速增加，農(nóng)村因土地而引發(fā)的矛盾糾紛也迅速增多。如有的長(zhǎng)期在外打工人員回村收回轉(zhuǎn)包土地引發(fā)的糾紛；有的村不承包給婚出婦女土地；有的村借口村民在二輪土地承包時(shí)沒(méi)有戶口或不在本地生活不分給

4、土地等。 2、涉及農(nóng)村民主建設(shè)中出現(xiàn)的新矛盾。根據(jù)我國(guó)村民委員會(huì)組織法的規(guī)定和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村規(guī)劃的要求，村民自治將成為農(nóng)村民主化進(jìn)程的目標(biāo)，這為推動(dòng)農(nóng)村基層民主建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。然而，實(shí)現(xiàn)村民自治、民主管理的目標(biāo)也不是一帆風(fēng)順的。特別是在村民委員會(huì)的選舉中，不可避免的會(huì)出現(xiàn)權(quán)力的交接與爭(zhēng)奪。由于農(nóng)民法律意識(shí)淡薄、政府組織不利等原因，在一些鄉(xiāng)村進(jìn)行民主選舉過(guò)程中，宗族勢(shì)力、家族勢(shì)力、派性斗爭(zhēng)等傳統(tǒng)勢(shì)力有所抬頭，村委會(huì)與村黨支部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)、“當(dāng)選派”與“落選派”之間就會(huì)出現(xiàn)矛盾。這些矛盾解決不好，農(nóng)村就不會(huì)有安定團(tuán)結(jié)的良好社會(huì)環(huán)境，就會(huì)阻礙新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)

5、程。 3、涉及農(nóng)村改革中出現(xiàn)的新型社會(huì)糾紛。按照黨的“十一五”規(guī)劃指示，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村不僅要抓好經(jīng)濟(jì)建設(shè)，還要抓好文化、衛(wèi)生、教育等事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展。一些新型的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)糾紛將不斷出現(xiàn)，如由于校園安全引發(fā)的人身侵權(quán)賠償案件、由于產(chǎn)品質(zhì)量不合格引發(fā)的消費(fèi)者權(quán)益被侵害案件、由于教育亂收費(fèi)引發(fā)的學(xué)生家長(zhǎng)與教育部門之間的矛盾、由于鄉(xiāng)村衛(wèi)生院（所）醫(yī)療行為引發(fā)的醫(yī)療事故糾紛案件、在文化娛樂(lè)場(chǎng)所發(fā)生的治安案件、由于房屋買賣引發(fā)的不動(dòng)產(chǎn)糾紛案件等。這些糾紛的出現(xiàn)對(duì)于農(nóng)村基層組織和基層司法行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)是新事物，需要新的知識(shí)和專業(yè)法律人才來(lái)解決。 二、轉(zhuǎn)變司法行政職能應(yīng)對(duì)農(nóng)村改革建設(shè)的新局面 面對(duì)新農(nóng)村

6、建設(shè)中出現(xiàn)的種種新矛盾、新問(wèn)題，廣大農(nóng)民迫切需要政府為其提供優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)和法律知識(shí)，化解矛盾、平息訴訟。司法行政機(jī)關(guān)作為政府的行政執(zhí)法部門每天都在通過(guò)各級(jí)機(jī)構(gòu)的工作，在推行和保證國(guó)家法律、法規(guī)和規(guī)章的實(shí)施，成為除公檢法之外解決基層社會(huì)矛盾的最重要的職能部門。當(dāng)然，司法行政機(jī)關(guān)能否在構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村中發(fā)揮應(yīng)有的功能，則取決于其最前沿的基層司法所的職能是否健全，能否擔(dān)當(dāng)起協(xié)助基層政府維護(hù)一方平安的責(zé)任。所以要不斷加強(qiáng)基層司法所建設(shè)。 (一)完善人民調(diào)解機(jī)制，發(fā)揮人民調(diào)解組織的社會(huì)功能 相對(duì)于法院通過(guò)民事訴訟解決糾紛的機(jī)制而言，人民調(diào)解具有成本低、效率高、尊重當(dāng)事人雙方意愿、不傷害

7、感情等優(yōu)點(diǎn)，對(duì)于解決環(huán)境相對(duì)穩(wěn)定的熟人社會(huì)發(fā)生的小額的一般的民事糾紛，緩解司法機(jī)關(guān)審判壓力，有著不可或缺的作用。作為司法行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職能，為了應(yīng)對(duì)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的需要，適應(yīng)解決新矛盾的需求，必須加快人民調(diào)解制度的創(chuàng)新和完善。 1、加強(qiáng)人民調(diào)解機(jī)構(gòu)的組織建設(shè)。根據(jù)人民調(diào)解委員會(huì)組織條例的規(guī)定，人民調(diào)解組織是群眾自發(fā)性的糾紛解決機(jī)構(gòu)，設(shè)在村委會(huì)、居委會(huì)和企事業(yè)單位內(nèi)，業(yè)務(wù)上受基層司法所的指導(dǎo)。目前基層司法所的狀況逐步好轉(zhuǎn)，但也存在人員、經(jīng)費(fèi)不足等困難，對(duì)許多農(nóng)村的人民調(diào)解委員會(huì)指導(dǎo)、監(jiān)督及對(duì)人民調(diào)解員的培訓(xùn)工作相對(duì)薄弱。要發(fā)揮人民調(diào)解的作用首先要搞好組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，基層司法所要指導(dǎo)各村和各

8、行業(yè)協(xié)會(huì)建立調(diào)解委員會(huì)，在人口較多的村建立調(diào)解小組，健全調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)。在條件允許的情況下，加強(qiáng)對(duì)調(diào)解工作的指導(dǎo)和對(duì)人民調(diào)解員的培訓(xùn)，不斷提高人民調(diào)解委員會(huì)的工作能力。2、規(guī)范調(diào)解工作程序，堅(jiān)持合法、合理、自愿、平等的調(diào)解原則。為做好人民調(diào)解工作，司法部于2002年制定了人民調(diào)解工作若干規(guī)定，對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)的工作范圍、組織形式、調(diào)解行為和程序等作出了具體規(guī)定，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范了人民調(diào)解工作。之后，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了最高人民法院、司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期人民調(diào)解工作的意見(jiàn),指出要結(jié)合新時(shí)期人民調(diào)解工作的實(shí)際情況，進(jìn)一步規(guī)范人民調(diào)解的工作方式、工作程序、工作紀(jì)律，增強(qiáng)人民調(diào)解程序

9、的公正性，提高人民調(diào)解委員會(huì)的工作水平和社會(huì)公信力。為此，要堅(jiān)持人民調(diào)解的基本原則,即依據(jù)法律法規(guī)、規(guī)章和政策及社會(huì)主義道德進(jìn)行調(diào)解；在雙方當(dāng)事人自愿平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)解；尊重當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，不得因未經(jīng)調(diào)解或者調(diào)解不成而阻止當(dāng)事人向人民法院起訴。人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解糾紛，要堅(jiān)持公開(kāi)公平公正，及時(shí)化解矛盾糾紛，按規(guī)定進(jìn)行登記和制作筆錄，根據(jù)需要或者應(yīng)當(dāng)事人的請(qǐng)求，制作調(diào)解協(xié)議。只有這樣人民調(diào)解活動(dòng)才能具有法律效力并最終起到定分止?fàn)幍淖饔谩?3、注意綜合協(xié)調(diào)，堅(jiān)持說(shuō)服教育，提高調(diào)解效率。農(nóng)村社會(huì)矛盾的形成因素比較復(fù)雜，往往是多種因素交織在一起，比如一例農(nóng)民告村干部案件，就可能既反映村財(cái)務(wù)混亂，又夾

10、雜著宅基地分配不公、干部作風(fēng)等問(wèn)題，單個(gè)部門很難解決，人民調(diào)解委員會(huì)應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，動(dòng)員政府各個(gè)部門共同處理糾紛。為保證調(diào)解工作公平公正，不僅要堅(jiān)持說(shuō)服教育，以理服人，還要堅(jiān)持回避制度，凡于糾紛各方有利害關(guān)系的調(diào)解員必須回避。各級(jí)調(diào)解組織對(duì)糾紛的調(diào)解要有所分工，村調(diào)解委員會(huì)主要負(fù)責(zé)村民之間的糾紛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)負(fù)責(zé)村民與村干部、不同村之間的糾紛。只有這樣才能保證將來(lái)的調(diào)解協(xié)議得到順利履行，從而提高調(diào)解效率，防止行政資源的浪費(fèi)。 （二）加強(qiáng)法制宣傳教育，擴(kuò)大法律服務(wù)范圍 現(xiàn)在的農(nóng)民已經(jīng)不再是封閉落后的自然經(jīng)濟(jì)主體了，而是參與到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)之中。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，每一個(gè)參與者都要有基本的法律知識(shí)

11、和意識(shí)。由于教育的缺失和公共資源的匱乏，農(nóng)民的法律素質(zhì)普遍比較低，在處理各種社會(huì)關(guān)系時(shí)，依靠的主要還是傳統(tǒng)思想和慣性思維，農(nóng)民迫切需要用法律知識(shí)武裝頭腦，用法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益，這一需要正與基層司法所的職能相銜接。 1、加大普法宣傳的廣度和力度。農(nóng)村相對(duì)于城市而言環(huán)境比較閉塞，信息面比較窄，加上人口居住比較密集，容易產(chǎn)生婚姻、家庭、相鄰權(quán)等民事糾紛，這些矛盾看起來(lái)是一家一戶的事情，處理不好就會(huì)影響鄉(xiāng)風(fēng)民風(fēng)、影響農(nóng)村安定團(tuán)結(jié)的社會(huì)形勢(shì)。要預(yù)防矛盾的產(chǎn)生必須加大法律知識(shí)的普及教育力度，用群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式把法律送到千家萬(wàn)戶。基層司法所由于人員比較緊張，往往很難深入下去作普法工作，但是，作為司法

12、所的一項(xiàng)主要職能，司法所對(duì)搞好普法活動(dòng)有不可推卸的責(zé)任。目前，我縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所都配備了“148”法律服務(wù)專用電話，為農(nóng)村廣大村民提供各種法律咨詢服務(wù)。村民只要撥通當(dāng)?shù)氐摹?48”法律服務(wù)專線，就有司法所的工作人員為其提供各種法律咨詢，排難解憂。同時(shí)，還利用農(nóng)村大集的時(shí)間免費(fèi)發(fā)放法律知識(shí)宣傳單、開(kāi)展法律知識(shí)講座。這些都是針對(duì)農(nóng)民進(jìn)行普法的有效形式。 2、做好青少年和外出務(wù)工人員的法制教育和依法維權(quán)工作。青少年是祖國(guó)的未來(lái)，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的生力軍，他們的法律素養(yǎng)將決定未來(lái)新農(nóng)村的發(fā)展方向，因此，基層司法所要特別重視對(duì)這一人群的法制宣傳教育，可以利用其在校學(xué)習(xí)的條件，協(xié)助學(xué)校開(kāi)展法制培訓(xùn)課程，

13、協(xié)調(diào)安排各部門或基層法律工作者擔(dān)任學(xué)校的義務(wù)法制宣傳員，或者在農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)中指導(dǎo)村委會(huì)建設(shè)青少年法制宣傳基地等設(shè)施，為開(kāi)展普法建立長(zhǎng)期的基地。隨著農(nóng)民外出務(wù)工人數(shù)的增加和農(nóng)民工問(wèn)題的日益社會(huì)化，農(nóng)民工合法權(quán)益的保護(hù)已經(jīng)引起政府的高度重視，在這方面基層司法所也可以有所作為。司法所可以在農(nóng)民工離家前或節(jié)假日回鄉(xiāng)期間有針對(duì)性的對(duì)其進(jìn)行勞動(dòng)就業(yè)方面的法律培訓(xùn)，也可以在基層司法所設(shè)立專人為農(nóng)民工提供義務(wù)法律咨詢，也可以通過(guò)市縣司法局與民工所在地司法部門簽訂法律援助協(xié)議。 （三）當(dāng)好基層政府參謀，為依法行政提供法律幫助 各級(jí)行政機(jī)關(guān)是體現(xiàn)黨的主張和人民意志的法律、法規(guī)的重要執(zhí)行機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)能否做到嚴(yán)格、

14、公正執(zhí)法，直接關(guān)系到黨的主張和人民意志的落實(shí)。司法行政機(jī)關(guān)是政府的主要組成部分，除了自身要堅(jiān)持依法辦事以外，還要積極協(xié)助政府其他部門開(kāi)展依法行政工作?；鶎铀痉ㄋ鳛榛鶎诱囊粋€(gè)重要職能部門，不僅要搞好對(duì)外的法制宣傳、人民調(diào)解、法律服務(wù)，還要把對(duì)內(nèi)協(xié)助政府依法行政作為一項(xiàng)重要工作來(lái)抓。 1、協(xié)助政府做好農(nóng)村社會(huì)矛盾排查工作。新形勢(shì)下，農(nóng)村矛盾糾紛呈現(xiàn)出“群體性、復(fù)雜性、易激化、難調(diào)處”等特點(diǎn)，要把復(fù)雜疑難的矛盾糾紛調(diào)處好，解決在基層，消滅在萌芽狀態(tài)，必須群策群力，抓早抓小，才能使矛盾糾紛得到有效化解。目前，我縣每年都組織矛盾糾紛排查活動(dòng)，特別是今年“大冬會(huì)”、中央、省市縣“兩會(huì)”期間，各地都開(kāi)

15、展了矛盾糾紛的排查活動(dòng)。由基層司法所牽頭，由各村的人民調(diào)解員擔(dān)任矛盾排查員，對(duì)發(fā)現(xiàn)的糾紛及時(shí)調(diào)解，調(diào)解不了的向司法所報(bào)告，由司法所收集、匯總信息后分流到不同的職能部門解決。同時(shí)，建立每季一次的聯(lián)席排查會(huì)議制度，由司法所負(fù)責(zé)組織，各部門主管領(lǐng)導(dǎo)參加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)主持，對(duì)每月收集的信息進(jìn)行交流或者就重點(diǎn)矛盾的解決共同協(xié)調(diào)。做到小矛盾不出村屯，大矛盾不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)。對(duì)促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定起到了很好的作用。2、做好基層政府依法行政的得力助手。為加強(qiáng)政府依法行政的能力，基層司法所應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)，為政府提供法律幫助。我縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所和法律服務(wù)所多數(shù)兩所合一，為本級(jí)政府提供法律服務(wù)提供了方便。他們應(yīng)提供以下法律服務(wù)：為本級(jí)政府或政府部門行政決策提供法律咨詢意見(jiàn)和法律建議；按要求參與本級(jí)政府或部門規(guī)范性文件的起草、審議和修改工作；受本級(jí)政府或部門委托調(diào)查和處理具體的法律事務(wù)；代理本級(jí)政府或部門參加訴訟、仲裁活動(dòng)等；如果基層司法所能夠發(fā)揚(yáng)自己的知識(shí)優(yōu)勢(shì)和人才優(yōu)勢(shì)，為政府依法行政出好謀、獻(xiàn)好策、把好關(guān)，政府也能積極采納正確的法律建議，那么基層政權(quán)的執(zhí)政能力就會(huì)大大加強(qiáng)，干群之間的矛盾、政策執(zhí)行不力的矛盾、權(quán)利分配不公的矛盾就會(huì)大大減少。3、協(xié)助政府做好公務(wù)員法律培訓(xùn)工作，提高公務(wù)員的法律素質(zhì)。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)和政府依法行政工作的開(kāi)展，基層政府公務(wù)員的法律素質(zhì)已經(jīng)