美國(guó)金融制度變遷溯源及其思考

1、美國(guó)金融制度變遷溯源及其思考 陳柳欽 內(nèi)容提要本文通過(guò)美國(guó)金融制度變遷的溯源發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是混業(yè)經(jīng)營(yíng)制度還是分業(yè)經(jīng)營(yíng)制度，作為一種金融制度本身都應(yīng)當(dāng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展的內(nèi)在要求，并依賴于一國(guó)特有的制度變遷路徑安排。從美國(guó)“混業(yè)經(jīng)營(yíng)分業(yè)經(jīng)營(yíng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)”的歷史可以看出:混業(yè)經(jīng)營(yíng)的真正實(shí)行不是一蹴而就的，而是一條漫長(zhǎng)的道路，當(dāng)然又是一種必然的趨勢(shì)。  一、美國(guó)早期混業(yè)制度向分業(yè)制度的轉(zhuǎn)變  1、20世紀(jì)30年代前美國(guó)金融制度的特點(diǎn)。20世紀(jì)前，美國(guó)商業(yè)銀行發(fā)展迅速，非銀行金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展相對(duì)遲緩，且主要以保險(xiǎn)公司為主。進(jìn)入20世紀(jì)以后，新興的金融機(jī)構(gòu)如儲(chǔ)蓄與貸款協(xié)會(huì)、投資銀行、信

2、用合作社、金融公司等迅速發(fā)展起來(lái)，但是商業(yè)銀行在金融體系中仍然處于主導(dǎo)地位。1913年聯(lián)邦儲(chǔ)備體系（即中央銀行）根據(jù)聯(lián)邦儲(chǔ)備法而建立起來(lái)，標(biāo)志著美國(guó)現(xiàn)代金融制度開始確立。20世紀(jì)30年代前，美國(guó)的金融制度基本上是不受管制的，自由競(jìng)爭(zhēng)是當(dāng)時(shí)盛行的觀點(diǎn)。政府為了維持一個(gè)健全的、高效率的銀行制度，只實(shí)行最低限度的管理以維持競(jìng)爭(zhēng)秩序。當(dāng)時(shí)，美國(guó)商業(yè)銀行存貸款業(yè)務(wù)與投資銀行業(yè)務(wù)（證券業(yè)務(wù)）是相互滲透的。大多數(shù)商業(yè)銀行直接或通過(guò)其附屬機(jī)構(gòu)從事證券投資業(yè)務(wù)。投資銀行在承銷股票和債權(quán)包銷業(yè)務(wù)的同時(shí)，也開辦某些商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)。此時(shí)，美國(guó)實(shí)行的就是一種混業(yè)經(jīng)營(yíng)制度。 2、20世紀(jì)30代美國(guó)分業(yè)制度的確立。1929

3、-1933年全面而深刻的大危機(jī)對(duì)美國(guó)的金融制度造成了嚴(yán)重的沖擊，美國(guó)銀行大量破產(chǎn)倒閉，貨幣信用制度和瀕于證券市場(chǎng)崩潰。經(jīng)過(guò)30年代的大危機(jī)之后，人們對(duì)自由競(jìng)爭(zhēng)的金融市場(chǎng)的優(yōu)點(diǎn)產(chǎn)生了懷疑，認(rèn)為金融體系具有內(nèi)在的不穩(wěn)定性。由于銀行體系的脆弱帶來(lái)了巨大的負(fù)外部性,對(duì)當(dāng)時(shí)蕭條的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)而言可謂雪上加霜,公眾、金融業(yè)及政府都產(chǎn)生了強(qiáng)烈的制度變遷的動(dòng)機(jī)，希望能有一種新的制度安排來(lái)維系銀行體系的安全和穩(wěn)健,避免銀行連鎖倒閉帶來(lái)的負(fù)外部性就成了這一次制度變遷的最大收益。為確保公眾對(duì)全國(guó)金融體系和貨幣供應(yīng)的信心，政府金融監(jiān)管的主導(dǎo)思想也發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變：從主張自由競(jìng)爭(zhēng)和政府的不干預(yù)，轉(zhuǎn)向限制金融業(yè)過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，保障

4、金融業(yè)的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)。在這種背景下，新上任的羅斯福總統(tǒng)頒布了一系列旨在徹底改革現(xiàn)行金融體系和貨幣政策的一攬子金融改革措施，力圖重建美國(guó)的金融制度。從而開始了美國(guó)歷史上最為重要的一次金融制度變遷，通過(guò)確立嚴(yán)格的銀證分離制度，使美國(guó)真正開始了分業(yè)經(jīng)營(yíng)的歷程。這次金融改革的主要目標(biāo)是加強(qiáng)對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管，以規(guī)范銀行業(yè)和證券業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為；采取金融業(yè)務(wù)專業(yè)分工制和建立存款保險(xiǎn)制度等，以達(dá)到穩(wěn)定金融業(yè)和經(jīng)濟(jì)，防范危機(jī)的目的。 為了保障金融改革措施的實(shí)施，美國(guó)政府頒布了一系列的對(duì)銀行體制改革的法令，旨在構(gòu)建一個(gè)新的銀行制度。而其中最有代表意義的是1933年6月16日通過(guò)的格拉斯-斯蒂格爾法案（Glass-stea

5、gall Banking Act）,也稱1933年銀行法。這一法律是基于這樣一種判斷，即如果斷開銀行、保險(xiǎn)業(yè)與證券市場(chǎng)的聯(lián)系，危機(jī)的循環(huán)就可以被打斷，那么證券市場(chǎng)的危機(jī)就不一定會(huì)演化成整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。該法的確立標(biāo)志著美國(guó)分業(yè)經(jīng)濟(jì)制度的正式確立。1933年銀行法第16、20、21、32條款作出了嚴(yán)格的分業(yè)規(guī)定:商業(yè)銀行不能進(jìn)行企業(yè)股票、債券等的承銷、承購(gòu)業(yè)務(wù)，除了購(gòu)買政府債券以外，也不能經(jīng)營(yíng)證券投資等長(zhǎng)期性投資業(yè)務(wù)；同時(shí)，作為證券經(jīng)紀(jì)商、交易商的投資銀行，也不能經(jīng)營(yíng)吸收存款等商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)。這一分業(yè)制度目的是禁止商業(yè)銀行涉足高風(fēng)險(xiǎn)的投資銀行業(yè)務(wù)，以免造成大量的不良資產(chǎn)，危害儲(chǔ)戶利益和整個(gè)銀行

6、體系的穩(wěn)定。格-斯法是美國(guó)金融法上的一座“里程碑”。它不僅標(biāo)志著現(xiàn)代商業(yè)銀行一現(xiàn)代投資銀行的分離，也標(biāo)志著純粹意義上的商業(yè)銀行和投資銀行的誕生。格拉斯-斯蒂格爾法的出臺(tái)，從制度變遷的“成本收益”分析角度看，并非許多學(xué)者現(xiàn)在看來(lái)是偶然的，而是在彼時(shí)彼地合乎邏輯的必然選擇。繼格-斯法之后，美國(guó)國(guó)會(huì)又相繼頒布了1934年證券交易法、投資公司法等一系列法案,逐步形成了金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)制度。美國(guó)國(guó)會(huì)又在1956年通過(guò)了銀行控股公司法（Bank Holding Company Act 1956）,堵塞了銀行業(yè)控股公司持有證券機(jī)構(gòu)股份來(lái)間接從事證券業(yè)的漏洞并進(jìn)一步隔離了商業(yè)銀行和投資銀行業(yè)務(wù)。1956年銀行控股

7、公司法在1970年（銀行持股公司道格拉斯修正案）得到了進(jìn)一步的修正。1987年，國(guó)會(huì)通過(guò)了銀行公平競(jìng)爭(zhēng)法（Competitive Equality Banking Act ）堵塞了格-斯法的另一個(gè)漏洞，即通過(guò)設(shè)立“非銀行業(yè)銀行”（Non-Bank Banks）來(lái)間接從事銀行業(yè)。  二、美國(guó)分業(yè)制度的廢除與現(xiàn)代混業(yè)制度的建立  美國(guó)不斷完善的分業(yè)制度雖然在一定程度上穩(wěn)定了金融秩序，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，但隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化和金融環(huán)境的變遷，美國(guó)的分業(yè)制度面臨多方面的挑戰(zhàn)。（1）高通脹與利率上限的矛盾。戰(zhàn)后,美國(guó)奉行凱恩斯的廉價(jià)貨幣政策,以貨幣供給的超常增長(zhǎng)刺激需求,從而形成了

8、長(zhǎng)期性、制度性的通貨膨脹。市場(chǎng)利率上升，而銀行利率又受項(xiàng)條例上限的限制。最終導(dǎo)致銀行資金大量流向金融市場(chǎng)，銀行利潤(rùn)急劇下降，使銀行業(yè)向證券業(yè)滲透的沖動(dòng)難以抑制。（2）銀行安全不再等于金融安全。1933 年實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)的一個(gè)重要原因是銀行業(yè)控制著整個(gè)金融資產(chǎn)的近 60%，是金融業(yè)的基礎(chǔ)和主導(dǎo)力量，銀行業(yè)的危機(jī)必將導(dǎo)致金融危機(jī)，甚至整個(gè)經(jīng)濟(jì)的危機(jī)，因此必須將銀行同高風(fēng)險(xiǎn)的證券市場(chǎng)分離。然而，通過(guò)近 70 年來(lái)的發(fā)展，非銀行的金融業(yè)在美國(guó)得到了巨大的發(fā)展，其所控制的金融資產(chǎn)已由原來(lái)的不足 40%上升到目前的 75%以上，而銀行控制的金融資產(chǎn)已不足 25%，銀行安全與金融安全畫等號(hào)的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去了。（

9、3）美國(guó)金融業(yè)受到外國(guó)銀行全面金融業(yè)務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)壓力。布雷頓森林體系的瓦解使得金融領(lǐng)域開始向多極化方向發(fā)展，美國(guó)金融業(yè)不再獨(dú)霸一方。而格拉斯-斯蒂格爾法又使得美國(guó)金融業(yè)一直處于分業(yè)經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)，造成美國(guó)銀行規(guī)模小，數(shù)量多，業(yè)務(wù)單一，規(guī)模效益難以實(shí)現(xiàn)，因此面對(duì)歐洲、日本的全能銀行，美國(guó)銀行只能自嘆弗如。（4）70年代后的金融創(chuàng)新浪潮不斷，金融業(yè)國(guó)際化趨勢(shì)加快。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要金融服務(wù)一體化的內(nèi)在要求使得銀行和證券公司紛紛以各種金融創(chuàng)新來(lái)規(guī)避法律的限制，涉足對(duì)方的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。如由證券商所經(jīng)營(yíng)的證券回購(gòu)與回售協(xié)議交易，盡管無(wú)存款之名，但卻有存款之實(shí)；又如銀行、證券商在國(guó)外注冊(cè)外籍公司，然后再回到國(guó)內(nèi)開展綜合業(yè)務(wù)

10、等，這些都已不再屬于嚴(yán)格意義上的分業(yè)經(jīng)營(yíng)。金融創(chuàng)新不斷地沖破了人為因素和自然因素所形成的市場(chǎng)分割，使得不同融資工具、技術(shù)和服務(wù)之間差別縮小，不同金融產(chǎn)品和服務(wù)之間的替代性增大，銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)之間的聯(lián)系越來(lái)越緊密，其界限也日益模糊，嚴(yán)格區(qū)分不同金融業(yè)務(wù)已相對(duì)困難。 美國(guó)為了順應(yīng)這種金融產(chǎn)業(yè)日益融合的趨勢(shì)，提高本國(guó)金融業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，從80年代初就開始了金融管制放松的進(jìn)程，逐步改變了各金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍。隨著90年代中后期日本、加拿大、英國(guó)等西方國(guó)家紛紛放棄原有的分業(yè)經(jīng)營(yíng)而轉(zhuǎn)向混業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融業(yè)監(jiān)管安排。美國(guó)國(guó)內(nèi)因此要求金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的呼聲日益高漲。當(dāng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)走出衰退，增長(zhǎng)與效率成為

11、公眾關(guān)注的重點(diǎn)，限制銀行業(yè)自由競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展的格拉斯斯蒂格爾法就成了桎梏，制度變遷在各個(gè)層次收益最大化動(dòng)力的驅(qū)使下潛移默化的進(jìn)行。在1987年4月，美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)格拉斯一斯蒂格爾法的第20條款進(jìn)行了重新的解釋，允許一些大銀行如:花旗銀行、J.P.摩根和銀行家信托公司等通過(guò)建立第20條款附屬公司的方式開展某些“不合格”證券業(yè)務(wù)，其中包括承銷商業(yè)票據(jù)、某些市政收人債券、抵押擔(dān)保債券和資產(chǎn)支持證券。1989年美聯(lián)儲(chǔ)批準(zhǔn)銀行的第20條款附屬公司可以經(jīng)營(yíng)公司的債券承銷、買賣業(yè)務(wù)(J. P.摩根為第一家，而商業(yè)銀行的大規(guī)模進(jìn)人是在1991年)，在1990年又允許部分銀行經(jīng)營(yíng)公司股票承銷業(yè)務(wù)。在隨后的十年中，美國(guó)有數(shù)

12、十家金融機(jī)構(gòu)先后開展了證券業(yè)務(wù)，大大提高了美國(guó)商業(yè)銀行的競(jìng)爭(zhēng)力。在1996年，通貨監(jiān)理署決定允許銀行直接通過(guò)經(jīng)營(yíng)性附屬公司的形式開展非銀行業(yè)務(wù)，這引起了廣泛的爭(zhēng)論。1997年美聯(lián)儲(chǔ)在放松銀行業(yè)務(wù)方面又進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性的改革，部分取消了1987年和1989年所建立的“防火墻”限制。于是商業(yè)銀行逐漸開始在市場(chǎng)上通過(guò)直接收購(gòu)?fù)顿Y銀行并將其轉(zhuǎn)為美聯(lián)儲(chǔ)所規(guī)定的第20條款附屬公司的方式來(lái)經(jīng)營(yíng)證券業(yè)務(wù)，顯然這要比直接新建一家投資銀行快得多，且更能獲得專業(yè)化的經(jīng)營(yíng)與管理經(jīng)驗(yàn)。1997年5月，美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)魯賓代表克林頓政府向國(guó)會(huì)提出了金融體制改革的建議。主要內(nèi)容是:取消銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的限制；試圖允許銀行

13、和工商企業(yè)互相融合，以增進(jìn)金融業(yè)的效率，保障金融業(yè)的穩(wěn)定。隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和金融格局的變化，對(duì)于推行混業(yè)經(jīng)營(yíng)的新的制度安排，不同層次的行為主體形成了遞增的預(yù)期收益曲線與遞減的預(yù)期成本曲線，當(dāng)預(yù)期收益大于預(yù)期成本，制度變遷的誘致機(jī)制就開始啟動(dòng)。盡管決策者因?yàn)轭A(yù)期的監(jiān)管成本和社會(huì)穩(wěn)定成本曾經(jīng)躊躇不前，但當(dāng)增長(zhǎng)和效率成為經(jīng)濟(jì)的首要問題時(shí)，混業(yè)經(jīng)營(yíng)顯然是滿足個(gè)人、機(jī)構(gòu)和政府的各自偏好的合理的制度安排，制度變遷在微觀和宏觀層面有秩序的進(jìn)行:技術(shù)創(chuàng)新工具創(chuàng)新機(jī)構(gòu)創(chuàng)新制度創(chuàng)新。1998年4月美國(guó)花旗銀行與旅行者集團(tuán)合并，合并后的花旗集團(tuán)將花旗銀行的業(yè)務(wù)與旅行者的投資、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)集于一身，這事實(shí)上已突破了混業(yè)經(jīng)營(yíng)的

14、限制。成為美國(guó)第一個(gè)完全混業(yè)經(jīng)營(yíng)的銀行持股公司（BHC）。1999年11月4日美國(guó)參眾兩院通過(guò)的1999年金融服務(wù)現(xiàn)代化法案(Financial Services Modernization Act of 1999)廢除了1933年制定的格拉斯-斯蒂格爾法案，徹底拆除了銀行、證券和保險(xiǎn)業(yè)之間的藩籬，允許商業(yè)銀行以金融控股公司(FHC)形式從事包括證券和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)在內(nèi)的全面金融服務(wù)，實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)。金融服務(wù)現(xiàn)代化法案結(jié)束了美國(guó)長(zhǎng)達(dá)66年之久的金融分業(yè)歷史，當(dāng)時(shí)的總統(tǒng)克林頓稱這一變化“將帶來(lái)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的歷史性變革”。該法案的通過(guò)對(duì)全球都將產(chǎn)生深刻影響，這意味著在美國(guó)最早實(shí)行,并傳播到世界各地從而對(duì)國(guó)

15、際金融格局產(chǎn)生了重大影響的金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)制度走向終結(jié),并揭示了金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的新紀(jì)元。  三、美國(guó)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的主要形式  據(jù)金融服務(wù)現(xiàn)代化法的規(guī)定，可從事混業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融機(jī)構(gòu)包括金融控股公司、國(guó)民銀行和投資銀行控股公司。由于投資銀行控股公司不從事儲(chǔ)蓄銀行業(yè)務(wù)，實(shí)際上，從事綜合性混業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融機(jī)構(gòu)主要有金融控股公司和國(guó)民銀行。金融服務(wù)現(xiàn)代化法的核心內(nèi)容是“促進(jìn)銀行、證券公司和保險(xiǎn)公司之間的聯(lián)合經(jīng)營(yíng)”。該法案允許一些合格的銀行控股公司以及國(guó)民銀行的子公司從事證券業(yè)務(wù)和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，允許銀行、證券公司和保險(xiǎn)公司以金融控股公司的方式相互滲透，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合經(jīng)營(yíng)，同時(shí)對(duì)各州禁止保險(xiǎn)公司涉足銀行業(yè)

16、活動(dòng)的權(quán)力加以某種限制。那么，這種混業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的代表性模式就是金融控股公司。金融服務(wù)現(xiàn)代化法在對(duì)銀行控股公司法的有關(guān)條款進(jìn)行修改的基礎(chǔ)上，確立了金融控股公司這一組織形式。長(zhǎng)期以來(lái)，銀行控股公司旗下只能擁有銀行和其他儲(chǔ)蓄金融機(jī)構(gòu)，這些公司的業(yè)務(wù)內(nèi)容和資金規(guī)模受到嚴(yán)格的限制。而新的金融控股公司可以擁有包括商業(yè)銀行，其他儲(chǔ)蓄金融機(jī)構(gòu)、投資銀行(證券公司)、金融公司、各類保險(xiǎn)公司、互助基金等經(jīng)營(yíng)不同業(yè)務(wù)的下屬公司。  美國(guó)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的另一形式就是銀行金融子公司。在金融服務(wù)現(xiàn)代化法出臺(tái)之前，銀行子公司的業(yè)務(wù)主要限定于傳統(tǒng)的儲(chǔ)蓄貸款業(yè)務(wù)。金融服務(wù)現(xiàn)代化法在擴(kuò)大銀行子公司業(yè)務(wù)范圍的同時(shí)，把從事不同金

17、融業(yè)務(wù)的銀行子公司改名為金融子公司。該法涉及的銀行主要是由財(cái)政部監(jiān)管的國(guó)民銀行，州設(shè)銀行的子公司業(yè)務(wù)由州監(jiān)管當(dāng)局做出決定。雖然銀行金融子公司也能從事混業(yè)經(jīng)營(yíng)，但與金融控股公司相比，其業(yè)務(wù)受到一定限制。據(jù)金融服務(wù)現(xiàn)代化法的條款，金融子公司可從事包括銀行、證券、保險(xiǎn)和信托在內(nèi)的金融業(yè)務(wù)，但保險(xiǎn)業(yè)務(wù)必須限定于代理業(yè)務(wù)，金融子公司不得自己受理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，不得進(jìn)行保險(xiǎn)公司的投資業(yè)務(wù)。除以上永久性限制外，金融子公司在五年內(nèi)，不能從事以持有企業(yè)股票為主的證券公司業(yè)務(wù)。就業(yè)務(wù)種類而言，金融子公司可以從事金融控股公司經(jīng)營(yíng)的金融性質(zhì)的業(yè)務(wù)和其附帶業(yè)務(wù)。 與金融控股公司相比，銀行金融子公司不僅在業(yè)務(wù)范圍方面受到較多的

18、限制，而且在設(shè)置條件方面也面臨較高的要求。比如，作為建立金融子公司的條件，資產(chǎn)規(guī)模進(jìn)入前50位的銀行，其無(wú)擔(dān)保長(zhǎng)期債券的信用評(píng)估級(jí)別需達(dá)到單以上。這種差異反映了金融控股公司和銀行金融子公司的風(fēng)險(xiǎn)差別，銀行金融子公司的風(fēng)險(xiǎn)要明顯超過(guò)金融控股公司，這是因?yàn)殂y行與子公司的聯(lián)系過(guò)于密切，銀行更容易受子公司的牽連。因而持這一觀點(diǎn)的人反對(duì)采用銀行金融子公司的形式。  四、美國(guó)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管  基于1999 年金融服務(wù)現(xiàn)代化法案的金融監(jiān)管體系與舊監(jiān)管體系相比具有明顯的制度優(yōu)勢(shì)。1、舊監(jiān)管體系是“縱向個(gè)別立法”，新監(jiān)管體系是“橫向綜合立法”。美國(guó)在1999年之前實(shí)行個(gè)別立法、分業(yè)監(jiān)管的體系

19、。銀行領(lǐng)域有銀行法（格拉斯·斯蒂格爾法），證券領(lǐng)域有證券法、證券交易法，保險(xiǎn)領(lǐng)域有州保險(xiǎn)法。金融服務(wù)現(xiàn)代化法案從金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)、投資者的保護(hù)、公平競(jìng)爭(zhēng)等目的出發(fā)，制定了多項(xiàng)監(jiān)管規(guī)則。新的金融監(jiān)管體系將銀行，證券、保險(xiǎn)統(tǒng)為一體，依法進(jìn)行橫向綜合性監(jiān)管，克服了舊監(jiān)管體系個(gè)別立法個(gè)別監(jiān)管在新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下的不適應(yīng)性，順應(yīng)了金融服務(wù)產(chǎn)業(yè)融合經(jīng)營(yíng)的發(fā)展要求。美國(guó)的金融監(jiān)管錯(cuò)綜復(fù)雜，既包括基于聯(lián)邦法設(shè)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也包括基于州法設(shè)立的州政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)。美國(guó)政府在聯(lián)邦一級(jí)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要有；聯(lián)邦儲(chǔ)備體系(Fed)、貨幣監(jiān)理署（OCC）、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC)、證券交易委員會(huì)(SEC)、聯(lián)邦住

20、房放款銀行委員會(huì)、聯(lián)邦儲(chǔ)備貸款保險(xiǎn)公司、全國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管者協(xié)會(huì)(NACI)、聯(lián)邦儲(chǔ)備監(jiān)督署（OTS）和國(guó)民信貸聯(lián)合會(huì)等，分別對(duì)各類金融機(jī)構(gòu)實(shí)施專業(yè)的交叉監(jiān)管。對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管有前三大聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和州政府管理機(jī)構(gòu)組成。 2、舊監(jiān)管體系屬于“機(jī)構(gòu)型”監(jiān)管，新監(jiān)管體系屬于“功能型”監(jiān)管。“機(jī)構(gòu)型”監(jiān)管（entity regulation）又稱部門監(jiān)管，它是按照金融機(jī)構(gòu)的類型設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別管理各自的金融機(jī)構(gòu)，但某一類金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體無(wú)權(quán)干預(yù)其他類別金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)，如銀行機(jī)構(gòu)證券公司、保險(xiǎn)公司各自歸屬不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)銀行實(shí)施監(jiān)管的監(jiān)管機(jī)構(gòu)就無(wú)權(quán)干預(yù)保險(xiǎn)公司或金融公司的銀行業(yè)務(wù)活動(dòng)?！肮δ苄汀?/p>

21、監(jiān)管（functional regulation）的概念主要是來(lái)自于有關(guān)金融系統(tǒng)的“功能觀”理論，它是指一個(gè)給定的金融活動(dòng)或一類金融業(yè)務(wù)由同一個(gè)監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管，而無(wú)論這項(xiàng)活動(dòng)或業(yè)務(wù)由誰(shuí)來(lái)從事，。從發(fā)展趨勢(shì)看，功能監(jiān)管是混業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境下金融監(jiān)管體制變化的一個(gè)新趨勢(shì)。美國(guó)舊監(jiān)管體系對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類并制定相應(yīng)監(jiān)管制度，新監(jiān)管體系對(duì)金融服務(wù)功能進(jìn)行分類并制定相應(yīng)監(jiān)管制度。原來(lái)監(jiān)管銀行控股公司的聯(lián)邦儲(chǔ)備體系（FED）現(xiàn)對(duì)金融控股公司進(jìn)行監(jiān)管；以服務(wù)功能分類的銀行、證券、保險(xiǎn)等的監(jiān)管仍由原來(lái)各領(lǐng)域監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行。1999 年金融服務(wù)現(xiàn)代化法案對(duì)各級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管優(yōu)先權(quán)也作了規(guī)定：FED 對(duì)金融控股公司進(jìn)行全面監(jiān)

22、管，必要時(shí)也對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)等子公司擁有仲裁權(quán)；另一方面，當(dāng)各領(lǐng)域監(jiān)管機(jī)構(gòu)斷定FED的監(jiān)管制度有不恰當(dāng)監(jiān)管時(shí)，可優(yōu)先執(zhí)行各領(lǐng)域監(jiān)管機(jī)構(gòu)的制度。1999 年金融服務(wù)現(xiàn)代化法案的立法體系則以金融服務(wù)功能進(jìn)行分類管理，當(dāng)一種新金融商品出現(xiàn)時(shí)，不同背景的金融控股公司都有相同的經(jīng)營(yíng)權(quán)，既適應(yīng)了金融融合的需要，又能夠有效地按不同服務(wù)功能進(jìn)行有效監(jiān)管。 3、舊監(jiān)管體系以“列舉”方式來(lái)定義有價(jià)證券；新監(jiān)管體系以“靈活判斷”方式來(lái)定義有價(jià)證券。舊金融監(jiān)管制度對(duì)有價(jià)證券的定義采取“列舉”的方式，將其認(rèn)可的商品一一列舉出來(lái)，例如，有價(jià)證券包括股票、有擔(dān)保企業(yè)債券、無(wú)擔(dān)保企業(yè)債券、利益分配契約中的權(quán)利證書等等；新金

23、融監(jiān)管制度則采取“靈活判斷”的方式，除了原有的商品以外，當(dāng)一種新商品出現(xiàn)時(shí)，它是否屬于“金融商品”由FED進(jìn)行判斷。如果是金融商品，應(yīng)該屬于哪一種服務(wù)功能，則分別由證券交易委員會(huì)（SEC）判斷是否屬于“證券商品”、由貨幣監(jiān)理署（OCC）判斷是否屬于“銀行商品”、由州保險(xiǎn)局判斷是否屬于“保險(xiǎn)商品”。如果各類監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)生意見分歧，則上交聯(lián)邦司法機(jī)構(gòu)作最后判斷。1999 年金融服務(wù)現(xiàn)代化法案的監(jiān)管體系則通過(guò)“靈活判斷”的方式來(lái)定義金融商品。當(dāng)市場(chǎng)出現(xiàn)了新的金融商品，監(jiān)管機(jī)構(gòu)隨時(shí)可根據(jù)情況來(lái)進(jìn)行判斷，既適應(yīng)了日新月異的金融市場(chǎng)的變化，又有效地鼓勵(lì)了金融創(chuàng)新。 總之，金融服務(wù)現(xiàn)代化法案正式確立了混業(yè)經(jīng)營(yíng)

24、制度，對(duì)舊有的金融法規(guī)及金融監(jiān)管體系進(jìn)行了全面的改革與調(diào)整，從而完成了美國(guó)從“分業(yè)”向“混業(yè)”的金融制度變遷，為21世紀(jì)的美國(guó)金融業(yè)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。  五、關(guān)于美國(guó)金融制度變遷的幾點(diǎn)思考  通過(guò)美國(guó)金融制度變遷的分析可以發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是混業(yè)經(jīng)營(yíng)制度還是分業(yè)經(jīng)營(yíng)制度，作為一種金融制度本身都應(yīng)當(dāng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展的內(nèi)在要求，并依賴于一國(guó)特有的制度變遷路徑安排。從美國(guó)“混業(yè)經(jīng)營(yíng)分業(yè)經(jīng)營(yíng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)”的歷史可以看出:混業(yè)經(jīng)營(yíng)的真正實(shí)行不是一蹴而就的，而是一條漫長(zhǎng)的道路，當(dāng)然又是一種必然的趨勢(shì)。美國(guó)經(jīng)過(guò)60多年的分業(yè)經(jīng)營(yíng)后才走上混業(yè)經(jīng)營(yíng)的道路，說(shuō)明他們對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)是謹(jǐn)慎而穩(wěn)定的，是在不

25、斷吸取歷史教訓(xùn)，積累金融經(jīng)驗(yàn)，順應(yīng)時(shí)代潮流的前提下逐步有序地發(fā)展的。  1、混業(yè)經(jīng)營(yíng)是長(zhǎng)期的發(fā)展趨勢(shì)。其實(shí)就金融業(yè)運(yùn)作的本身而言，金融業(yè)本來(lái)就并無(wú)分業(yè)、混業(yè)之爭(zhēng)，金融業(yè)的基本功能或本質(zhì)特征，就在于將擁有富裕資金者的資金導(dǎo)向需要資金進(jìn)行生產(chǎn)性投資的人。作為一種資金中介，不管是從金融服務(wù)需求者的便利偏好出發(fā)，還是從金融服務(wù)供應(yīng)方規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求考慮，混業(yè)經(jīng)營(yíng)都是金融業(yè)自身發(fā)展的內(nèi)在要求：而分業(yè)經(jīng)營(yíng)制度是外在的、人為的干預(yù)，是特定經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的產(chǎn)物。首先，經(jīng)濟(jì)全球化要求金融業(yè)打破單一的服務(wù)方式，提供全方位、一攬子業(yè)務(wù)服務(wù)，對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生巨大的需求。一直堅(jiān)持混業(yè)經(jīng)營(yíng)制度的德國(guó)，在國(guó)際金融業(yè)的地位

26、不斷上升，而美國(guó)的分業(yè)經(jīng)營(yíng)制度卻使其國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)下降。事實(shí)上，其他原先堅(jiān)持分業(yè)制度的發(fā)達(dá)國(guó)家，如，英國(guó)和日本也早已紛紛完成了向混業(yè)的過(guò)渡?！懊绹?guó)已經(jīng)淪為工業(yè)化國(guó)家最后一個(gè)取消分業(yè)經(jīng)營(yíng)的國(guó)家”。其次，利用銀行與證券業(yè)不同的功能特性可實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。銀行與證券業(yè)結(jié)合，實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)，可發(fā)揮各自特性，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，既對(duì)經(jīng)濟(jì)減少負(fù)面影響，增加正面作用，又保持金融體系的穩(wěn)定，減少風(fēng)險(xiǎn)。另外，證券融資比重上升，銀行融資比重呈下降趨勢(shì)。1999 年國(guó)際證券融資占國(guó)際融資總額的80%，而銀行貸款由80年代前的60下降到目前的20。對(duì)商業(yè)銀行而言，分業(yè)制度限制了發(fā)展，混業(yè)經(jīng)營(yíng)制度才能夠保證競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)?？傊窭顾?/p>

27、蒂格爾法的產(chǎn)生、發(fā)展和廢除的過(guò)程說(shuō)明了由政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性的向分業(yè)制度的變遷，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和環(huán)境的變遷，終將為市場(chǎng)所不容，最后不得不因?yàn)橹贫鹊牟痪舛蕴蕴蛷U止告終。混業(yè)經(jīng)營(yíng)才是大勢(shì)所趨。 2、混業(yè)經(jīng)營(yíng)制度的新制度經(jīng)學(xué)思考。演化經(jīng)濟(jì)思想認(rèn)為，制度演進(jìn)就像生物進(jìn)化一樣，是一個(gè)自然選擇的過(guò)程。美國(guó)原有金融體制自身存在的弊端導(dǎo)致了199年金融服務(wù)現(xiàn)代化法的誕生，從而清晰地描述了金融業(yè)從“簡(jiǎn)單中介人”到“萬(wàn)能壟斷者”的歷程，展現(xiàn)了美國(guó)金融監(jiān)管的制度演進(jìn)。在這個(gè)演進(jìn)過(guò)程中，創(chuàng)新機(jī)制和選擇機(jī)制交互作用，推動(dòng)了美國(guó)金融經(jīng)營(yíng)體制的變遷。雖然分業(yè)經(jīng)營(yíng)制度被終結(jié),但我們?nèi)圆荒芙^對(duì)地說(shuō)混業(yè)經(jīng)營(yíng)制度就是比分業(yè)經(jīng)營(yíng)制

28、度好。一些金融學(xué)家卻認(rèn)為金融混業(yè)制度優(yōu)于金融分業(yè)制度，認(rèn)為金融分業(yè)制度是歷史的錯(cuò)誤。但事實(shí)上1933年通過(guò)的格拉斯斯蒂格爾法案導(dǎo)致的金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)制度向金融分業(yè)制度的變遷，從制度變遷的“成本收益”分析角度看，也是在彼時(shí)彼地合乎邏輯的必然選擇，而不是像西方某些經(jīng)濟(jì)學(xué)家所說(shuō)的那樣，只是一個(gè)偶然的錯(cuò)誤選擇。美國(guó)金融業(yè)能有今天的繁榮,分業(yè)經(jīng)營(yíng)制度可謂功不可沒。從分業(yè)經(jīng)營(yíng)制度回到混業(yè)經(jīng)營(yíng)制度是由于制度環(huán)境的變遷，這種變遷導(dǎo)致了制度不均衡，使得分業(yè)經(jīng)營(yíng)制度變得不再合適。美國(guó)金融制度在不到一個(gè)世紀(jì)內(nèi)經(jīng)歷這樣的歷史演變:早期混業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)，看似簡(jiǎn)單輪回，實(shí)則不然，制度演變有其自身的規(guī)律。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，制度

29、會(huì)出現(xiàn)不均衡，不同層次的行為主體從其預(yù)期收益最大化的角度出發(fā)會(huì)產(chǎn)生誘致制度變遷的動(dòng)機(jī)，只要綜合的預(yù)期收益大于預(yù)期成本，制度變遷就會(huì)進(jìn)行，推動(dòng)制度向均衡發(fā)展。可見，對(duì)效率的追求是混業(yè)經(jīng)營(yíng)的內(nèi)在動(dòng)因。從美國(guó)金融業(yè)的發(fā)展過(guò)程看，無(wú)論其分業(yè)還是混業(yè)，都是一種歷史的必然，決非是"誤會(huì)"或"偶然因素"造成的。 從正式制度安排看，美國(guó)有關(guān)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的法律法規(guī)已經(jīng)相當(dāng)完善，1999 年11月美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的金融服務(wù)現(xiàn)代化法案對(duì)于金融控股公司及其子公司開展銀行、證券、保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)都有比較詳細(xì)的規(guī)定，從正式制度安排的角度確立了混業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展路徑及發(fā)展方向；從金融監(jiān)管主體看，美國(guó)金融

30、業(yè)由分業(yè)經(jīng)營(yíng)到混業(yè)經(jīng)營(yíng)的出現(xiàn)，歷經(jīng)60多年，在這期間，銀行、證券、保險(xiǎn)監(jiān)管當(dāng)局對(duì)各自領(lǐng)域的監(jiān)管方式和手段等已經(jīng)相當(dāng)成熟和有效，混業(yè)經(jīng)營(yíng)正是在金融業(yè)高度發(fā)達(dá)、金融監(jiān)管體制和監(jiān)管藝術(shù)日臻完善的基礎(chǔ)上進(jìn)行體制創(chuàng)新的結(jié)果。正式制度安排為混業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展提供了社會(huì)理性。從非正式制度安排看，西方發(fā)達(dá)國(guó)家從分業(yè)經(jīng)營(yíng)時(shí)起，其有效的內(nèi)控機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制以及充滿活力的創(chuàng)新機(jī)制使各金融機(jī)構(gòu)獲得極為可觀的行業(yè)利潤(rùn)，行業(yè)的創(chuàng)新已經(jīng)非常成熟，各行業(yè)進(jìn)一步創(chuàng)新的空間非常有限，行業(yè)間關(guān)聯(lián)利潤(rùn)存在較大的創(chuàng)新空間，混業(yè)經(jīng)營(yíng)正是上述機(jī)制在這種條件下的又一次重大創(chuàng)新?？梢哉f(shuō)，上述機(jī)制作為非正式制度安排為金融主體實(shí)現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營(yíng)提供了私人非理性

31、。正式制度安排從總體上看是對(duì)非正式制度安排的理性肯定，非正式制度安排的私人非理性又從微觀上逐漸地排斥和否定正式制度安排的社會(huì)理性，二者之間總是存在著理性與非理性的制度博弈。當(dāng)二者的目標(biāo)和愿望一致時(shí)，如當(dāng)美國(guó)的銀行業(yè)由于進(jìn)一步創(chuàng)新的空間有限而逐漸蕭條將對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響時(shí)，國(guó)家利益原則和市場(chǎng)金融主體利潤(rùn)最大化就分別對(duì)相應(yīng)的制度安排產(chǎn)生了變遷的動(dòng)力，正式制度的社會(huì)理性和非正式制度的私人非理性就實(shí)現(xiàn)了有機(jī)的統(tǒng)一。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，混業(yè)經(jīng)營(yíng)正是這種統(tǒng)一的結(jié)果。 參考文獻(xiàn)1FredericS.Mishkin,StanleyG.Eakins(1999).FinancialMarketsAndInstititionsM.Addison.Wesley Longman；2Allen N. Berger, Leora G. Klapper, Gregory F. Udell(2001).The Ability of Banks to